Содержание.
Введение
1. Бюджетная система как важнейший инструмент финансовой политики государства
1.1. Бюджет. Основные черты бюджетной системы и бюджетного устройства РФ
1.2. Реформации бюджетной системы
2. Бюджет субъектов РФ как органическая часть государственного бюджета
2.1. Бюджет субъектов РФ
2.2. Роль бюджетов субъектов РФ в общем реформационном потоке
3. Доходы и расходы бюджета субъектов РФ
3.1. Управление доходами бюджета субъекта РФ
3.1.1. Экономический анализ доходов бюджета
3.1.2. Перспективный финансовый план и прозрачность бюджетного процесса в регионах
3.2. Расходы территориальных бюджетов
3.3. Бюджетная поддержка субъектов Федерации
4. Бюджетная политика Российской Федерации и направления ее совершенствования
Заключение
Список используемой литературы
ВВЕДЕНИЕ
Ведущую, определяющую роль в формировании и развитии экономической структуры любого современного общества играет государственное регулирование, осуществляемое в рамках избранной властью экономической политики. Одним из наиболее важных механизмов, позволяющих государству осуществлять экономическое и социальное регулирование, является финансовый механизм - финансовая система общества, главным звеном которой является государственный бюджет. Именно посредством финансовой системы государство образует централизованные и воздействует на формирование децентрализованных фондов денежных средств, обеспечивая возможность выполнения возложенных на государственные органы функций.
Экономические и политические реформы, проводимые в России с начала девяностых годов, также не могли не затронуть сферу государственных финансов, и, в первую очередь, бюджетную систему. Государственный бюджет, являясь главным средством мобилизации и расходования ресурсов государства, дает политической власти реальную возможность воздействовать на экономику, финансировать ее структурную перестройку, стимулировать развитие приоритетных секторов экономики, обеспечивать социальную поддержку наименее защищенным слоям населения.
Очевидно, что успех экономического реформирования в нашей стране в большой степени зависит от того, в каких направлениях пойдет преобразование финансовой системы общества, насколько бюджетная политика государства будет отвечать требованиям времени.
Поиск выхода из глубочайшего экономического кризиса, в котором на сегодняшний день оказалась Россия, потребовал радикального обновления финансовой системы общества. Составной частью пути выхода из кризиса явилось принятие 17 июля с. г. нового Бюджетного кодекса Российской Федерации, установившего общие принципы бюджетного законодательства и правовые основы функционирования бюджетной системы и бюджетного процесса Российской Федерации. В связи с этим изучение бюджетной системы, бюджетного процесса, теоретических и законодательных основ и реальной практики функционирования бюджетного механизма обрело в настоящее время особую актуальность.
Целью данной работы является анализ бюджета субъектов Федерации как органической части государственного бюджета, основных черт бюджетного процесса и приоритетов социальной политики.
Задачи работы:
1. Выявить основные понятия и принципы формирования Государственного бюджета, в том числе и бюджетов субъектов Федерации.
2. Рассмотреть государственно-правовые признаки субъектов Федерации.
3. Определение количественных параметров формирования доходов и расходов бюджета.
4. Показать внутри федеративное распределение компетенции между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ.
5. Выявление наиболее значительных проблем в функционировании бюджетного механизма и рассмотрение возможных путей их решения.
1. БЮДЖЕТНАЯ СИСТЕМА КАК ВАЖНЕЙШИЙ ИНСТРУМЕНТ ФИНАНСОВОЙ ПОЛИТИКИ ГОСУДАРСТВА
1.1. Бюджет. Основные черты бюджетной системы и бюджетного устройства РФ
Центральное место в финансовой системе любого государства занимает государственный бюджет - имеющий силу закона финансовый план государства (роспись доходов и расходов) на текущий (финансовый) год. Новый Бюджетный кодекс Российской Федерации (БК РФ) определяет бюджет как «форму образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления». Таким образом, государственный бюджет, являясь для государства средством аккумулирования финансовых ресурсов, дает государственной власти возможность содержания государственного аппарата, армии, выполнения социальных мероприятий, реализации приоритетных экономических задач, т.е. выполнения государством присущих ему функций. Как правило, тип государственного устройства, сложившиеся формы управления и взаимоотношений между членами общества определяют и особенности финансовой системы. В странах социалистической модели экономики, в том числе и бывшем СССР, в силу монополии государственной собственности на средства производства и наличия мощного государственного аппарата основной ее задачей было обслуживание государственных потребностей. Государственные финансы подчиняли себе и финансы предприятий и общественных организаций; даже сбережения населения, привлеченные системой сберкасс, рассматривались как доходы государства. Кардинальные изменения в экономике России, в ее политическом статусе, произошедшие на рубеже 80-90-х гг., вызвали серьезную трансформацию бюджетного механизма. Появление новых форм собственности, и следовательно, новых субъектов хозяйствования, располагающих собственными финансами, повлекло изменения в системе денежных доходов; финансовые потоки стало возможным регулировать в основном косвенными методами, прямое перераспределение денежных средств значительно сократило сферу своего применения. После устранения всеохватывающего господства КПСС возникла проблема разделения полномочий между законодательной и исполнительной властями в отношении распоряжения финансовыми ресурсами общества и соответствующей регламентации бюджетного процесса. Другим важным направлением модернизации государственных финансов стало расчленение единого государственного бюджета времен развитого социализма на три самостоятельные части: федеральный бюджет, бюджеты субъектов Федерации и местные бюджеты, что явилось важным шагом к демократизации финансовых отношений. В том же направлении действовали переход к налогам как главному способу обеспечения доходов бюджета, отмена монополии на внешнюю торговлю и валютные отношения, разгосударствление промышленности и т.п. Все это привело к принципиальным изменениям и в бюджетной системе России, и в ее бюджетном устройстве.
