Лоббизм в России: сущность, формы, проблемы правового статуса

ВВЕДЕНИЕ 3
Глава I. Лоббизм в России и проблемы его правового регулирования 5
§ 1. Особенности постсоветской политической системы и специфика лоббизма в современной России 5
§ 2. Внеотраслевые лоббистские структуры 9
Глава II. Зарубежные аналоги российских лоббистов 14
§ 1. Иные лоббистские структуры 14
§ 2. Необходимость правового регулирования лоббизма 19
§ 3. Концепция правового регулирования лоббистской деятельности 22
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 29
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ 31

Конечно, запретить защищать интересы тех или иных партий, социальных групп или групп граждан депутату никто не вправе (любой депутат просто обязан лоббировать интересы своих избирателей), однако выступать в качестве лоббиста в смысле настоящего закона, то есть вступать в деловые, коммерческие отношения с государством, подменяя функцию законодателя функцией коммерсанта (или его представителя) - это все равно, что пускать в открытую продажу государственную казну.
Законом предусматривается периодическая отчетность лоббистов перед властью о своих клиентах и целях лоббирования, размерах получаемого дохода. В случае нарушения закона лоббист может быть лишен лицензии на определенный срок.
Законом предусмотрены также определенные права лоббистов, например, право на доступ к профильной информации, на участие в работе правительства или парламента, для чего, правда, необходимо будет получить специальное разрешение на аккредитацию при одной из ветвей власти.
Предлагаемый Комитетом Госдумы по делам общественных объединений и религиозных организаций законопроект должен стать первым шагом на пути разработки нового правового «пласта» - законодательства о регулировании лоббистской деятельности. Вслед за этим законом предполагается принятие федеральными структурами власти соответствующих постановлений и распоряжений, конкретизирующих принятый закон и предусматривающий определенный порядок доступа лоббистов к работе в данной ветви власти. В случае, если закон сработает и в стране появится некое значимое число официальных лоббистов, наверняка возникнет необходимость создания специального профобъединения, которое могло бы разработать и принять этический «Кодекс лоббистов» (первое в стране объединение лоббистов - «Национальная Ассоциация лоббистов» - было зарегистрировано 31 октября 1997 года) - документ, носящий характер внутреннего регламента.
Очевидно, что в принятии данного закона и в государственном регулировании лоббистской деятельности объективно заинтересованы организованные структуры: профсоюзы, общенациональные общественные объединения, в том числе - организованный бизнес. В нем заинтересованы также «группы граждан», т.е. простые россияне. Против же закона настроены те, кто хотел бы строить свои отношения с государством или с лоббистами по-старому - скрытно и корыстно: во-первых, сами коррупционеры, во вторых, их «партнеры» - взяткодатели [18].
Российское законодательство о лоббизме находится лишь в начальной стадии разработки. Его основы (не говоря уже о деталях и конкретике) придется разрабатывать в течение нескольких десятилетий, принимая - на основе существующего и нарабатываемого опыта государственного регулирования лоббистской деятельности - соответствующие нормативные акты, внося в них необходимые изменения и дополнения.
При своей приверженности демократии и реформам, «Выбор России» - очень индивидуалистичная фракция. В ней слаб дух корпоративности, но зато достаточно много депутатов попросту делают карьеру (и только поэтому вступили в «ВР», а вовсе не из-за приверженности демократических ценностям), а также занимаются индивидуальным лоббизмом. Будучи лоббистами, часть «выбороссовских» депутатов воздержалась от голосования, то есть не захотела иметь закон, контролирующий их основной источник дохода.
Такие же мотивы можно усмотреть и во фракции «Яблоко», которая, будучи «демократической» фракцией, только одним голосом (Вячеслава Игрунова) поддержала законопроект. Хотя на отрицательное отношение этой фракции к законопроекту наверняка повлияли и иные факторы. Так, в ходе обсуждения законопроекта депутаты обратили особое внимание на проблему контроля за иностранными лоббистами. А поскольку в законопроекте предусмотрен - именно в отношении иностранного лоббизма - довольно жесткий подход, некоторые представители «Яблока», замеченные в лоббировании интересов зарубежных корпораций, конечно же, не могли поддержать данный законопроект.
Центристские фракции, состоявшие в основном из депутатов-одномандатников, естественным образом лоббирующих интересы своих округов или соответствующих отраслей и предприятий («НРП», «Россия», «Стабильность»), также отнеслись к законопроекту «50 на 50».
Откровенно в штыки приняла законопроект только одна фракция - ЛДПР. И это тоже объяснимо: фракция ЛДПР - самая лоббистская фракция парламента, в которой уже в первый год работы Думы утвердилась довольно рациональная психология: считается, что фракция ЛДПР готова поддержать любой законопроект, который приносит ей политический капитал или материальные дивиденды. Чуть ли не каждый депутат фракции ЛДПР, в отличие от, скажем, фракции КПРФ, для которой характерны определенные моральные принципы, занимается индивидуальным и групповым лоббизмом. Разумеется фракция лоббистов не могла поддержать законопроект, хоть как-то ущемляющий их интересы.
