Менеджериальный подход к государственному управлению

Введение Третье тысячелетие бросает вызов государственному управ лению – его структуры должны наращивать свою конкурентоспособность и эффективность , однов ременно демонстрируя высокий профессионализм и строго следуя законности . Достичь заметных результатов в госуд арственной сфере можно только при современной подготовке руководящи х кадров , при сознательной модернизации руков одства на всех уровнях. Актуальность темы данной курсовой работы состоит в необходимости модернизации государственного управле ния, направленного на повышение эффективности и результативности рабо ты государственных структур, усиление их ответственности за предостав ление качественных услуг населению. Это заставляет менять базовую моде ль менеджмента в государственной службе, которая выполняет основные за дачи государственного управления. Объектом исследования в данном случае выступает государственное управ ление. Предмет исследования – менеджериальный подход к государственному упр авлению. Цель работы состоит в рассмотрении природы менеджмента государственно го управления и определении современных тенденций общей тактики менед жмента в государственном управлении. Проблема совершенствования орган изационных структур и деятельности органов государственного управлен ия, улучшения качества государственных услуг и механизма их распределе ния является очень актуальной, так как из-за неспособности чиновничеств а оперативно и эффективно реагировать на вызовы сегодняшнего и тем боле е завтрашнего дня, происходит отчуждение власти от гражданского общест ва и усиление недоверия различных социальных слоев. Задачи работы: изучить функции и структуру органов государственного уп равления в Российской Федерации; дать анализ механизма и системы госуда рственного управления до 80-х годов в России; определить современные орие нтации государственного управления в России, исходя из запросов и ожида ний гражданского общества, обращенных к государству; изучить историю и п рироду возникновения менеджмента в государственном управлении; опред елить принципы и специфику реализации государственного менеджмента; р ассмотреть тенденции государственного менеджмента на современном эта пе. 1. Государственное управление: вч ера и сегодня 1.1. Понятие, функции и организационн ая структура государственного управления Все цивилизованные государства в с овременном мире, не зависимо от их естественных различий, сходятся сегод ня в едином мнении, что достичь достойного качества жизни каждого члена общества можно лишь за счет эффективной и рациональной организации упр авления этим обществом. В связи с этим особенно актуальным становиться вопрос переосмысления к онцептуальных основ административной организации, и в частности госуд арственной службы, которая выполняет основные задачи государственного управления. Государственное управление представляет собой сознательное, целенапр авленное воздействие на общество как на систему по осуществлению госуд арственной власти (целей, задач и функций государства) (1 с. 4). Это воздейств ие осуществляется исполнительной и распорядительной работой государс твенных органов, в основе которых лежит профессиональная деятельность по осуществлению полномочий этих органов, то есть государственная служ ба. Государственная служба выполняет основные задачи государственного уп равления: Ё выработка стратегии, доктрины, ко нцепции социального, экономического и политического развития страны; Ё подбор кадров, способных реализов ать эту стратегию; Ё создание организационных структ ур власти; Ё принятие решений по важным операт ивным вопросам жизни страны; Ё осуществление в целях реализации принятых решений прогнозирования, координации, сбора информации. Определяющим фактором обеспечен ия рациональности, то есть целесообразности, обоснованности и эффектив ности государственного управления выступает социальность – наполнен ность государственного управления общественными запросами и ожидания ми, реальным бытием людей. Государственное управление призвано создава ть и закреплять законодательно (или посредством иных юридических актов ), поддерживать, обеспечивать и гарантировать практическую реализацию о пределенных условий для высокоэффективного и социально-актуального в едения любых видов человеческой деятельности. К функциям государственного управ ления относятся конкретные виды властных, целеорганизующих и регулиру ющих воздействий государства и его органов на общественные процессы. Фу нкции объективны, так как исходят из сущности государства и выражают его управленческое и социальное воздействие. Различают функции государст венного управления по: предмету (что), содержанию (зачем), способу хранения или преобразования управленческих компонентов (как). По критерию содержания, характера и объема воздействия функции государ ственного управления можно разделить на общие и специфические. Общие фу нкции отражают основные, объективно необходимые взаимосвязи: организа ция, планирование, регулирование, кадровое обеспечение и контроль. Специ фические функции отражают особенное содержание отдельных воздействий государства: финансирование, налогообложение, лицензирование, регулир ование труда и заработной платы, кредитование. Особую подгруппу специфи ческих функций управления составляют внутренние управленческие функц ии государственных органов: обучение законности, подготовка и повышени е квалификации. Организационная структура государственного управления заключает в се бе определенный состав, организацию и устойчивую взаимосвязь человече ских ресурсов, технических и других средств, выделяемых и затрачиваемых обществом на формирование и реализацию государственных управляющих во здействий. Государственное управление является повседневным и оперативным видом деятельности, осуществляется специально уполномоченными на то субъект ами управления в объеме и порядке, определенном законом. В процессе госу дарственного управления эти специальные субъекты реализуют по предмет ам ведения и в объеме своей компетенции внутренние и внешние функции гос ударства не только в рамках исполнительной власти, но и в законодательно й, судебной и прокурорской сфере деятельности. Например, законодательные органы осуществляют такие