БК РФ дает следующее определение бюджетной системы: «основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов». Под бюджетным устройством принято понимать организацию бюджетной системы и принципы ее построения. Бюджетная система РФ состоит из бюджетов трех уровней:
• первый уровень - федеральный бюджет Российской Федерации и бюджеты государственных внебюджетных фондов;
• второй уровень - бюджеты субъектов РФ (89 бюджетов - 21 республиканский бюджет, 55 краевых и областных бюджетов, 10 окружных бюджетов автономных округов, бюджет автономной Еврейской области, городские бюджеты Москвы и Санкт-Петербурга) и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;
• третий уровень - местные бюджеты (около 29 тысяч городских, районных, поселковых и сельских бюджетов).
1.2. Реформации бюджетной системы
В условиях перехода к рыночной экономике возможности государства по регулированию финансовых отношений сокращаются (действительно, в плановой экономике административно устанавливались не только уровни цен и заработной платы). В настоящее же время Правительство может диктовать цены только на естественных монополиях (государственных в подавляющем большинстве), на драгоценные металлы и оружие. Регулирование кредитной сферы происходит только на уровне ЦБ, хотя раньше вся кредитная сфера контролировалась государством. В связи с этим на первый план выступает не столько разработка новых технологий осуществления контрольной и направляющей функций государства (в лице исполнительной власти), сколько совершенствование хорошо известных и проверенных механизмов воздействия. (Интересная историческая справка: в западной практике Парламент опутывает исполнительную власть целой сетью законов: США - более 7000, Бельгия – около 3000. До начала реформ Горбачева в России было принято около 100 законов за год, во время его правления – 200. Сейчас принимается около 100 законов за год).
Правительство РФ с начала коренных реформ 1991 г. проводит очень большой круг экономических мероприятий, основные направления которых:
комплекс мероприятий обеспечивающих переход к рыночной экономике.
комплекс мероприятий, связанных с экономической стабилизацией.
социальная поддержка населения.
Для этого есть свои стимулы: продуманное налогообложение, низкие военные расходы, благоприятный финансовый механизм для привлечения иностранных инвестиций, и как следствие, в Гонконге ВВП на душу населения больше чем в Англии. А это показатель благосостояния страны.
Соотношение между направлениями финансовой политики нашего государства изменчиво во времени и определяется в большей степени ситуативно: в 1991 году на первом месте стояли задачи перехода к рынку, в 1992 - кризис экономики, резкое повышение цен, встал вопрос уже не о рыночных преобразованиях, а об остановке спада производства и темпов инфляции. Накануне выборов и референдумов на первом месте стоят социальные вопросы. Однако нас будут интересовать только второй и третий пункты, поскольку именно они определяют пути реструктуризации бюджетной системы РФ. Среди нововведений, непосредственно касающихся бюджетной системы (особенно ее расходной части) можно выделить:
• сокращение дотаций предприятиям и организациям (жилищно-коммунальный комплекс отнимает 4% ВВП РФ), следовательно, переложение бремени на население, но это позволит высвободить большую часть бюджетных ресурсов (около 100 трлн. руб., хотя в основном они проходят по местным и региональным бюджетам);
• новая пенсионная реформа будет предусматривать повышение пенсий, но в основном за счет повышения вкладов работников (к сведению в западных странах: 1/2 взносов в ПФ вносят предприятия, остальное - работники);
• индексация средств и пособий, совершенствование финансового механизма в отраслях социально-культурной сферы с тем, чтобы ограниченные средства обеспечивали удовлетворение потребностей;
• контроль за сбором налогов и совершенствование распределения бюджетных средств, эффективное взаимодействие федерального и регионального бюджета;
• выделение бюджетных средств для выплаты заработной платы работникам государственных предприятий.
Из вышеизложенного можно сделать вывод, что Правительством был взят правильный курс подъема российской экономики (хотя некоторые моменты экономической политики РФ вызывают вопросы уже не только у экономистов, но и других категорий работников) и ослабления социальной напряженности в обществе. Однако нельзя понять роль бюджетов Субъектов Федерации в общем реформационном потоке, не рассмотрев ее место в Государственном бюджете РФ.
