Правовой статус муниципального служащего в Российской Федерации

Введение 3
Глава 1. Теоретико-правовые основы правового статуса муниципальных служащих в Российской Федерации 10
1.1. Понятие муниципального служащего и основные принципы муниципальной службы. Основные отличия муниципального служащего от государственного. 10
1.2. Гаранти  муниципальных служщих в законодательстве  субъектов Российской Федерации . 38
1.3. Нормативно -правовое ре гулирование правового  статуса  муниципального  служащего  в Российской Федерации: история  и  современность 45
Гла ва  2. Со де ржа ние  правового  статуса  муниципального  служащего  в Российской Федерации  56
2.1. Права  и  обязанности  муниципального  служащего  56
2.2. Ответственность муниципальных служащих в законодательстве  субъектов Российской Федерации  67
Гла ва  3. Проблемы  управления  муниципальной службой и  перспективы  регулирования  правового  статуса  муниципального  служащего  83
3.1. Проблемы и вопросы регулирования конфликтов интересов, возникающих в процессе служебной деятельности муниципальных служащих 83
3.2. Проблемы управления муниципальной службой и механизм реализации полномочий на современном этапе развития местного самоуправления в России 91
Заключение 99
Список использованной литературы 108

За последние годы на территории РФ был принят ряд нормативно-правовых актов в сфере правового регулирования муниципальной службы, что свидетельствует о приоритетности и актуальности этой темы. Первоочередная задача законодателя — это направленное развитие и реформация всей собственно системы местного самоуправления, в том числе правового статуса муниципального служащего на территории Российской Федерации. Отсюда федеральный центр и регионы вводят свои точечные тенденции, восполняют пробелы и запускают механизмы реализации нормативно-правовых актов в этой сфере, что приводит к росту и перспективам, наилучшему исходу и развитию в нормотворчестве Российской Федерации в сфере муниципальной службы.
Строгая иерархия нормативно правых актов и правильное распределение в сфере правового регулирования муниципальной службы, действенность и развитие законодательства в большей степени зависит, собственно, от четкого выявления места муниципальной службы в предметах ведения.
Тем самым, исследование в области муниципальной службы, а именно анализ вопросов и проблем, связанных с правовым статусом муниципального служащего, изучения правовой практики, теоретический анализ норм, поднятия случаев из опыта законотворческой деятельности органов государственной власти Российской Федерации, обобщение, могут создать фундаментальную базисную основу для поправок и предложений по усовершенствованию правового регулирования как муниципальной службы, так и ее организации и функционирования.
Согласно статье 2 Федерального закона от 02.03.2007 года N 25-ФЗ «Муниципальная служба - профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта)». Данный Федеральный закон «О муниципальной службе» определяет основные перспективы и направления развития, в том числе и собственно роста института муниципальной службы. Это устанавливает предмет правового регулирования – непосредственно отношения, связанные с поступлением на муниципальную службу граждан РФ, граждан иностранных государств–участников международных договоров РФ, в соответствии с которыми иностранные граждане имеют право находиться на муниципальной службе, прохождением и прекращением муниципальной службы, а также с определением правового положения (статуса) муниципальных служащих.
Необходимо отметить, что в сферу правового регулирования также входят вопросы: определения перечня муниципальных должностей и квалификационных требований, необходимых для их замещения; кадровой работы в муниципальных образованиях; права и обязанности; финансирования муниципальной службы; пенсионного обеспечения; гарантии работы; поощрения и дисциплинарной ответственности и др.
Однако, в данной работе рассмотрен отдельно предметом правового регулирования правовой статус муниципального служащего. Если брать в анализ основные правовые акты, такие как Конституция РФ, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» - они не дают четкого и широкого определения правового статуса муниципального служащего. К тому же, существуют абсолютно различные мысли и точки зрения определение правового статуса муниципального служащего, что требует исследования в данной теме.
Данная работа позволяет ознакомиться с правовыми основами муниципальной службы, регламентирующие вопросы организации и прохождения муниципальной службы; уточнение основных понятий и категорий муниципальной службы; выработке предложений по совершенствованию законодательства о муниципальной службе и практике его применения.
К тому же, в целом в настоящее время в Российской Федерации запущен процесс становления и развития в сфере правового регулирования института муниципальной службы. Мы наблюдаем медленные, но верные шаги. Процесс идет сложно и противоречиво, так как непосредственно на пути к становлению данного института возникает целый ряд проблем (экономических, правовых, социальных и др.). Это делается с целью координации и более четкой слаженной работы в этой области. Вопросы местного значения должны решаться, когда есть хорошо работающий механизм.
