Стадии законодательного процесса

работа 2014 года.защищена на отлично.плагиат в 2014 году-более 50%. сейчас не проверяла. ...

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ…………………………………………………………………3
ГЛАВА 1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА
1.1. Исторический анализ становления и развития законодательного процесса
1.2. Понятие и значение законодательного процесса
ГЛАВА 2. ХАРАКТЕРИСТИКА СТАДИЙ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА
2.1. Законодательная инициатива
2.2. Обсуждение законопроекта
2.3. Принятие закона и опубликование
ЗАКЛЮЧЕНИЕ……………………………………………...…................
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ ИНФОРМАЦИИ

Законодательный процесс (законотворчество) — одно из важных направлений работы любого государства. Это специфическая, требующая особых, знаний и умений интеллектуальная деятельность, связанная с созданием или изменением существующих в государстве правовых норм. По результатам законотворческой работы - законам и иным нормативным актам - судят о государстве в целом, степени его демократичности, цивилизованности, культурности. Тема законотворчества, как никогда, актуальна именно сегодня, когда перед государством стоит задача укрепления его правовой основы.

Совокупность процедур составляют стадии законодательного процесса, то есть относительно законченные этапы, содержание каждого из которых регламентировано таким образом, что только исполнение всех его составляющих дает возможность перейти к следующему этапу.
Существуют различные мнения относительно количества стадий законодательного процесса и соответственно объединения тех или иных процедур. В одних работах, посвященных данному вопросу, выделяются, например, только две из них: подготовка законопроекта и официальное возведение воли народа в закон. Некоторые исследователи различают три стадии: подготовка проекта нормативного акта (предварительная стадия), обсуждение и принятие нормативного акта (основная стадия) и введение в действие нормативного акта (решающая стадия). У других юристов встречается шесть стадий: прогнозирование и планирование; внесение предложений о разработке законопроекта; разработка концепции и подготовка законопроекта; специальное и общественное обсуждение проекта; рассмотрение и принятие; опубликование закона и вступление его в силу.
Юристы-практики насчитывают значительно большее число стадий, причем это зависит от парламентских традиций и от особенностей политической системы. Так, исследовательская служба Конгресса США выделяет следующие стадии законодательного процесса: работа в подкомитете, обсуждение на заседании комитета, рассмотрение проекта руководством партии, прохождение комитета по процедурным вопросам Палаты представителей, заседание палаты на правах комитета, заседания Палаты представителей, Сената, передача проекта в согласительный комитет, направление президенту1.
Однако, как правило, в работах концептуального характера, посвященных данному вопросу, выделяются четыре основные стадии законодательного процесса:
1) внесение законопроекта или законодательного предложения (законодательная инициатива);
2) рассмотрение законопроекта в палатах, комитетах (комиссиях) парламента (обсуждение законопроекта);
3) принятие закона;
4) опубликование закона.
Процедуры законодательного процесса, составляющие содержание его этапов, в большинстве стран регламентируются нормами конституций, других законов и регламентами. Однако практика законодательного процесса знает иные примеры. Так, в Конституции США достаточно лаконично говорится о законодательном процессе. Несколько норм ст. I закрепляют общую последовательность действий, не раскрывая всех процедур законотворчества: реализация права законодательной инициативы, порядок прохождения билля в палатах парламента, участие главы государства и т.д1.
Особенность американской Конституции — небольшой объем норм, наличие только общих правил отражает позицию ее авторов, считавших, что практика всегда найдет лучшее решение, чем доктринальное. Именно «рамочный характер» Конституции США, ее гибкость наряду с доставшимися от саксонской системы права уважением и любви к прецедентам определили жизнеспособность основного нормативного акта страны. Институты права (в том числе процедуры и правила законодательного процесса) восприняли базисные принципы британского права, но их развитие шло вместе с потребностями американского общества.