2. БЮДЖЕТ СУБЪЕКТОВ РФ КАК ОРГАНИЧЕСКАЯ ЧАСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОГО БЮДЖЕТА
2.1. Бюджеты субъектов РФ
Бюджеты субъектов Российской Федерации входят во второй уровень бюджетной системы Российской Федерации. Бюджет субъекта РФ - это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения субъекта РФ. Бюджет субъекта РФ и свод бюджетов муниципальных образований, находящихся на его территории, составляют консолидированный бюджет субъекта РФ.
Федеральный закон о федеральном бюджете на каждый год содержит перечень регулирующих и закрепленных федеральных налогов и платежей субъектов РФ. Например, ст. 21 ФЗ «О федеральном бюджете на 1998 год» установлено, что в бюджеты субъектов РФ в 1998 году зачисляются поступления от следующих федеральных налогов:
• налога на прибыль (доход) предприятий и организаций - по установленным ставкам в соответствии с действующим законодательством (реально - 22 %);
• НДС на товары (работы, услуги), производимые (выполняемые, оказываемые) на территории РФ, за исключением налога на добавленную стоимость на драгоценные металлы и драгоценные камни, отпускаемые из Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней РФ, - в размере 25 процентов доходов;
• акцизов на спирт этиловый из всех видов сырья, водку и ликероводочные изделия, спиртосодержащие растворы, производимые на территории РФ, - в размере 50 процентов доходов;
• акцизов на остальные товары, производимые на территории РФ, за исключением акцизов на нефть (включая газовый конденсат), акцизов на услуги по ее перекачке и акцизов на природный газ, бензин автомобильный и легковые автомобили, - в размере 100 процентов доходов;
• лицензионных и регистрационных сборов - в соответствии с действующим законодательством;
• подоходного налога с физических лиц - в размере 100 процентов доходов;
• налога на покупку иностранных денежных знаков и платежных документов, выраженных в иностранной валюте, - в размере 40 процентов доходов;
• платежей за пользование природными ресурсами - по нормативам, установленным действующим законодательством;
• платы за пользование объектами животного мира и водными биологическими ресурсами - в размере 60 процентов доходов;
• лесного налога - в размере 100 процентов доходов;
• платы за пользование водными объектами - в размере 60 процентов доходов;
• налога с розничных продаж - в размере 100 процентов доходов;
• прочих налогов, сборов, пошлин и других платежей, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов РФ в соответствии с законодательством. Процедура утверждения и построение бюджетов субъектов Российской Федерации аналогичны процедуре и построению федерального бюджета, однако существуют определенные отличия, связанные с различным правовым регулированием бюджетного механизма регионов - каждый субъект Федерации имеет свое бюджетное законодательство (комплекс нормативных актов). Тем регионам, в которых среднедушевой доход по бюджету за предыдущий год ниже, чем в целом по России, и у которых собственных доходов и средств, полученных из федерального бюджета, недостаточно для финансирования текущих расходов, предоставляется помощь из Федерального фонда поддержки субъектов Федерации. Регионам, в которых сбор федеральных налогов на одного жителя менее 95 % от средне российского уровня и условная сумма расходов менее 100 % плановых расходов регионального бюджета, предоставляется статус региона, особо нуждающегося в поддержке. В настоящее время большинству регионов РФ осуществляется помощь из федерального бюджета путем перечисления трансфертов, выделения бюджетных ассигнований.
2.2. Роль бюджетов субъектов РФ в общем реформационном потоке
Бюджетное устройство нашей страны обеспечивает непрерывную взаимосвязь бюджетов всех уровней (федеративный, субъектов Федерации и местных). (см.Схема.1)
Государственная бюджетная система РФ (далее по тексту - ГБС РФ, Бюджетная система субъектов РФ – БСС РФ) состоит из 21 республиканского бюджета, 55 краевых и областных бюджетов, городских бюджетов Москвы и Санкт-Петербурга, 10 окружных бюджетов автономных округов, бюджет автономной Еврейской области, а также около 29 тысяч местных бюджетов (городских, районных, поселковых, сельских).
Вообще принципы построения и функционирования бюджетов всех уровней одинаковы:
• принцип единства выражает необходимость согласования бюджетов с единой правовой и документарной политикой, единым бюджетным процессом;
• принцип гласности требует обязательного опубликования утвержденных бюджетов в СМИ;
• принцип реальности утверждает необходимость правдивости всех бюджетных показателей;
• принцип самостоятельности определяется наличием у бюджетов всех уровней собственных источников доходов и правом самовольного их расходования (в рамках действующего законодательства). Бюджеты нижестоящих органов самоуправления не входят своими доходами и расходами в бюджеты вышестоящих уровней.
Реализация этих принципов прослеживается и в БСС РФ.