Актуальность темы исследования. Центральное место в сфере исследования муниципальной службы и усиление внимания требует – правовой статус муниципального служащего, которому отводится центральное место в настоящее время. Исследуя его правовой статус с разных сторон, автор решает целый ряд вопросов, отличий от других служащих, его правовое регулирование, гарантии, права, обязанности, ответственность и другое.
С учетом создания идеальной модели определённого специалиста в институте муниципальной службы, особое внимание требуется уделить правовому положению (статусу) муниципального служащего Российской Федерации, которое изучено на территории современной и отечественной России непосредственно не в полной мере.
На практике данная категория субъекта, реализация прав и обязанностей, осуществления полномочий в своей непосредственной деятельности, связанна непосредственно с рядом факторов, как социально-экономических, так и политических, а также правовых и других, что требует исследования в этой области и полного осмысления практической части института муниципальной службы.
Несмотря на то, что есть и определенные права, и обширные обязанности, зафиксированных в уже существующих нормативно-правовых актах, однако, не всегда непосредственный даже полный перечень достаточно логичен и полон, а также не всегда существуют определенные юридические механизмы их реализации, правильной или неправильной, более того подчас нет конкретики в определении некоторых из их гарантий. В свою очередь, четкая и полная регламентация правового статуса муниципального служащего, его гарантий обеспечит во многом абсолютную эффективность и продуктивность.
Одним из фактором, который более совершенствует управление в сфере муниципальной службы - адекватная четкая юридическая ответственность муниципального служащего за ненадлежащее осуществление своих полномочий. Анализируя судебные случаи из практики, можно выявить пробелы в этой области. К тому же, может с провоцироваться человеческий фактор последствий и выявления совести. Здесь важна порядочность - ведь служба предусмотрена в отношениях «служащий и человек».
Нужно ли повышение ответственности муниципальных служащих? Это отдельная тема исследования и борьба с правонарушениями в сфере муниципальной службы выступает отдельными и самостоятельными задачами в деле укрепления законности и правопорядка в целом.
Надо отметить, что в науке в области права, ранее уделялось, и в настоящее время тоже уделяется огромное всестороннее внимание вопросам непосредственно сферы муниципальной службы, работе муниципальных служащих в условиях формирования в России правового государства и гражданского общества, потому что муниципальный служащий несет ответственность перед гражданами.
Актуальность темы и ее недостаточная разработанность предопределили острую необходимость осуществления комплексного исследования прав и обязанностей муниципального служащего, составляющих его правовой статус, а также гарантий их реализации.
Степень научной разработанности темы: несмотря на множество работ в области исследования правового статуса муниципального служащего, и в целом муниципальной службы, а также местного самоуправления, некоторые вопросы собственно правового статуса муниципального служащего не получили самостоятельного и полного освещения. В тех или иных трудах рассматривались важные, но, как правило, лишь отдельные аспекты.
Целый ряд авторов исследовали вопросы непосредственно правового статуса муниципального служащего в современном российском обществе: Р.Г. Маннапова, В.М. Манохин, А.П. Алехин, Ю.Н. Старилов, В.М. Рябова, Р.Г. Маннапов, В.М. Рябов, П.А. Ореховский, Е.С. Шугриной, О.Е. Кутафина, В.И. Фадеева, В.В. Маркин, М.А. Васильева, Ю.А. Дмитриева, Б.И. Шумратова, В.А. Гневко. и другие.
Объектом данной работы является муниципальная служба в Российской Федерации. Предмет работы – непосредственно правовой статус муниципального служащего в Российской Федерации.
Цель: выявить особенности правового статуса муниципального служащего в Российской Федерации.
Решению цели способствовали следующие задачи:
• определить понятие муниципальной службы; понятие и основные элементы статуса муниципального служащего, охарактеризовать классификацию муниципальных служащих;
• раскрыть основные отличия муниципального служащего от других служащих, в том числе от государственного;
• раскрыть гарантии муниципальных служащих и рассмотреть нормативно-правовое регулирование в данной сфере;
• выявить особенности правового статуса муниципальных служащих; прав, обязанностей и ответственности их в законодательстве субъектов Российской Федерации;
• рассмотреть проблемы правового регулирования правового статуса муниципального служащего и перспективы их развития, управления муниципальной службой в законодательстве субъектов Российской Федерации. Внести предложения.