В настоящее время выделяется 5 основных типов лоббирования:
- социально-политическое лоббирование (через фракции политических партий и движений и отчасти через депутатские группы);
-отраслевой лоббизм (лоббирование по линии Комитетов ГД и отчасти - депутатских групп);
- региональное (лоббирование интересов избирателей своих избирательных округов депутатами-«одномандатниками»);
- групповое лоббирование (по линии депутатских групп и групп депутатов);
- индивидуальное лоббирование.
Социально-политический лоббизм, то есть лоббирование интересов различных политических партий и. соответственно, как бы связанных с ними социальных групп, осуществляется через фракции Государственной Думы. Для этого - для представления интересов различных социальных групп - и введен пропорциональный принцип формирования половины нижней палаты российского парламента. В данном случае представительство и продвижение депутатами интересов тех или иных групп - не просто законная форма лоббирования. Для этого, собственно, и существует такой орган власти, как парламент.
Отраслевой лоббизм - такое же естественное и нужное явление, как и лоббизм социально-политический. Дабы проводить через Государственную Думу политику в интересах различных отраслей - промышленности, финансовой сферы, науки, культуры, общественных объединений и религиозных организаций - и сформированы думские Комитеты. Именно так - по отраслевому, т.е. профессиональному признаку - устроена, в частности, исполнительная власть.
Представительство и продвижение интересов различных организаций, групп граждан, предприятий - также вполне законная форма лоббирования (чего нельзя сказать об индивидуальном и корпоративном - групповом - лоббизме).
Региональные лоббисты представлены в большей мере в Совете Федерации. Можно сказать, что верхняя палата парламента России состоит исключительно из региональных лоббистов. Губернаторы и руководители законодательных собраний субъектов Федерации, впрочем, сами себя лоббистами не считают (они руководители, а не лоббисты), но термин «лоббирование» используют все чаще [18].
Что же касается 225-ти депутатов Государственной думы РФ, избранных по одномандатным округам, то лоббирование, то есть представительство на общенациональном уровне и продвижение интересов своих избирателей, то есть, по сути, региональных интересов - их святая обязанность, как бы этот процесс ни назывался - защитой интересов избирателей или их лоббированием.
Корпоративный (групповой) лоббизм, в отличие от лоббизма политического, регионального и отраслевого - явление внеструктурное, частное, наполовину незаконное. Известно, что крупнейшие корпорации не удовлетворяет лоббирование своих интересов только через фракции (с ними достаточно сложно устанавливать контакты, тем более их сложно контролировать) или Комитеты (поскольку они призваны удовлетворять интересы всех предприятий и корпораций соответствующей отрасли, к тому же в Комитеты входят представители различных фракций-партий). Крупные корпорации, как правило, стремятся создавать управляемые группы.
Основными корпоративными группами в ГД 1-го созыва были группы, сформированные банковским капиталом, топливно-энергетическим и военно-промышленным комплексами. «Новая региональная политика», к примеру, не была монолитным организмом. В ней мы могли заметить и подгруппы ТЭК и ВПК. Чуть позже - при непосредственном участии банковского капитала - были созданы депутатские группы «Стабильность» и «Россия», хотя помимо конкретных финансовых структур в формировании этих групп приняли участие также конкретные «группы интересов» - Администрация Президента («Стабильность») и Правительство РФ («Россия»). В Госдуме 2-го созыва такие группы пока не проявились как самодостаточные - лоббисты от ВПК сконцентрированы преимущественно во фракции КПРФ, лоббисты строй-комплекса и разного рода торговых компаний - во фракции ЛДПР, а лоббисты ТЭК, финансовых структур и ряда иных отраслей - во фракции движения «Наш дом - Россия».
Индивидуальное лоббирование интересов различных организаций, групп граждан, предприятий не предусмотрено действующим законодательством и думским регламентом. Потому оно находится за пределами законных методов и способов продвижения интересов «клиентов». Разумеется, продвижение в парламенте интересов, скажем, инвалидов или «гражданского сектора» отличается по целому ряду показателей от лоббирования интересов каких-то предприятий и корпораций. Во всяком случае, лоббирование интересов коммерческих структур в большинстве случаев не бескорыстно. И все же индивидуальное лоббирование, даже если оно совершается в благотворительных целях, находится пока вне закона.
В Государственной Думе 2-го созыва в отношении закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти» были осуществлены все те же парламентские процедуры, что и в предыдущей Госдуме:
-проект Закона был включен в план законопроектных работ Государственной Думы и принят к разработке Комитетом по делам общественных объединений и религиозных организаций;
- в ноябре 1996 г. была вновь утверждена концепция законопроекта;
- в мае 1997 г. Совет Госдумы принял решение направить законопроект в Комитеты и фракции Государственной Думы для ознакомления;
- в марте 1998 г Комитет по делам общественных объединений и религиозных организаций принял решение - просить совет Госдумы включить рассмотрение проекта федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти» в повестку дня пленарного заседания Государственной Думы РФ.