Вообще, любой бюджет связан денежными отношениями, имеющими объективный характер, то есть существование бюджета объективно обусловлено, он существует и во всех общественно-экономических формациях, где существовали финансовые отношения, таким образом можно утверждать, что бюджет - это экономическая категория, тесно связанная с существованием государства.
Бюджет субъектов РФ является неотъемлемой структурной частью государственного бюджета (см. Схема. 2).
Он, как и весь госбюджет в целом должен обслуживать функции государства и его основное назначение - удовлетворение государственных потребностей. Сущностью госбюджета являются денежные отношения, возникающие между государством и другими участниками общественного производства в процессе распределения и перераспределения стоимости общественного продукта и некоторой части национального богатства путем образования определенных централизованных фондов и их использования или на цели расширенного производства, или на удовлетворение социальных и других общественных потребностей.
Необходимо заметить, что понятие бюджет разнопланово:
• как экономическая категория - совокупность экономических отношений;
• централизованный фонд государства и различных госструктур;
• финансовый план, составляемый и принимаемый ежегодно как закон.
3. ДОХОДЫ И РАСХОДЫ БЮДЖЕТА СУБЪЕКТОВ РФ
3.1. Управление доходами бюджета субъекта РФ
3.1.1. Экономический анализ доходов бюджета
Главная задача любого уровня власти – мобилизация доходов для проведения сбалансированной социально-экономической политики. Бюджетно-налоговая политика республиканских и, в особенности, местных органов власти в данном направлении существенно ограничена. Во-первых, федеральное законодательство сужает сферу доходных полномочий региональных и местных властей в пользу Федерации, значит, в регионах сокращаются возможности по проведению активной налоговой политики. Второй аспект – институциональный: основополагающие институты, прежде всего Министерство по налогам и сборам РФ, контролирующее налоговые потоки, которые являются главным источником мобилизации доходов бюджета любого уровня, находятся в федеральном подчинении. Третья причина сопряжена с проводимой в стране муниципальной реформой, которая на начальном этапе функционирования органов муниципальной системы управления будет характеризоваться низким качеством управления бюджетными ресурсами. Механизм анализа бюджетных показателей, в особенности на местном уровне, недостаточно эффективен. Чтобы исправить существующее положение, целесообразны следующие меры:
• Закрепить в региональных законодательных актах «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в субъекте Российской Федерации» положения об обязательном проведении анализа бюджетных показателей на всех стадиях бюджетного процесса; документ должен устанавливать его сроки , форму предоставления данных, ответственных исполнителей.
• Повысить эффективность взаимодействия региональных (местных) органов власти с территориальными (муниципальными) подразделениями федеральных структур в рамках информационного обмена и сотрудничества. Чтобы оперативно контролировать полноту и своевременность поступлений налоговых и неналоговых платежей во все уровни бюджетной системы РФ, нужно упорядочить взаимодействие между территориальными органами по сбору налогов, региональными и местными финансовыми органами.
• Обеспечить аналитичность и сопоставимость информации можно вводом обязательных форм налоговой отчетности (формы №5-НБН; №1-НМ; №4-НМ; №3-НЛК) по трем уровням бюджетной системы РФ. При этом их следует расширить и привести в соответствие с перечнем кодов бюджетной классификации РФ налоговых платежей и других доходов в формах налоговой отчетности №1-НМ и №4-НМ.
• Ввести в практику показатели, характеризующие уровень самостоятельности (индекс налоговой автономии) и степень устойчивости (уровень диверсификации и гибкость доходов, уязвимость налоговых доходов) региональных и местных бюджетов.
• Изучать и учитывать степень влияния социально-экономических процессов в регионе, муниципальных образованиях на бюджетные показатели, а также обратную взаимосвязь, т.е. зависимость социально-экономического развития региона от изменений в бюджетной политике: стратегии формирования доходов и расходования средств, приоритетов межбюджетных отношений в рамках субъекта Федерации и т.д.
Если проводить анализ на всех стадиях бюджетного процесса (в отличие от действующей системы оценки уровня управления, когда сопоставляются показатели доходов, расходов бюджета по закону субъекта РФ «О бюджете на очередной финансовый год» и закону о его исполнении), можно оперативно влиять на параметры бюджета, решать основную задачу изыскания резервов роста доходов.
Баланс финансовых ресурсов должен представлять собой индикативный план-прогноз каждого уровня управления и способствовать установлению рациональных пропорций развития социальной и экономической сфер на прогнозируемый период, сокращению дифференциации социально-экономического развития регионов и муниципальных образований. Такой баланс будет служить основой при разработке проекта бюджета, бюджетно-налоговой и денежно-кредитной политики на среднесрочную перспективу.