функции государст венного управления, как утверждение государственного бюджета, осущест вляют контроль его исполнения, с согласия палат Федерального Собрания н азначаются федеральные государственные служащие категории «А». Органы государственного управления обеспечивают организацию как внут реннюю, так и внешнюю, в своей сфере деятельности, по предметам ведения и в объеме компетенции и их решения, а также обеспечиваются мерами государс твенного принуждения. Так, судебные органы рассматривают и принимают ре шения о правомерности принятых органами исполнительной власти, госуда рственного управления правовых актов управления. При этом все законода тельные, судебные и прокурорские органы осуществляют внутриорганизаци онное управление своими аппаратами в целях повышения эффективности ос уществления своих функций, закрепленных в конституционных нормах. Органы исполнительной власти, государственного управления и значитель ная часть органов местного самоуправления (реализующих в основном госу дарственные функции) осуществляют непосредственную, повседневную и пр актическую организацию общественных процессов в государстве и обществ е. Для успешной реализации функций управления субъекты государственного управления наделяются распорядительными полномочиями по выработке и п ринятию односторонних властных актов, которые обеспечиваются различны ми мерами государственного принуждения. Государственное управление также частично осуществляют руководители учреждений, организаций и предприятий государственной формы собственн ости как нижнее звено организации управления в административно-полити ческой сфере, межотраслевом комплексе, а также административно-правово го регулирования экономической и социально-культурной деятельностью. Государственное управление как деятельность по реализации основных фу нкций общества по объему шире, чем исполнительная деятельность, так как государственное управление в определенном объеме своих полномочий осу ществляют Федеральное Собрание (обе его палаты – Совет Федераций и Госу дарственная Дума), Президент Российской Федерации, суды, прокуратура, од ноименные органы субъектов Российской Федерации, органы местного само управления, а также государственные и общественные объединения в части делегированных им для реализации государственных функций и задач. 1.2. Характеристика механизма и сист емы государственного управления до 80-х годов в России Термин «государственное управление» широко используется в отечествен ной и зарубежной научной литературе, а также в законодательстве многих с тран. Более 70 лет он употреблялся и у нас, давая тем самым конституционные основания для выделения данного вида государственной деятельности. Конституция Российской Федерации 1993 года отказалась от этого термина. Вместо него в оборот внедрен новый тер мин – исполнительная власть. Означает ли это, что государственное управ ление впредь не существует или же налицо чисто терминологическая рефор мация? На эти закономерные вопросы ответ может быть один: все объ ясняется конституционным провозглашением разделения властей. Так, в со ответствии со ст. 10 Конституции РФ государственная власть осуществляетс я на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. В связи с этим представляет интерес соотношение государ ственного управления и исполнительной власти. Но прежде всего выясним, к акое содержание вкладывалось в понятие государственного управления д о 80-х годов. Любая деятельность состоит из решения, его реализации (ис полнение) и контроля за реализацией. По существу, на подобной основе строится государственны й аппарат, то есть совокупность органов, выражающих государственную вла сть. Соответственно в рамках этого аппарата происходит «разделение тру да» по осуществлению государственных задач и функцию. Оно предполагает, что и находило свое конституционное выражение, выделение органов госуд арственной власти (так назывались Советы всех уровней), органов государс твенного управления и судебных органов. Каждый из них был призван осущес твлять тот или иной вид государственной деятельности. Так, на долю госуд арственной власти приходилось решение наиболее важных вопросов госуд арственной и общественной жизни в форме законов (создание законов); орга ны государственного управления в основном осуществляли реализацию зак онов (приведение их в исполнение); судебные органы выполняли законоохран ительную функцию. Место и роль государственного управления в механизме «разделения труда» определялись следующими характеристиками: · гос ударственное управление – конкретный вид деятельности по осуществлен ию единой государственной власти, имеющий функциональную и компетенци онную специфику, отличающую его от иных видов (форм) реализации государс твенной власти; · государственное управление – д еятельность исполнительно-распорядительного характера. Основным напр авлением ее является исполнение, то есть проведение в жизнь законов и по дзаконных нормативных актов. Достигается эта цель использованием необ ходимых юридически-властных полномочий (распорядительство); · государственное управление – п рерогатива специальных субъектов, обобщенно обозначаемых как исполнит ельно-распорядительные органы государственной власти или же органы го сударственного управления; · государственное управление - ис полнительная деятельность, осуществляемая в процессе повседневного и непосредственного руководства хозяйственным, социально-культурным и а дминистративно-политическим строительством. Непосредственность тако го руководства обусловлена тем, что именно в ведении (организационном по дчинении) органов государственного управления находилась основная мас са объектов собственности, выражая тем самым качество государства как с обственника основных средств производства; · государственное управление – п одзаконная деятельность, осуществляемая «на основе и во исполнение зак она»; она вторична по отношению к законодательной деятельности. Такова обобщенная характеристика государственного управления, к к оторой можно добавить и некоторые иные специфические его признаки, в чис ле которых: Ё верт икальность (субординарность, иерархичность) системы исполнительно-рас порядительных органов; Ё реализация принадлежащих этим су бъектам юридически-властных полномочий