=
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
К весне 1995 года состоялось несколько общественных слушаний законопроекта с участием правозащитников, представителей общественных объединений, профсоюзов, объединений промышленников и предпринимателей. Состоялось также несколько семинаров и «круглых столов» - в Государственной Думе, в Торгово-промышленной палате России, в Фонде развития парламентаризма в России.
11 февраля 1995 г в «Президент-отеле» состоялась научно-практическая Конференция «Лоббизм в России и проблемы его законодательного регулирования», проведенного Государственной Думой совместно с Фондом развитая парламентаризма в России. 11 мая проект закона был представлен также участникам Межпарламентской Ассамблеи стран СНГ по просьбе парламентариев ряда независимых государств Содружества. Интерес парламентов СНГ к данной проблематике не случаен: лоббизм - явление характерное для всего постсоветского пространства.
Несмотря на заинтересованное обсуждение законопроекта во фракциях и комитетах Думы, разработчики считают, что в его обсуждении и принятии не должно быть спешки. Общество пока не готово признать наличие этой проблемы. К примеру, Думой 1-го созыва был принят Закон о коррупции, в котором, по мнению некоторых депутатов и аналитиков, стремление пресечь взяточничество на корню привело к тому, что к коррупции, то есть к явлению, которое касается ОРГАНОВ ВЛАСТИ, а не всех без исключения государственных и тем более - коммерческих структур, приравнено все, что так или иначе связано с отношениями типа «купи-продай».
Предписания, доводимые до абсурда (как пример - знаменитое антиалкогольное Постановление Политбюро ЦК КПСС, после которого народ стал пить горькую в еще больших количествах, а начальство начало вырубать виноградники), как правило, не исполняются, негативные явления загоняются вглубь, идеи же борьбы с этими явлениями дискредитируются. Директивами коррупцию не искоренишь. Ее нельзя запретить и можно только минимизировать, создав для этого в обществе определенные условия - определенную нравственную атмосферу и правовой режим, позволяющий высвечивать процесс взаимодействия лоббистов и должностных лиц, стимулировать правовые, цивилизованные отношения между ними.
Такие законопроекты, как проект Закона о лоббизме, который вытаскивает на поверхность привыкших играть в темную «диких» лоббистов и предлагает иную модель взаимодействия «групп давления» и государства, куда больше бьют по коррупции, чем самый жесткий закон, направленный непосредственно против коррупции [20].
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
Аналитическая справка по результатам заседаний Рабочей группы по подготовке проекта Федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации». 2005 г. 29 апреля // http://www.inop.ru/SocialPlace/spravka.htm
Ардан Ф. Франция: государственная система. М.: Юрид. лит. , 1994.
Бусова Н. А. Делиберативная модель демократии и политика интересов // Вопросы философии. 2002. № 4.
Даль Р. Демократия и ее критики. М.: РОССПЭН, 2003.
Даль Р. Проблемы гражданской компетентности // http://www.phildep.univ.kiev.ua/polit/dal_2.htm
Конституция Французской Республики от 4 октября 1958 г. Разд. XI // Конституции государств Европы: В 3-т. Т. 3. М.: Норма, 2001.
Консультант+. Региональный выпуск. Законодательство Новгородской области.
Общественные советы как механизм участия общественности в работе государственных органов: Сб. материалов. Киев, 2004.
Орлов И. И. Проект Закона «Об Общественной палате Иркутской области» // http://www.admirk.ru/op-komm.htm
Ортега-и-Гассет Х. Восстание масс // Дегуманизация искусства и другие работы: Эссе о литературе и искусстве. М.: Радуга, 1991.
Проект Закона Алтайского края «Об Общественной палате Алтайского края» // http://www.bankfax.ru-page.php?pg=28831
Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 42.
Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1994. № 8.
Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 29.
Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» // Российская газета. 2005. 7 апр.
Чиркин В. Е. Публичное управление. М.: Юрист, 2004.
An Interview with professor Ted Becker /Interviewer: Prof. Ari-Veikko Anttiroiko // http://www.uta.fi/~kuaran/becker.html
Carson L. Consult your community. A guide to running a youth jury // http://www.communitybuilders.nsw.gov.au/ download/YouthJuriesGuide.pdf
Carson L., Cole-Edelstein L., Hardy M. Citizens’ Juries in Australia. A Discussion about Protocols (8 February 2000) // http://activdemocracy.net/articles/protocol.pdf
Carson L., Sargant Ch., Blackadder J. Consult you community. A guide to running a youth jury. Sydney, 2004.
Citizens Jury Handbook. The Jefferson Center. 2004 //http://www. Jefferson-center.org
3