Обобщение исследований отечественных экономистов по тематике бюджетного планирования позволяет сделать вывод, что использование баланса финансовых ресурсов в качестве основы для составления проекта бюджета предполагает:
1. Единую методологию его составления;
2. Информационную обеспеченность прогнозных расчетов с целью повышения степени их достоверности, которая достигается за счет координации взаимодействий государственных ведомств (Минфина, Минэкономразвития и Госкомстата РФ);
3. Закрепленность за всеми уровнями управления единой формы баланса финансовых ресурсов, ее относительное постоянство во времени, для обеспечения преемственности и сопоставимости данных прогнозных расчетов;
4. Исключение амортизации как источника финансирования инвестиций в основной капитал, поскольку в современных условиях значительная часть ее направляется на пополнение оборотных средств.
Разработка единой методологии составления и формы баланса финансовых ресурсов является прерогативой Министерства финансов РФ. Финансовые органы субъектов Федерации могут лишь осуществлять дальнейшую детализацию источников финансовых ресурсов соответствующей территории и направлений их использования с учетом региональной специфики.
3.1.2. Перспективный финансовый план и прозрачность бюджетного процесса в регионах
Один из новых элементов в системе финансово-экономических планов – перспективный финансовый план. Бюджетным кодексом РФ установлено его формирование одновременно с проектом бюджета на очередной финансовый год на основе среднесрочного прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования. Перспективный финансовый план содержит данные о прогнозных возможностях бюджета по мобилизации доходов, привлечению государственных и муниципальных заимствований и финансированию основных расходов бюджета. Исходной базой для формирования является бюджет на текущий год, поэтому перспективный финансовый план предполагает ежегодную корректировку с учетом показателей уточненного среднесрочного прогноза социально-экономического развития РФ, субъекта Федерации, муниципального образования, при этом плановый период сдвигается на один год вперед.
Перспективный план разрабатывается в целях:
1. Информирования законодательных органов о предполагаемых среднесрочных тенденциях развития экономики и социальной сферы;
2. Комплексного прогнозирования финансовых последствий разрабатываемых реформ, программ, законов;
3. Выявления необходимости и возможности осуществления в перспективе мер в области финансовой политики;
4. Отслеживания долгосрочных негативных тенденций и своевременного принятия соответствующих мер.
«Прозрачность» – новый элемент бюджетного процесса в регионе. В этом понятии можно выделить два аспекта: во-первых, расширение возможностей контроля за бюджетным процессом со стороны самих городских финансовых органов; во-вторых, контролируемость бюджета со стороны Министерства финансов РФ, внешних инвесторов, деловых кругов, законодателей, общественности. В экономической теории обеспечение прозрачности операций в сфере государственных финансов преследует двоякую цель: повысить эффективность распределения экономических ресурсов и позволить рыночным агентам принимать решения на базе максимально полной информации, верно оценивая риски, результативность государственной политики. В конечном счете это создает основу стабильности финансовых рынков и своевременного реагирования на появляющиеся в системе противоречия.
Разработка и применение перспективного финансового плана в субъектах Федерации дадут возможность определить перспективы развития бюджетных показателей, среднесрочные ориентиры бюджетной политики региона, что в конечном итоге должно привести к упорядочению бюджетного процесса, повышению его информационной прозрачности, достижению бюджетной устойчивости. В условиях ограниченности большинства субъектов Федерации внутренними финансовыми ресурсами «прозрачность» в долгосрочной перспективе поможет повысить доверие к региону со стороны иностранных инвесторов, а значит, будет способствовать притоку инвестиций.
Реформирование межбюджетных отношений и развитие бюджетного федерализма должны приводить к существенному расширению полномочий органов власти субъектов РФ и местного самоуправления по определению уровня заработной платы и других бюджетных расходов регионального и местного характера.
Основная задача реформы межбюджетных отношений – предоставить органам власти субъектов Федерации и местного самоуправления реальные расходные полномочия, сбалансированные с имеющимися в их распоряжении финансовыми ресурсами.
3.2. Расходы территориальных бюджетов
Расходы бюджета, будучи компонентом общей финансовой категории – бюджета – представляют собой затраты, возникающие в связи с выполнением государством своих функций. Эти затраты выражают экономические отношения, на основе которых происходит процесс использования средств централизованного фонда денежных средств государства по различным направлениям.
Категория расходов бюджета проявляется через конкретные виды расходов, каждый из которых может быть охарактеризован с качественной и количественной сторон. Активная роль государства в экономической жизни общества, осуществлении социальных преобразований обусловливает многообразие конкретных видов бюджетных расходов. Для выяснения роли и значения многообразных бюджетных расходов их обычно классифицируют по определенным признакам: по роли в воспроизводстве, общественному назначению, отраслям производства и видам деятельности, целевому назначению.
Все расходы подразделяются на несколько групп:
1. финансирование народного хозяйства;
2. финансирование социально-культурных мероприятий;
3. прочие расходы и выплаты.
Состав расходов бюджета территорий имеет отличительные особенности от федерального бюджета: среди них нет расходов на национальную оборону, обеспечение безопасности государства, международную деятельность, фундаментальные научные исследования, предупреждение и ликвидацию чрезвычайных ситуаций, обслуживание государственного внешнего долга, пополнение государственных запасов и резервов.