в административном, то есть во в несудебном порядке; Ё предусмотренная действующим зак онодательством возможность административного правотворчества (сочет ание правоприменения с правоустановлением); Ё включение в механизм (систему) гос ударственного управления не только исполнительно-распорядительных ор ганов, но и всех иных звеньев управленческого аппарата (например, админи страции государственных предприятий). В таком понимании органы государственного управления рассматривались в качестве исполнительного аппарата государственной власти или госуда рственной администрации, являющейся основным звеном практической реал изации законодательства, а также иных правовых актов органов государст венной власти, то есть Советов различных уровней. В своих основных орган изационных проявлениях эти органы были «привязаны» прямо или опосредс твованно к системе Советов народных депутатов. Исполнительно-распорядительную де ятельность практически осуществляли не все государственные органы, а л ишь те, которые конституционно обозначались как органы государственно го управления (специальный субъект). В общегосударственном масштабе эти органы осуществляли государственную власть (государственно-властные п олномочия) в форме исполнительной и правоприменительной функций. Здесь виден специфический вариант проявления государственной власти, котор ому отводилось особое (самостоятельное) место в механизме «разделения т руда» (функций). Приоритетность сохранялась при этом за законодательной (правотворческой) деятельностью. Изложенное позволяет обратить внимание еще на два принц ипиальных обстоятельства. Первое - государственное управление и осуществляющие ег о функции государственные органы есть составная часть единого механиз ма государственной власти. Данное положение необходимо особо подчеркн уть в связи с тем, что до 80-х годов соответствующие Конституции и действую щее законодательство только Советы всех уровней относили к числу орган ов государственной власти. И лишь в отношении Правительств было сделано исключение: они характеризовались в качестве «исполнительных и распор ядительных органов государственной власти». Все иные органы государст венного управления (как, впрочем и судебные органы) вроде бы не имели ника кого отношения к механизму государственной власти, что, конечно, не соот ветствовало действительности. Наблюдалась, тем самым, явная переоценка роли Советов. Фактически же речь должна была идти, и для этого имелись все необходимые основания, о функционировании в системе «разделения труда » представительных, исполнительных и судебных органов государственно й власти, поскольку именно они реализовали в различных правовых и органи зационных формах полномочия государственно-властного характера. Второе обстоятельство связано с тем, что, как это уже отме чалось при общей характеристике социального управления, последнее во в сех своих проявлениях органически связано с упорядочивающим воздейст вием не определенный объект. Говоря же о государственном управлении, акц ентируется его исполнительное значение. В связи с этим возникает вопрос : как совместить управляющее воздействие с исполнительством? Суть данной проблемы заключена в следующем. Управление р азличными сторонами государственной и общественной жизни не является исключительной функцией исполнительного аппарата государства. В этом процессе активно участвуют и другие субъекты единой государственной в ласти. При этом главное в содержании управляющего воздействия состоит н е столько в принятии соответствующих решений (например, законов), а в их ре ализации, т.е. в строгом проведении в жизнь содержащихся в них юридически- властных требований. А это и есть процесс исполнения. Конечно, и сам закон одатель осуществляет те или иные действия, обеспечивающие исполнение п ринятых им законов. Но он не в состоянии взять на себя данную функцию в пол ном объеме, учитывая многообразие общественных отношений, нуждающихся в упорядочивающем, т.е. постоянном управляющим воздействием. Вообще нед опустимо законодателю самому исполнять законы. Поэтому и возникает нео бходимость в специализированном управленческом звене государственно го аппарата, осуществляющем такое воздействие в исполнительно-распоря дительном варианте. Значит, исполнение – это, в рассмотренном аспекте, и есть по существу непосредственная государственно-управленческая деят ельность, то есть управляющее воздействие и исполнительство полностью совместимы. При этом не имеет принципиального значения, кто является суб ъектом принятия соответствующего решения – законодательный либо испо лнительно-распорядительный орган (исполнение закона либо подзаконного нормативного акта). Таковы наиболее емкие черты, свойственные государственн ому управлению, как разновидности социального управления. Оно характер но по своему функциональному назначению не только для Российской Федер ации в ее современном виде и, конечно, не только для периода развития наше го государства вплоть до распада Советского Союза. В своих основных про явлениях государственное управление непременно присутствует в механи зме воздействия на общественную жизнь западных государств, где государ ственная власть базируется на иных социально-политических и экономиче ских основах. Имеется в виду прежде всего господство рыночных отношений . Так, по признанию видного теоретика французского административного пр ава Г. Брэбана, и в подобных условиях вся управленческая сфера имеет ярко выраженный публично-правовой характер, то есть государственное содерж ание, государственное управление осуществляет функции текущего управл ения, представляя собой государственную деятельность по управлению. 