Методологической базой исследования являются принцип системности. Используются методы исторического и логического анализа (сравнение, дедукция, аналогии и обобщение). В данной работе автор ограничился рамками современности и актуальности данных. Территориальные рамки. Территория Российской Федерации, так как местное самоуправление в России развивается повсеместно.
Данная работа включает в себя введение, три основных теоретических глав, предусматривающих в каждой более содержательные и раскрывающие тему параграфы, заключение. Основная теоретическая часть разделена на три главы. В первой главе три параграфа, раскрывающие понятие, гарантии и общие правовые вопросы, касающиеся статуса муниципального служащего. Вторая глава представлена двумя параграфами, где изучены более детально вопросы касаемые прав, обязанностей и ответственность муниципальных служащих. Третья глава разбита на два параграфа, рассматривающие проблемные вопросы и перспективы в сфере регулирования правового статуса муниципального служащего. Завершают работу заключение и список использованных источников.
Нормативно-правовую основу исследования составили общепризнанные принципы и нормы международного права, отраженные в Европейской Хартии местного самоуправления, Конституции Российской Федерации; Федеральные законы "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" №131-ФЗ, "О муниципальной службе в Российской Федерации" №25-ФЗ, иные нормативно-правовые акты и документы, регулирующие вопросы муниципальной службы.

В современном обществе на территории России существуют многообразные направления служебной деятельности: государственная гражданская, муниципальная, военная и другие. Государственная гражданская служба состоит исключительно из службы в государственных органах власти России и их территориальных отделениях, а также в субъектах Федерации. Осуществление обширных административных реформ в демократическом строе страны неизменным образом приводит к совершенствованию эффективной системы местного самоуправления.
Отметим, что муниципальные служащие, собственно, считаются основным контингентом и ядром в системе публичной власти любого государства и общества. Главными направлениями развития муниципальной службы в государстве непосредственно было и остается формирование устойчивой законодательной базы, контролирующей эти аспекты, решение задач по подготовке высококвалифицированных кадров и переподготовке уже имеющихся кадров для прохождения муниципальной службы, продолжение установления правового статуса служащего в России, понимание характерных особенностей местного самоуправления, его задач, функций в государстве и гражданском обществе в целом.
В настоящее время непосредственно выделенная служба в сфере муниципального права представляет собой сравнительное новую форму службы в России. Её деятельность на территории Российской Федерации началась недавно и насчитывает всего около четверти века. Да и собственно понятие «муниципальная служба» является относительно новым термином в отечественной правовой науке. Его появление связано с всенародным принятием в 1993 году Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой была установлена совершенно новая, обособленная и самостоятельная форма осуществления публичной власти народа Российской Федерации – местное самоуправление. Организация и осуществление местного самоуправления вызвало необходимость в формировании и внедрении нового аппарата высококвалифицированных специалистов – муниципальных служащих. Одно из наиболее важных положений доктрины заключается именно в этом: муниципальная служба в Российской Федерации значительно отделена от службы государственной, как и государственные органы власти отделены от органов местного самоуправления.
Однако, с вступлением в силу Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об основных принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ) стала особенно заметной тенденция перемещения властных полномочий на места, в сегмент гражданского общества, в область непосредственного управления процессами жизнедеятельности населения России. Между тем, значительное распространение получили и проблемы, которые отличаются субъективным характером и тесным образом связаны с желанием и готовностью местных властей ответственно управлять объектами, находящимися у них в подчинении. Следует отметить, что новым экономическим и социальным отношениям в России требуются эффективные и качественные изменения в организационном порядке и деятельности органов местного самоуправления муниципальных образований. В свою очередь, практика управления показывает, что при высоком уровне потребности населения в ответственной и дееспособной власти на местах муниципальная служба в стране является ещё недостаточно организованной и не полностью подготовленной к решению значимых социальных задач. Этому свидетельствуют продолжение уточнения законодательной базы о муниципальной службе в Российской Федерации, как по России в целом, так и в каждом отдельном субъекте Российской Федерации, а затем и в муниципальных образованиях, территориально расположенных в определенном субъекте Федерации.
Необходимо заметить, что в действующем законодательстве в современное время о муниципальной службе провозглашены права и обязанности муниципальных служащих в России, а также введены определенные ограничения и запреты для них, связанные с прохождением ими муниципальной службы. Кроме того, в законодательных актах о муниципальной службе описаны основные социальные гарантии, которые предоставляются муниципальным служащим. Однако этот перечень не всегда является исчерпывающим и логичным, не везде предусмотрены правовые механизмы его реализации. Так, например, зачастую в определении ряда социальных гарантий муниципальных служащих отсутствует четкость. Между тем, четкая регламентация их правового статуса и базовых гарантий обеспечивает успешность дальнейшего функционирования муниципальной службы.