Определяющее направление деятельности местных органов власти – это разработка и осуществление планов экономического и социального развития на подведомственной им территории. Увеличение числа поселений, особенно в новых районах освоения, осуществление мероприятий по развитию жилищно-коммунального хозяйства и улучшению благоустройства населенных мест, влекут расширение расходов региональных бюджетов. Возрастание расходов связано с новым строительством, с повышением уровня затрат на содержание объектов жилищно-коммунального и культурно-бытового назначения.
3.3. Бюджетная поддержка субъектов Федерации
На местные органы возложена важная задача по претворению в жизнь государственной социальной программы. Финансирование мероприятий по обслуживанию населения в решающей части проводится за счет средств региональных бюджетов. Осуществление государственной программы в области социального развития требует больших материальных и финансовых ресурсов.
В основе распределения общегосударственных денежных ресурсов между звеньями бюджетной системы заложены принципы территориального формирования источников и подведомственности предприятий, организаций и учреждений. Бюджетная поддержка субъектов Российской Федерации характеризуется, во-первых, едиными нормативами распределения федеральных налогов между “Центром” и регионами. Во-вторых, - едиными подходами к выделению централизованных дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ (ФФПР). В-третьих, - использованием также иных форм бюджетного финансирования регионов, к числу которых, прежде всего, относятся: дотации закрытым административно-территориальным образованиям (ЗАТО); субвенции Москве на выполнение столичных функций; средства государственной поддержки завоза в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности; финансирование расходов на содержание объектов социальной сферы, переданных на баланс местных органов власти; программы по развитию регионов.
Одно из главных противоречий функционирования системы финансовой поддержки – последняя оказывается по различным, не связанным друг с другом направлениям (например, средства выделяемые в рамках поддержки завоза продукции в районы Крайнего Севера, не учитываются при распределении ФФПР; и т.п.). Отсюда и нескоординированность всей системы, связанная с кратным учетом одних бюджетных потребностей и отсутствием учета других.
Другая коллизия связана с перманентным существенным превышением обязательств государства над возможностями его бюджетной системы.
Бюджетное финансирование в различных его формах увеличивает возможности различных субъектов хозяйствования за счет привлечения общегосударственных ресурсов. Бюджетное финансирование может способствовать ускоренному развитию отдельных отраслей экономики, создавать предпосылки для ускорения научно-технического прогресса (НТП), обеспечивать условия для развития социальной инфраструктуры и т.д.
Формы бюджетного финансирования можно рассматривать как методы управления социальным развитием потому, что условия предоставления средств, границы использования предполагают выполнение определенных требований в соответствии с поставленными целями и задачами.
В последние годы доля пассивных форм финансирования в общем объеме бюджетных затрат постоянно возрастала. В общей сумме бюджетных дотаций наибольший удельный вес занимали дотации на возмещение разницы в ценах на продукты питания и др., но такой рост обусловлен необходимостью осуществления социальной защиты населения в условиях перехода к рыночной экономики и либерализации цен. Увеличение суммы бюджетных ассигнований, выделяемых на эти цели, является отражением новой роли местных бюджетов как регулятора уровня социально-экономического развития территории и источника удовлетворения гарантированного минимума социальных потребностей населения данного региона.
Таким образом, различные способы выделения средств из бюджета можно рассматривать как регуляторы социальных процессов в регионе, а совершенствование форм бюджетного финансирования должно идти в направлении усиления их стимулирующего воздействия на производственную инфраструктуру территории и уровень удовлетворения социальных потребностей населения.
К настоящему времени позитивный потенциал внедренной в 1994 г. схемы распределения федеральной поддержки регионам почти исчерпан. С каждым годом все больше проявляются ее слабые стороны.
Во-первых, ежегодно меняется методика расчета трансфертов, причем далеко не всегда в лучшую сторону. Во-вторых, выравнивается, да и то неудовлетворительно, только обеспеченность по текущим расходам. Фактически закрепляется некогда сложившееся неравенство, разрыв между “богатыми” и “бедными” регионами увеличивается, так как в последние не идут ни производственные, ни социальные инвестиции. В-третьих, трансферты не имеют целевой направленности, т.е. не выполняют одной из основных своих функций - оказание воздействия на структуру бюджетных расходов регионов. В-четвертых, неявно поощряется иждивенчество региональных властей, отсутствуют стимулы к укреплению собственной налоговой базы. Наконец, в-пятых, отсутствует оценка рациональных потребностей регионов в бюджетных ресурсов.
Для устранения этих пробелов вовсе не обязательно увеличивать размеры финансовой помощи регионам. Напротив, в первую очередь нужно разумно распорядиться тем, что уже есть, а в перспективе – даже сэкономить бюджетные ресурсы за счет их более эффективного использования.