1.3. Современные ориентации государ ственного управления в России Определяющим фактором обеспечения рациональности, то есть целесообраз ности, обоснованности, результативности и эффективности государственн ого управления выступает социальность – насыщенность, «наполненность » государственного управления общественными запросами и ожиданиями, р еальным бытием людей. Ес ли нет соответствия государственного управления и его основного прояв ления – управляющих воздействий – потребностям жизни, а наоборот, оно оторвано от нее, замкнулось в своих искусственных конструкциях, более то го, противостоит естественности общественных процессов, то трудно, да и напрасно надеяться на то, что государственное управление, несмотря на вс ю силу государственного механизма, способно придать общественному раз витию демократизм и гуманизм, гармоничность и динамику, справедливость и бескризисность. Долгое время у нас в политике и науке под влиянием ряда причин считалось, признавалось и утверждалось, что при социализме соответствие между гос ударственным управлением и закономерностями и формами общественной жи знедеятельности достигается и поддерживается как бы автоматически, уж е хотя бы потому, что власть и собственность после революции переходят в руки трудящихся. Между тем история социализма показала, что не все так пр осто и ничто не приходит само собой. И в нашем обществе сохраняется и рожд ается множество противоречий, существуют и воспроизводятся сложнейшие проблемы, имеют место явления отчуждения, возникают общественные напря жения, а государственное управление может терять необходимые взаимосв язи с обществом, превращаться в разрушительную и консервативную силу. Государственное управление, которо е мы получили в наследство от предыдущих этапов социалистического стро ительства, не удовлетворяет общественным запросам и ожиданиям, во много м оторвано в собственно социальном отношении от трудящихся масс, глубок о поражено вирусом бюрократизма, корпоративно замкнуто и не оказывает д олжного влияния на общественную жизнедеятельность. Более того, оно нере дко противостоит естественно-историческому движению, пытается его тор мозить, а если это не удается, придает ему извращенный, неполноценный вид. Под воздействием подобных негативных моментов, длившихся десятилетиям и, родилось настороженное, в известной мере отчужденное отношение к апп арату государственного управления, его решениям и действиям. Поэтому перестройка государс твенного управления требует, прежде всего, восстановления отношений до верия, взаимопонимания, искренности и честности между государством и гр ажданами, между государственными органами и всеми общественными струк турами. Необходимо достигнуть разумного соответствия между государст венно-правовым регулированием и естественностью жизни, ее опытом и трад ициями, устойчивостью и адаптивностью, многослойностью и самоуправляе мостью. Короче говоря, речь идет о широкой социализации государственног о управления, в процессе и результате которой оно сблизится, сольется с о бществом, станет общественно актуальным компонентом его свободной, дем ократической и эффективной организации и функционирования. Представл яется, что государственное управление не может быть просто изжито, отбр ошено в условиях углубления социалистического самоуправления народа, а должно быть трансформировано в него, стать его составной частью и заня ть то место, которое объективно обусл овлено современным уровнем общественного развития и его собственными организующе-регулирующими возможностями. Исходя из анализа научной литературы, исторической практ ики и тенденций социального прогресса (в рамках и социализма, и капитали зма, и смешанных форм), просматривается несколько направлений движения к данной цели. Особая роль принадлежит, разуме ется, широким, открытым, полнокровным и активным прямым и обратным связя м между всеми компонентами субъекта государственного управления, их ре шениями и действиями, с одной стороны, и различными единичными и массовы ми проявлениями жизни людей – с другой. Государство только в том случае может считаться адекватной фор мой выражения интересов гражданского общества, если оно посредством си стемы своих органов, служащих аппарата и участников управленческих про цессов: · во-первых, воспринимает всю совокупность всенародных, коллект ивных и личных, общих и специфических, долгосрочных и кратковременных, и сторических и конкретных интересов населения страны; · во-вторых, объективн о, справедливо и оперативно оценивает актуальность и приоритетность ин тересов и представляет их в своих правовых велениях и организационных д ействиях, равнозначно относится ко всем субъектам интересов; · в-третьих, способств ует своими ресурсами, возможностями, силой практической реализации инт ересов, реально обеспечивает удовлетворение запросов людей. При анализе взаимосвязей государства и общества следует также учитывать, что социально-классовая и национальная структура общества н аходится в динамике, в стране идут активные миграционные процессы, меняю тся половозрастной состав населения и демографическая ситуация, а знач ит, все время преобразовываются потребности и интересы людей, установк и и мотивы их поступков и действий. Тем самым, равновесие отношений между государством и обществом не может быть устойчивым, оно будет постоянно н арушаться и должно столь же постоянно восстанавливаться. Должный урове нь социальности государственного управления немыслим без сильно разв итых в его системе механизмов познания общественной среды, адаптации и с амосовершенствования. Высокие требования выдвигает общество перед государственным управлением с точки зрения уровня его демократичности. Причем, в самом п онимании демократичности вырисовываются два аспекта. Первый определяе т демократичность массовостью и действенностью участия населения в вы работке, принятии и реализации государственно-управленческих решений. Второй связывает управление с государственной властью, что обеспечива ет и гарантирует практическую реализацию государственно-управленческ их решений. Управление без опоры на власть, без ее введения в управленчес кие процессы является мнимым, призрачным, создает нередко видимость дея тельности. Оба аспекта взаимозависимы и в общественном движении предст авляют ценность тогда, когда выступают в единстве. И, конечно, общество хочет видет ь государственное управление социально эффективным. Не «спешащим след ом» за общественными процессами и вечно отстающим, не только сориентиро ванным на экономику, а владеющим комплексным подходом и прогностически м видением. Управление, в котором широкое распространение получит опере жающее, эвристическое начало, основанное на знании объективных законом ерностей, способное удерживать за собой субъективные факторы, действен ное, активное, эффективно решающее общественные проблемы и обеспечиваю