Очень важно заметить следующий фактор, оказывающий воздействие на преобразование муниципального управления, является адекватная и неукоснительная юридическая ответственность муниципального служащего, которая распространяется на неисполнение и (или) ненадлежащее исполнение им собственных должностных обязанностей. Повышение юридической ответственности муниципальных служащих в России, борьба с теми или иными правонарушениями в области муниципальной службы, в том числе с коррупционными нарушениями, выступают в качестве самостоятельных задач укрепления законности и правопорядка в стране.
Вопросы сферы муниципальной службы в правовой науке всегда являлись значимыми. Так и на сегодняшний день подобным аспектам функционирования муниципальной службы и деятельности муниципальных служащих уделяется особое внимание. Система регламентирования правового статуса муниципальных служащих в России считается неотъемлемой составляющей системы правового регулирования всех отношений на муниципальной службе в целом. Это обосновано тем, что институт правового статуса муниципального служащего в современное время является основным элементом муниципальной службы в стране.
Следует акцентировать внимание, что несмотря на множество различных исследований в области муниципальной службы, вопросы правового статуса муниципального служащего не получили полноценного рассмотрения. Отсутствие полного освещения данной темы обусловлено постоянно вносимыми изменениями в действующее законодательство о муниципальной службе. Тем не менее, в ряде некоторых исследований были изучены значимые аспекты правового статуса муниципальных служащих, но они затрагивали исключительно малую часть вопроса. Кроме того, в научных трудах авторов отсутствует исследование проблем подготовки, переподготовки и повышения квалификационного уровня муниципальных служащих в отношении введения в действие обновленных профессиональных стандартов, что в значительной степени воздействует на качество осуществления их прав и обязанностей.
Выделение правового статуса муниципального служащего является неотъемлемым компонентом качественной служебной деятельности, поскольку именно он определяет ключевые правовые действия в рамках муниципальной службы. В соответствии с правовым статусом муниципальный служащий наделяется рядом уникальных полномочий, согласно которым ведется его муниципальная деятельность. При отсутствии подобного статуса муниципальный служащий не имеет точных и четких представлений о возможностях своей службы, в результате чего может выходить за рамки дозволенного или, напротив, не соответствовать необходимым служебным полномочиям.
Однако, исторически установившиеся предпосылки и факторы формирования муниципальной службы свидетельствуют о кризисном характере ее развития в России на протяжении весьма длительного времени. Преодоление данной кризисной ситуации становится возможным при развитии и модернизации действующих правовых основ муниципальной службы в современной России.
В настоящее время муниципальная служба считается относительно новым направлением службы. До перехода к организации органов местного самоуправления понятие «муниципальная служба» в законодательстве не использовалось, так как служащие местных органов власти (местных Советов и исполнительных органов) считались государственными служащими. Не существовало данного понятия и в первых законодательных актах России о местном самоуправлении. В то время муниципальная служба характеризовалась как составляющая государственной службы. Государственный и муниципальный служащий, в свою очередь, рассматривались как одинаковые определения. Муниципальный служащий представлял собой государственного служащего, который осуществлял собственную служебную деятельность в органах местного самоуправления. В результате этого происходило существенное нарушение самостоятельного функционирования и принципа независимости местного самоуправления от государства, а также прослеживалось вмешательство государства в деятельность местного самоуправления.
Следует отметить, что муниципальным служащим называется гражданин России, который достиг 18-летнего возраста и исполняет в порядке, определенном уставом муниципального образования согласно федеральным законам и законам субъекта Федерации, обязанности по соответствующей должности муниципальной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет бюджетных средств муниципального образования.
К тому же, исследуя данную тему, необходимо сказать, что отсутствует определение правового статуса муниципального служащего, который является одним из важнейших компонентов муниципальной деятельности. Именно правовой статус обеспечивает качественное функционирование муниципальной службы, поскольку гарантирует ряд значимых функций и требований служащих. Рассмотрение и анализ проблем законодательного регулирования правового статуса муниципальных служащих в стране дают возможность заключить, что действующие законодательные акты регламентируют только некоторые составляющие правового статуса, а именно – права, обязанности, ограничения, принципы ответственности и гарантии осуществления деятельности. Основой правового статуса муниципального служащего считаются его права и обязанности, закрепленные уставом муниципального образования. В соответствии с практическими сведениями, законодательство субъектов Российской Федерации единообразно определяет совокупность базовых обязанностей муниципальных служащих. Между тем, с их обязанностями тесным образом связаны права, которые регулируются по аналогии с обязанностями.