Суть новой методики – создание на месте федерального фонда поддержки регионов, как минимум, 4-х целевых фондов со своими правилами и критериями распределения. Такими фондами могут быть:
1. Фонд дотаций. Это аналог нынешнего фонда поддержки, но с более эффективной методикой распределения, основанной на сопоставлении нормативных бюджетных потребностей и налогового потенциала регионов.
Бюджетные потребности регионов можно оценить на основе социальных и финансовых нормативов. Безусловно, они не должны предопределять уровень бюджетных расходов субъектов федерации. Сфера их действия будет ограничена расчетом размеров прямой федеральной помощи регионам.
Такие нормативы должны быть дифференцированы по регионам. Сделать это можно, как минимум, двумя способами: либо умножать среднероссийские нормативы на индивидуальные для каждого региона коэффициенты (составленные из достаточно простых параметров, – таких как площадь, плотность населения, доля городского населения, уровень цен и т.д.), либо разделить российские регионы на несколько групп со сходными финансовыми и социально-экономическими условиями развития.
2. Фонд субвенций. В отличие от дотаций, субвенции предоставляются на определенные цели. С их помощью федеральные власти могут воздействовать на структуру региональных бюджетов, стимулируя, например, расходы на образование, здравоохранение, культуру и т.д.
Основным принципом предоставления субвенций должно стать долевое участие Федерации в финансировании соответствующих расходов регионов. При этом, чем ниже бюджетная обеспеченность региона, тем более высокой должна быть доля федерального бюджета.
3. Фонд регионального развития. Задача этого фонда – оказывать поддержку слаборазвитым и / или депрессивным регионам в финансировании инвестиций (главным образом, в производственную и социальную инфраструктуру). Распределяться его средства могут по формулам (в зависимости, например, от уровня развития инфраструктуры и налогового потенциала регионов) или путем конкурсного отбора проектов. В любом случае региональные и местные власти должны участвовать в финансировании этих инвестиций, гарантируя при этом целевое использование федеральных средств.
4. Фонд поддержки реформ. Не секрет, что реформы в разных регионах идут с различной скоростью. Во многом это объясняется не объективными факторами, а экономической политикой региональных властей. В переходный период федеральное правительство должно по отношению к регионам играть ту роль, которую в отношении него самого играет Международный валютный фонд. Доступ к ресурсам фонда поддержки реформ должны иметь регионы, чья финансовая и социально-экономическая политика соответствует заранее установленным критериям. Источники его формирования – часть фонда трансфертов, а также кредитов МВФ и Всемирного банка.
Финансовую поддержку субъектов РФ планируется осуществлять почти исключительно на базе ФФПР, объединив в нем практически все остальные ее направления.
Поскольку основная цель функционирования ФФПР – выравнивание субъектов РФ по критерию бюджетной обеспеченности, уменьшение размеров фонда с одновременной ликвидацией иных форм финансовой поддержки выглядит нелогичным. Как свидетельствует бюджетная статистика, разрыв между собственными душевыми доходами наиболее или наименее обеспеченных региональных бюджетов с каждым годом нарастает, и средств для блокирования этого процесса востребуется никак не меньше, чем ранее.
Важнейшим условием предоставления федеральной финансовой поддержки должно стать следование параметрам программы оздоровления регионального бюджета. При этом основным параметром должна служить доля производственных и жилищно-коммунальных дотаций в расходах регионального бюджета. К числу подобных параметров также относятся доля населения в оплате ЖКХ и услуг общественного транспорта, наличие и степень административного контроля цен (например, число контролируемых товарных позиций), высота барьеров для доступа на региональные товарные рынки, предельные величины бюджетных заимствований в регионах и пр.
Должны быть установлены и включены соответствующей статьей в федеральный бюджет федеральные социальные стандарты – показатели минимальных долей расходов на образование, здравоохранение, культуру, социальную защиту в региональных бюджетах. При сокращении фактических расходов ниже установленных минимумов будет происходить адекватное сокращение субвенций из федерального бюджета, что уменьшит возможности наращивания неприоритетных расходов (дотирование цен, ЖКХ и убыточных предприятий и т.п.). При этом, чем выше доля федеральной помощи в региональном бюджете, тем более жесткими должны быть соответствующие нормативы. Такой подход усилит целевую направленность субвенций.