Так, формальное отсутствие (но не запрет) в Конституции США права законодательной инициативы президента в настоящее время не препятствует ему активно участвовать в законодательном процессе. Это стало возможно в силу фактически выполняемых президентом функций при незыблемом сохранении основополагающих принципов американской конституции: федерализм, двухпартийная система, разделение властей. Тесные связи главы государства с партийными фракциями в парламенте позволяют ему эффективно «законодательствовать». При этом наличие двух палат (формируемых на основе разных принципов) и относительная независимость их глав от президента приводят в действие механизм сдержек и противовесов, что обеспечивает стабильность законотворчества как по форме (в том числе и процессуальной) так и по содержанию.
Универсальность и уникальность правил и процедур законодательного процесса США доказывает тот факт, что они стали неписаным, обычным правом для всех американских совещательных ассамблей, т.е. для любых организованных групп, собирающихся для ведения своих дел (а не только для формальных законодательных органов). Практика американского Конгресса пользуется безоговорочным авторитетом во всех основных парламентских процедурных вопросах (например, какие предложения могут быть внесены на обсуждение, каков порядок предпочтительности их обсуждения и каковы их последствия)1.
Подобное творческое понимание Конституции отражает отношение американских парламентариев к законодательному процессу: проведение документа через многочисленные стадии законодательной процедуры — это не наука, а искусство. Непредсказуемость событий на политической сцене и часто возникающая невозможность предвидеть последствия какого-либо действия могут разрушить блестяще спланированную законодательную стратегию. Кроме того, на судьбу законопроекта могут воздействовать не только политические, но и личностные факторы.
Законодательный процесс в разных странах имеет ряд особенностей, однако, несмотря на существующие отличия, можно выделить следующие общие признаки законодательного процесса:
1) состоит из нескольких этапов (стадий), последовательность и обязательность которых установлены, как правило, законами и иными принятыми в соответствии с ними нормативными актами;
2) осуществляется специальными субъектами;
3) результатом является создание акта высшей юридической силы — закона.
К субъектам законодательного процесса относятся его участники; действия которых направлены на создание закона. В их число могут входить государственные органы, должностные лица, граждане, различные общественные политические силы: политические партии, общественные организации и т.д2.
Необходимо различать понятия «субъект законотворчества» и «субъект законодательного процесса». Первое носит более широкий, общесоциальный характер; субъект законодательного процесса всегда участвует в законотворчестве. В то же время органы, организации, лица, занимающиеся, например, выявлением потребностей в принятии закона (одной из стадий законотворчества), не всегда могут быть сами участниками правоотношений, составляющих законодательный процесс.
Таким образом, субъектами законодательного процесса являются субъекты права законодательной инициативы, а также граждане и их объединения, лица, обладающие специальной правосубъектностью (депутаты), их объединения, а также государственные органы, их подразделения, государственные, общественные организации, научные учреждения, которые тем или иным образом участвуют в создании закона.
Анализируя значение законодательного процесса, нельзя не учитывать того факта, что он составляет содержание деятельности парламентов.
Правотворческая деятельность парламентов претерпела исторически серьезные изменения, однако принятие законов продолжает оставаться главной функцией высших представительных органов власти. Согласно статистике законодательный процесс занимает половину рабочего времени парламентов Великобритании, ФРГ, Японии, Бразилии и других стран1.
Стабильная нормативная регламентация процесса создания закона обеспечивает:
1) качественный уровень подготовки формы и содержания нормативного акта;
2) привлечение широкого спектра мнений различного рода политических сил с целью максимальное обеспечения интересов различных социальных групп;
3) эффективные механизмы контроля деятельности высших органов государственной власти в процессе законотворчества.
Таким образом, законодательный процесс имеет значение и только как процессуальная сторона законотворчества, отражающая его формальное содержание, но и является стабилизирующим факте ром правовой системы общества.
ГЛАВА 2. ХАРАКТЕРИСТИКА СТАДИЙ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА
2.1. Законодательная инициатива
Первой стадией законодательного процесса является законодательная инициатива. Законодательная инициатива может быть рассмотрена как совокупность действий по внесению управомоченными органами, должностными лицами, депутатами и общественными организациями (субъектами права законодательной инициативы) в законодательный орган (его палату) проекта закона либо предложения об его издании, изменении или отмене, порождающую юридические последствия в виде обязанности указанного органа государственной власти рассмотреть законопроект (законодательное предложение) и принять по нему то или иное решение.