щее прогрессивное развитие общества. В заключение анализа государственного управления х отелось бы отметить, что в обществе все главное: производство, распредел ение, обмен и потребление, социальная сфера, наука, литература и искусств о, право и мораль, архитектура и коммуникации, история и духовная культур а, здоровье и физическое развитие людей и многое другое. Но все это может т огда создать благоприятный и рациональный образ жизни, когда будет свед ено в целостную, динамичную, гармоничную систему и «работать» на человек а. Несмотря на то, что имеются естественные взаимосвязи между всеми явле ниями и процессами, должную системность, развитие, производительность и экономичность общественной жизни придает управление. Ибо только и искл ючительно оно обладает единством таких способностей, как целеполагани е, организация и регуляция. Проблема заключается в осознании политическим (госу дарственным) руководством и широким общественным мнением актуальност и, важности и незаменимости управления. Развитые западные страны давно осознали эту истину. Пора и России ускорить этот процесс. 2. Менеджмент в государственн ом управлении 2.1. Обстоятельства возникновен ия государственного менеджмента Сегодня во всем мире государст венное управление переживает процесс изменений. Большинство государст в начали реформу в этой сфере, подвергая сомнению унаследованную от Макс а Вебера бюрократическую модель управления, ориентированную прежде вс его на формальное применение законов, на решение проблем населения «на о сновании документов», на безоговорочное выполнение распоряжений, пост упающих с верхних ступеней иерархической лестницы, жестко закрепляюще й распределение обязанностей и ответственности (4 с. 123). Административные преобразования начавшиеся в 80-х год ах XX века обусловлены «пере гревом» государства от огромного числа возложенных на него задач и функ ций, дополняемых все новыми проблемами, решить которые оно оказалось не в состоянии. Одна из основных причин административных преобразований з аключается в непомерном увеличении расходов государства. Многие стран ы уже продолжительное время не могут избавиться от дефицита государств енного бюджета, негативно влияющего на экономическое развитие. В значит ельной степени этот дефицит связан с большими расходами на различные со циальные программы. Одновременно наблюдается рост недовольства населе ния качеством государственных услуг и механизмом их распределения (5 с. 57). Традиционная модель государственного управления испыты вает сейчас в мире определенный «кризис легитимности», то есть падение д оверия граждан к ней, к ее «человеческой составляющей» - чиновничеству. Э то явление достигает кризисных размеров во всем мире. В США, где тридцать лет назад около 75% населения полностью доверяло правит ельству, сейчас это число составляет не более 25%. Подобное падение доверия относится не только к политике, но и к средствам массовой информации, дел овым кругам и даже к религии. Растущее недоверие постепенно становится п ривычным, а для подрастающего поколения фактически является частью окр ужающего их мира. Что можно ожидать от общества, в котором преобладает со стояние недоверия и отчужденности не только к государственным организ ациям, но, по сути, ко всем остальным людям. Нельзя доверять незнакомцу (он может оказаться маньяком), не стоит доверять соседу (он может сообщить, чт о вы живете не по средствам и уклоняетесь от налогов), опасно доверять буд ущей жене (необходим брачный контракт). Сегодня 2/3 американцев считают, чт о нельзя доверять окружающим их людям. Неудивительно, что в такой обстан овке доверие к правительству и государственным учреждениям чрезвычайн о упало (3 с. 20). О необходимости реформирования системы государственного управления с видетельствуют и социологические данные многих исследований, проведен ных на территории России, которые свидетельствуют об отчуждении населе ния от власти. По данным репрезентативного общероссийского опроса, пров еденного ВЦИОМ в марте 1997 года, распределение людей в возрасте 18 лет и стар ше, доверяющих и отказывающих в доверии различным органам власти, выгляд ит следующим образом (в процентах от количества опрошенных) – таблица 1 (4 с. 124). Таблица 1 Отношение опрошенного населения к органам власти О рганы власти Вполне доверяют Совсем не доверяют Индекс доверия Федеральное собрание РФ 5.2 33.5 -6.4 Правительство РФ 6.1 40.4 -6.6 Республи канские, краевые, областные органы власти 17.1 25.8 -1.5 Городски е, районные органы власти 19.2 30.0 -1.6 Нельзя сказать, что власть не ощущ ает отчуждения от нее гражданского общества, усиления недоверия к ней ра зличных социальных слоев. Осознание неизбежности администр ативных преобразований, критическую самооценку, понимание необходимос ти повышения эффективности работы государственного аппарата - все это п оказал репрезентативный опрос 1250 госслужащих из 11 федеральных министерс тв, ведомств, законодательных и судебных органов и 12 региональных органо в власти Российской Федерации, проведенный в октябре-ноябре 1999 года. Форм улировки вопросов и варианты ответов изложены в редакции, предложенной респондентам. Данные приведены в процентах от общего числа опрошенных – таблица 2. (7 с. 45). Таблица 2 Результаты социологического опро са государственных служащих Российс кой Федерации «Что могло бы, по Вашему мнению, сп особствовать совершенствованию организации государственной службы Р оссии ? (Сумма ответов п ревышает 100% так как по методике опроса можно было выбрать несколько вариа нтов). Строгое следо вание законам РФ 47.1 Возрождение доверия к государственной власти со стороны общества 43.4 Приведение структуры органов государственного управления в со ответствие с потребностями общества 33.6 Замещение должностей государственно й службы только по конкурсу 17.9 Укрепление положения государственного служащего, повышение ег о авторитета (престижа) в обществе 45.4 Улучшение профессиональной подготов ки и переподготовки государственных служащих 43.2 Усиление внимания к нравственным кач ествам государственных служащих 19.4 Создание специального федерального о ргана управления государственной службой 4.0 Обеспечение стабильности кадров госу дарственной службы 23.4 Усиление мотивации