Говоря об укрепление правового статуса муниципальных служащих и улучшение соответствующего уровня их социальной защиты, государство и муниципальное образование решают главную задачу по укреплению доверия гражданского общества не только к государству в целом, но и к властным структурам на уровне местного самоуправления. Стоит отметить, что высококвалифицированные муниципальные служащие с достойно оплачиваемой деятельностью и высокой степенью мотивации к муниципальной службе становятся эффективным инструментом муниципального образования, позволяющим решать проблемы местного уровня. Правомерная и социально ориентированная деятельность муниципальных служащих получает легитимную оценку населения, что считается особенно значимым в рамках перехода к рыночным отношениям, для решения существенных проблем жителей того или иного муниципального образования.
Между тем, при формулировании перечня основных гарантий муниципальных служащих в России, приведенных в статье 23 Федерального закона № 25-ФЗ, законодатель проявил непоследовательность, включив в данный перечень социальные гарантии из самых разных областей права, никак не разграничив их. Кроме того, некоторые гарантии получили только декларативный характер. К примеру, в современное время отсутствует такой законодательный акт, который бы регламентировал обязательное медицинское страхование и обслуживание ни для государственных, ни для муниципальных служащих, хотя данная социальная гарантия является закрепленной в Федеральном законе № 25-ФЗ.
Однако, вместе с этим Федеральный закон № 25-ФЗ не устанавливает особенности привлечения муниципальных служащих к материальной ответственности; отсутствует перечень особенных «служебных» дисциплинарных проступков, которые могут быть присущими исключительно муниципальной службе, при этом по своей сущности дисциплинарная ответственность муниципальных служащих характеризуется конкретными особенностями, при сравнении ее с общей дисциплинарной ответственностью сотрудников в целом, но рассматриваемые особенности в комплексе считаются несущественными.
Согласно Федеральному закону № 25-ФЗ собственно развитие муниципальной службы в России должно обеспечиваться программами развития муниципальной службы в соответствующих субъектах страны и, принятых на основании программ субъектов Федерации, муниципальными программами развития муниципальной службы в конкретном муниципальном образовании соответствующего субъекта Российской Федерации. Данные программы должны иметь финансирование, поступающее из бюджетных средств соответствующих субъектов Федерации и бюджетов муниципальных образований соответственно. Необходимость принятия и внедрения рассмотренных программ обоснована текущим состоянием муниципальной службы в стране.
Это характеризуется тем, что на сегодняшний день механизмы назначения на вакантные должности муниципальной службы из кадрового резерва применяются в существенно недостаточной степени; направленное на качественные результаты деятельности стимулирование используется весьма неэффективно; конкретная закрытость муниципальной службы в стране приводит к проявлениям коррупционных правонарушений и бюрократизма, что достаточно негативно сказывается на имидже муниципальной службы в России, а также отрицательно отражается на общественное мнение касательно муниципальной деятельности; в недостаточной мере отвечает базовым потребностям современной муниципальной службы в стране качество профессиональной подготовки, которую проходят муниципальные служащие.
Следует выделить ряд проблем, основными из которых являются следующие: низкий уровень развития системы работы с кадровым резервом муниципальных служащих; наличие у муниципальных служащих недостаточного уровня компетентности и профессиональных навыков.
Разрешение вышеперечисленных вопросов посредством разработки и внедрения специальных государственных и муниципальных программ обеспечит повышение эффективности совершенствования муниципальной службы в органах местного самоуправления муниципальных образований.
Подводя итоги, следует отметить, что в современное время в Российской Федерации муниципальная служба является сравнительно новой формой служебной деятельности. Несмотря на развитие данного направления службы, существует ряд существенных проблем, связанных с организацией и правовым регулированием деятельности муниципальных служащих. Ключевой проблемой, нуждающейся в разрешении, является отсутствие определения правового статуса муниципальных служащих, что приводит к негативным последствиям в их служебной деятельности. Таким образом, российская правовая область нуждается в разработке и реализации основ правового статуса муниципального служащего.
Проблемы и задачи, обозначенные в данной работе, подтверждают актуальность исследований. Непосредственно и выполнена цель работы по исследованию и изучению правового статуса муниципального служащего, а также анализ проблем и перспектив регулирования, возникающих в процессе служебной деятельности.