4. БЮДЖЕТНАЯ ПОЛИТИКА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И НАПРАВЛЕНИЯ ЕЕ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ
Бюджетная политика как целенаправленная деятельность государства по определению основных задач и количественных параметров формирования доходов и расходов бюджета, управления государственным долгом является одним из основных инструментов экономической политики государства. Бюджетная политика на очередной финансовый год определяется Бюджетным посланием Президента РФ, направляемом Федеральному Собранию в начале (не позднее марта) предшествующего года. Так как наиболее важными направлениями бюджетной политики являются сбор бюджетных доходов, выполнение бюджетных обязательств, управление бюджетным дефицитом и государственным долгом, то и эффективность всей бюджетной политики может быть оценена по результативности деятельности органов исполнительной власти в указанных направлениях. Состояние государственных финансов оказывает весьма сильное воздействие на реальную экономику, поэтому динамика основных макроэкономических показателей также может выступать одним и критериев успешности варианта осуществляемой бюджетной политики. В качестве критериев эффективности бюджетной политики можно предложить следующие:
• уровень собираемости бюджетных доходов в целом, налогов в частности;
• уровень выполнения бюджетных обязательств;
• величину бюджетного дефицита и скорость роста государственного долга;
• объем финансовых ресурсов, отвлекаемых на обслуживание государственного бюджета;
• уровень монетизации бюджетного дефицита;
• величину валютных резервов, используемых для финансирования бюджетного дефицита;
• динамику валового внутреннего продукта;
• уровень безработицы;
• степень выполнения законодательных и приравненных к ним актов о бюджете. В условиях России к вышеназванным показателям можно добавить критерии, характеризующие специфику современного этапа в развитии российской экономики:
• масштабы эмиссии денежных суррогатов (КО, КНО, зачеты);
• величину просроченной задолженности по оплате труда из-за отсутствия бюджетного финансирования;
• величину просроченной задолженности по оплате государственного заказа. Анализ экономики России за последние несколько лет позволяет подтвердить действенность и в российских условиях важнейших составляющих успешной бюджетной политики, определенных на основе международного опыта. Это – базирующаяся на реалистичном уровне государственных обязательств политика жесткого ограничения государственных расходов, обеспечивающая низкий уровень (или полное отсутствие) бюджетного дефицита, способствующая поддержанию на кредитном рынке низких процентных ставок, увеличению финансирования частного сектора. Такая политика содействует достижению устойчивых темпов экономического роста, снижению безработицы, а, следовательно, и повышению уровня народного благосостояния.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Государственная бюджетная система Российской Федерации представляет собой чрезвычайно многогранный механизм реализации основных функций государства. Одной из важнейших его частей является бюджетная система Субъектов Федерации, которая объединяет 89 бюджетов различных форм федерального подчинения. Это влечет за собой проблему органичной интеграции бюджетных систем всех уровней в Единый бюджетный процесс, на решение которой направлено пристальное внимание Правительства нашей страны.
В связи с переходом к рынку наша страна испытывает колоссальный экономический и социальный кризис (вообще, Россия - единственная страна, в которой ВНП испытал такое падение не вследствие участия в крупной войне). У нас всех есть надежда, что пути решения этого кризиса лихорадочно ищутся Правительством (не имеется ввиду, программы типа “500 дней”, созданные творческим гением г-на Гайдара и Явлинского). И в этом плане большое значение придается реформированию и бесперебойному функционированию Государственной бюджетной системы в целом и бюджетной системы Субъектов Федерации в частности. БС РФ получает сегодня всё большую самостоятельность в решении насущных вопросов регионов, что влечет за собой рост ответственности за свои действия.
Правильная реализация большого функционального бремени невозможна без создания грамотно разработанного правового поля БСС РФ. И мне кажется, что это должно являться приоритетной задачей органов законодательной власти в нашей стране.
СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
1. Романовский, М.В. Бюджетная система РФ: Учебник / М.В.Романовский, О.В.Врублевская. – М.: Юрайт-М, 2003. – 615с.
2. Поляк, Г.Б. Бюджетная система России: Учебник для вузов / Г.Б.Поляк. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2003. – 5 40с.
3. Кураков, Л.П. Российская экономика: состояние и перспективы / Л.П.Кураков. – М.: ЛОГОС, 2002. – 576с.
4. Иванова, Н.Г. Региональная бюджетная политика: теория, законодательство, практика / Н.Г.Иванова. – СПб.: Изд-во СПбГУЭФ, 2002. – с. 9,40.
5. Белов, А.В. Санкт-Петербург в бюджетной системе Российской Федерации / А.В.Белов. – СПб.: ГП Международный Центр социально-экономических исследований «Леонтьевский Центр», 2002. – 130с.
6. Рябухин, С.Н. Межбюджетные отношения и региональные бюджеты в 2005г. / С.Н.Рябухин // ЭКО – 2004. – №10.
7. Бирюков, А.Г. К вопросам о назначении и результатах распределения средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ / А.Г.Бирюков // Финансы. – М.: 2005. – №11. – С.8.
8. Иванов, А.М. Бюджеты субъектов Федерации и приоритеты социальной политики. / А.М.Иванов, М.Г.Боярский // Финансы. – М.: 2004. – №8. – С.18.
9. Силуанов, А.Г. Бюджетная политика и межбюджетные отношения / А.Г.Силуанов // Финансы.– М.: 2004. – №10. – С.3.
10. Селезнев, А. Проблемы бюджетной политики в 2005г. / А.Селезнев // Экономист. – М.: 2004. – №12. – С.3-13.
11. Чичканов, В. Новое системное представление бюджета государства / В.Чичканов // Вопросы экономики. – М.: 2004. – №5. – С.151.