эффективного и качественного труда 15.8 Другие меры 1.0 Государство реформируя адми нистративную систему концентрирует усилия в следующих областях: Ё во-первых, повышение э ффективности государственного аппарата и предоставление населению бо лее качественных услуг; Ё во-вторых, развитие па ртнерских отношений между государственным и частным секторами и более четкое разделение их ответственности за решение возникающих проблем; Ё в-третьих, налаживани е многосторонних связей между государством и гражданским обществом, пр ивлечение населения к управлению общественными делами (5 с. 57). В процессе реформ происходи т серьезное переосмысление концептуальных основ административной орг анизации, и в частности государственной службы. Так, получили популярнос ть идеи «постбюрократической организации», то есть отказа от традицион ной иерархической структуры управления в пользу горизонтальных отноше ний партнерства, кооперации, перехода от «логики учреждения» к «логике о бслуживания», к развитию «нового государственного менеджмента». Новый государственный менедж мент, возникший примерно в середине 80-х годов нацелен на повышение эффект ивности государственного сектора, на его соответствие новым требовани ям. Отличительную особенность этого направления составляют новые акце нты, новые технологии, заимствованные из менеджмента коммерческих орга низаций, ориентированные на результат (4 с. 123). 2.2. Понятие, основные принципы, о собенности государственного менеджмент а Основоположники менеджериал ьного подхода к государственному управлению Дэвид Осборн и Тэд Геблер (С ША) в своем знаменитом труде «Перестройка правительства» (« Reinventing Government ») проанализировав недостатки бюрократической модели управления, подробно изложили желаемые и необх одимые преобразования, которые должны произойти на федеральном и местн ом уровнях. Преобразования всех уровней государственного управлени я сосредоточены вокруг 10 основных принципов: 1. Стимулирующее управление: руково дить, а не журить. 2. Управление, обращенное к обществу: уполномочивать, а не служить. 3. Конкурирующее управление: исполь зование конкуренции в организации услуг. 4. Управление, движимое своей миссие й: преобразование организаций, руководствующихся правилами и нормами. 5. Управление, ориентированное на ре зультат: акцент на результат вместо начинаний. 6. Управление, ориентированное на по требителя: первичны потребности потребителя, а не бюрократии. 7. Предприимчивое управление: приум ножение вместо расточительства. 8. Предусмотрительное управление: п рофилактика вместо терапии. 9. Децентрализованное управление: в место иерархии участие и работа в команде. 10. Прорыночное управление: постепен ные перемены на рыночной основе. Сравним бюрократическую и антрепр енерскую, или менеджериальную модели государственного управления, реа лизация которой представляется для многих исследователей и государств енных деятелей конечной целью современных административных реформ (та блица – 3). Критерии сравнения выделены известным исследователем админи стративных реформ М. Бэрзелэй (8 с. 31). Таблица 3 Сравнительная характеристика бюр ократической и менеджериальной моделей госуда рственного управления Критерии различия Модель упра вления Бюрократическая Менеджериал ьная Фокусиро вание внимания На собственных потребностях и перспективах На потреб ностях и перспективах потребителя Тип внутренней структуры и от ношений Иерархическая структура с четким распределением обязанносте й и ответственности. Жесткая «пирамидальная» структура. Сетевая модел ь организации с преобладанием отношений доверия и взаимодополняемости . Организация действует как одна команда. Оценка собственной деятельн ости По объему освоенных ресурсов и количеству выполняемых задач По результатам, представляющим ценность для потребителей Гибкость структуры Низкая. О рганизация стремится действовать по раз и навсегда установленным проц едурам Сравнительно высокая. Алгоритм действий изменяется всякий раз при изменении требований, предъявляемых к производимым услугам. Обратная связь Формальная. Часто носящая однонаправленный навязывающий харак тер. Реально действующая постоянная коммуникация Структура разделения труда Жесткое иерархическое разделение аналитической работы от непосредств енного обслуживания Стимуляция аналитической работы по совершенство ванию работы с клиентами чиновников «первой линии» Исходя из определения «менеджме нта, как науки и искусства управления интеллектуальными, финансовыми и м атериальными ресурсами в интересах наиболее эффективной производстве нной деятельности и увеличения прибыли; совокупности лиц, занятых в этой сфере на предприятии (организации)» (6 с. 106), мы видим, что менеджмент традици онно рассматривается в рамках коммерческих организаций. В то же время вс е основные закономерности общего менеджмента проявляются в управлении государственными организациями. Под менеджментом в государственно й службе понимается процесс управления в рамках учреждений государств енной службы, и наука об этом управлении, и искусство управления и соотве тствующий набор навыков, и персонал государственного управления. Менед жмент в государственной службе реализуется через свои основные функци и: планирование, организацию, координацию, мотивацию и контроль. Разделе ние управленческого труда нормативно закрепляется в организационной с труктуре, а повторяющиеся и стандартные действия – в управленческих пр оцедурах. Независимо от природы организации, в ее управлении проявляются общие за кономерности и действуют общие механизмы. Менеджмент в министерстве, в о бластной администрации, в университете, в транснациональной корпораци и имеет общие черты. В частности, в процессе управления в этих организаци ях происходит постановка целей, определяются приоритеты, составляются планы и программы действий, закрепляются управленческие процедуры, фор мируется и развивается организационная структура. Во всех организация х в рамках управления персоналом строятся те или иные мотивационные сис темы, отрабатываются процедуры приема на работу и продвижения по службе . В любой организации закрепляются соответствующие процедуры контро ля (2 с. 28). Менеджмент в государственной службе имеет свои особенности, проявляющ иеся в: целях, методах оценки результатов, отчетности, процедурах контро ля, ответственности и системах стимулов. Реализация каждой функции менеджмента в государственной службе облада ет соответствующей спецификой: Ё планирование и прогноз в государс твенных учреждениях обычно исходят из целей, устанавливаемых вышестоя щими государственными органами, а в конечном счете – народом, гражданск им обществом на основе демократического выбора руководства страны; Ё организация государственной слу жбы, как правило, имеет более иерархическую структуру и соответствующие этой иерархии управленческие процедуры. В связи с этим в рамках государс твенной службы складывается особый административно-бюрократический с тиль управления, который, впрочем, имеет много общего со стилем управлен ия в больших иерархических коммерческих организациях; Ё мотивация в государственной служ бе в меньшей мере основывается на денежном вознаграждении и в большей ме ре – на стимулах не денежного характера (престиж, выполнение важной раб оты, стабильность, возможность дальнейшей карьеры); Ё контроль и оценка результатов в р амках государственной службы осуществляется вышестоящими структурны ми единицами и одновременно людьми как непосредственно, так и с помощью средств массовой информации и общественных организаций. Контроль в гос ударственной службе носит более широкий и более объемлющий характер, че м в коммерческой организации (2 с. 29). «Администрирование» и «бюрократ ия» – данными терминами часто обозначается специфика традиционного м енеджмента в государственной службе. Эти термины обозначают тяготение традиционного менеджмента в государственной службе к автократической модели управления, основополагающими характеристиками которой являют ся: · следование инструкциям; · разделение на тех, кто выдает инст рукции и тех, кто их выполняет; · концентрация власти и политическ ой воли; · ограничение свободы действий; · административный контроль; · авторитарный стиль управления. В сферах государственной службы, в которых преобладают рутинные функции и решение повторяющихся станда ртных задач, преобладают традиционные бюрократические методы управлен ия. Более того, авторитарное управление в этом случае оказывается наилуч шим. Однако во все большем числе конкретных сфер государственной службы требуются нестандартные решения постоянно возникающих новых задач. В э тих сферах традиционная модель менеджмента сменяется на новую. 2.3. Тенденции современного государ ственного менеджмента Основной тенденцией изменения мен еджмента в государственной службе в настоящее время стало перенесение управленческих методов, технологий и приемов из коммерческой сферы в го сударственную. В настоящее время подходы и технологии менеджмента, отра ботанные в коммерческих фирмах, достигших успеха, внедряются в практику управления других, в том числе государственных организаций. С точки зрен ия менеджмента стираются границы между коммерческими и некоммерческим и организациями, так как большинство подходов и приемов успешного менед жмента коммерческих организаций актуальны и для государственных орган изаций. Общие тенденции трансформации менеджмента в государственной с лужбе приведены в таблице 4 (2 с. 30). Таблица 4 Менеджмент в государственной слу жбе Традиционный Новый ● Авторитарное управление ● Менеджмент участия ● Монопо лия по предоставлению услуг ● Соревнование, конкуренция по предоста влению услуг ● Человек – помеха в деятельности ● Ч еловек – клиент, потребитель услуг ● Механи зм бюрократии ● Механизмы рынка ● Правил а и процедуры ● Цели и миссия ● Борьба с проблемами ● Предотвращение проблем ● Измере ние затрат ● Измерение результатов ● Бюрокр атический контроль ● Общественный контроль Происходит постепенный переход от традиционной административной модели управления, в которой центральны м элементом было следование инструкциям, к новой модели менеджмента, в к оторой центральным системообразующим элементом становится ориентаци я на достижение результата. Этот переход характеризуется постепенным о тходом от бюрократии, характеризуемой иерархией, автократическим упра влением, жестким разделением функций и ответственности, исполнительно стью. Центр тяжести управленческого воздействия смещается к «адхократ ии», характеризуемой гибким распределением функций и ответственности, плоскими организационными структурами, малыми командами, массовым и по стоянным обучением персонала. Определяющей эффективного и успешного менеджмента в государственной с лужбе становится инновативность. В практику работы государственных уч реждений проникает технология создания команд, то есть гибких временны х творческих групп, ориентированных на создание нового или совершенств ование старого «продукта». Создание инновационного потенциала в рамка х государственного учреждения становится залогом его успешной деятель ности. Для создания инновационного потенциала необходимо на каждом уро вне управления обновлять знания и квалификацию, стимулировать экспери менты, новые начинания, творческое заимствование продуктивных идей, ори ентировать инновационную стратегию скорее на развитие «шаг за шагом», ч ем на глобальный прорыв. Новая модель управления в государственной службе предусматривает пост оянное обучение и повышение квалификации, тщательный отбор персонала, п редоставление гарантий занятости. Адаптивность организации достигает ся с помощью относительной стабильности коллектива, обладающего общим и ценностями и общим видением. В процессе становления новой модели управ ления меняется и роль персонала. Инвестиции в человеческий капитал прио бретают такую же важность, как и инвестиции в основные фонды. Обязательн ым становится непрерывное обучение персонала и прежде всего технике ре шения проблем. Традиционное управление основывается на неизменном следовании правил ам и процедурам. Оценка действий персонала происходит по тому, насколько четко были соблюдены правила и процедуры. Эта бюрократическая традиция зачастую заслоняет возможность оценки результативности государствен ной службы, то есть степени достижения целей. Переход менеджмента в госу дарственной службе от традиционной бюрократической модели к новой мод ели управления, ориентированной на поиск эффективного решения постоян но нарождающихся проблем характеризуется большей ориентацией на цели и миссию по сравнению с ориентацией на правила и процедуры. Практика фор мирования миссии (обобщенной цели и концентрированных принципов) посте пенно укрепляется в государственной службе. В практику государственной службы проникают методы количественной оце нки результатов: Ш оценки эффективности (отношения результата к затратам); Ш результативности (отношения факт ического результата к планируемому); Ш экономии (отношения планируемых затрат к фактическим). Традиционные подходы в государс твенном управлении постоянно концентрируют внимание на вопрос о том, ск олько потрачено государственных средств, при этом измерение реального результата остается в тени. Новые подходы менеджмента в государственно й службе основное внимание переносят на измерение и мониторинг результ атов. При этом под результатами понимается одновременно степень достиж ения поставленных целей (результативность) и количественное соотношен ие результатов и затрат (эффективность), плюс «эффект обратной связи», то есть отношение-оценка населением деятельности государственных органо в. В процессе формирования новой моде ли управления в государственной службе видоизменяются процедуры контр оля. На место тотального бюрократического контроля приходит контроль с о стороны потребителей услуг государственной службы, который осуществ ляется как непосредственно, так и при помощи общественных организаций и средств массовой информации. Контроль в условиях децентрализации упра вления становится более жестким (чем больше децентрализация, тем более т щательным должен быть контроль). Контроль приближается к непосредствен ным исполнителям и в значительной мере начинает осуществляться ими сам ими (2 с. 31). Перевод на коммерческую, контрактную основу части традиционных функци й и структур государственной службы принес положительные результаты: п овысилась ее эффективность, понизилась цена управленческих услуг, сокр атилась численность бюрократии. Однако позднее выявились и негативные стороны этих мероприятий, издержки расчета на рыночные механизмы как кл юч к решению проблем государственного управления: размывание специфик и государственной службы как института общественного служения и соотв етственно дискредитация самих ее работников как людей, занятых удовлет ворением общественных потребностей, а не просто являющихся особой кате горией коммерческих агентов. В условиях отхода от старых бюрократическ их правил и норм, менеджеризации государственного управления, остро вст ает вопрос о новой этике государственной службы, опирающейся на такие фу ндаментальные принципы, как ответственность, подотчетность, открытост ь и честность. Заключение Проведенный нами анализ показал , что тема взят ая для курсового исследования , актуальна , так как при формирования новой модели государственного управления , неизбежно ставиться вопрос изменения основ административной органи зации , и в частности государственной службы , которая выполняет основные задачи г о сударственного управления. В соответствии с поставленными задачами можно сделать следующие вывод ы. Ад министративные преобразования, охватившие большинство стран мира, явл яющиеся отражением глобальной тенденции по переосмыслению природы и р оли государства в жизни современного общества, предусматривают модерн изацию модели государственного управления. Государственное управлени е должно быть наполнено общественными запросами и ожиданиями, реальным бытием людей. Эффективность государственного управления зависит от ме неджмента в государственной службе. В ответ на структурные слабости пре жней бюрократической системы возник новый государственный менеджмент , нацеленный на повышение эффективности госсектора, с его новыми акцента ми и технологиями, заимствованными из менеджмента коммерческих органи заций. Новые условия развития общества пр иводят к тому, что многие методы и приемы менеджмента, доказавшие свою ре зультативность в коммерческом секторе, постепенно переносятся на прак тику государственной службы. В то же время государственные организации характеризуются особенностями, отличающими их от частных. Эти особенно сти заключаются, прежде всего, в целях, ответственности, отчетности и оце нке результатов деятельности. Поэтому не все методы и приемы менеджмент а, дающие результаты в частном секторе, могут в неизменном виде найти сво е эффективное применение в государственной службе. В последнее время во всем мире отмечается изменение модели менеджмента в государственной службе. Нельзя сказать, что новая модель менеджмента в государственной службе уже сформировалась, однако основные изменения видны уже сегодня. Этот переход характеризуется постепенным отходом от бюрократии, характеризуемой иерархией, автократическим управлением, ж естким разделением функций и ответственности, исполнительностью. Цент р тяжести управленческого воздействия смещается к «адхократии», харак теризуемой гибким распределением функций и ответственности, малыми ко мандами, массовым и постоянным обучением персонала, которое рассматрив ается как особый вид трудовой деятельности. Список литературы 1. Александрова З.О. Настольная кни га государственного служащего. - М.: Экономика, 1999. 2. Гапоненко А.Л. Особенности менед жмента в государственной службе // Государственная служба России. - М.: РАГ С, 1997. 3. Денхарт Р. Вызовы третьего тысяч елетия: будущее государственной службы // Государственная служба за рубе жом. – М: РАГС, 2000. - № 3(34). 4. Котельникова В.Н. Модель государ ственного служащего XXI века: подх оды и пути формирования // Человек XXI века: индивидуальные и социаль ные аспекты (в рамках республиканской программы «На пути к культуре мира » проект ЮНЕСКО «Культура мира»): Сб. докл. Республиканской научно-практи ч. конференции. – Сыктывкар, 2000. 5. Лобанов В. Администр ативные реформы: вызов и решения. // Проблемы теории и практики управления . – М.: 1998. - № 1. 6. Сергеев П.В. Менеджм ент: Вопросы и ответы. – М.: Юриспруденция, 1999. 7. Социологический эс киз коллективного портрета госслужащих // Социология власти. - М.: РАГС, 2000. - № 1. 8. Сравнительное госу дарственное управление: теория, реформы, эффективность / Под общ. ред. Л.В. С моргунова. – СПб: Изд-во С.-Петерб. ун-та, 2000.