Решение, принятое законодательным органом (его палатой), не обязательно будет положительным. Смысл права законодательной инициативы заключается в том, что ему соответствует обязанность законодательного органа (его палаты) принять соответствующий законопроект к своему производству и выразить к нему свое отношение.
Таким образом, право законодательной инициативы - это конституционно установленная, юридически значимая возможность компетентных субъектов инициировать законодательный процесс. Право законодательной инициативы является субъективным правом, поэтому передача этого права другому лицу или органу невозможна. Субъекты данного права реализуют его самостоятельно, свободно и беспрепятственно.
Круг субъектов права законодательной инициативы различен в разных странах и определяется зачастую конституциями. В подавляющем стран он охватывает правительство и парламентариев (правительская и парламентская инициатива). В США таким правом обладают только парламентарии (лишь проект бюджета представляется Президентом, но бюджет представляет собой акт особого рода). В ряде стран данный круг включает иных субъектов – государственные органы высшего и непосредственно нижестоящего уровня, центральные государственные учреждения, иногда религиозные и иные общественные формирования (специальная инициатива), внутрипарламентские органы, органы и учреждения при парламентах, группы избирателей (народная инициатива). Разнообразие круга субъектов права законодательной инициативы иллюстрируется следующими примерами (речь не идет о проектах законов о бюджете):
- в Болгарии правом законодательной инициативы пользуются любой народный представитель и Совет министров (ст. 87 Конституции)
- в Словакии законопроекты могут вносить комитеты Национального совета, депутаты, Правительство (ч.1ст.87 Конституции)
- в Германии законопроекты вносятся вносятся Федеральным правительством, депутатами Бундестага и Бундесратом (ч.1 ст. 76 Основного закона)
- в Чехии проект закона могут внести депутат, группа депутатов, Сенат, Правительство или представительство высшей самоуправляющейся территориальной единицы (ч.2 ст.41 Конституции)
- в Румынии право законодательной инициативы принадлежит Правительству, депутатам, сенаторам, а также не менее чем 250 тыс. избирателей (предложение первое ч.1 ст. 73 Конституции)
- в Мексике оно принадлежит Президенту Республики, депутатм и сенаторам Федерального конгресса, законодательным органам штатов (ст. 71 Конституции)1.
Приведенный перечень примеров достаточно красноречив при том, что не исчерпывает всего разнообразия конституционно-правового регулирования данной проблемы.
В двухпалатных парламентах в соответствии с конституциями или законами субъекты права законодательной иницативы обычно обращаются со своими проектами и предложениями либо в любую из палат, либо только в нижнюю. В США законопроекты (билли) могут вносится в любую палату, парламентарий обычно вносит свой проект в ту палату, членом которой состоит, но финансовые билли (относящиеся к получению государством доходов) вносятся сначала в Палату представителей (часть первая разд. 7 ст.1 Конституции). В Германии законопроекты вносятся только в Бундестаг (ч.1 чт.76 Основного закона). Встречаются изредка случаи, когда законопроект должен быть внесен только в Верхнюю палату. Например согласно части четвертой ст. 154 Конституции Колумбии законопроекты, касающиеся международных отношений, вносятся в Сенат.
Хотя парламентарии повсеместно относятся в числу субъектов, конституции и регламенты все чаще требуют, чтобы они осуществляли данное право коллективно. Согласно, например, Регламенту Германского бундестага материалы для обсуждения, вносимые его депутатами, в том числе и законопроекты, должны быть, как правило, подписаны одной из фракций или 5% депутатов, причем законопроекты должны быть снабжены кратким обоснованием.
Некоторые конституции предусматривают, что парламентарии (равно как и избиратели) могут представлять только готовые законопроекты. Например, в ч. 4 ст. 73 румынской Конституции сказано, что «депутаты, сенаторы и граждане, осуществляющие право законодательной инициативы, могут вносить законодательные предложения только в форме, требуемой для законопроектов»1.
В подавляющем большинстве стран главным поставщиком законопроектов является правительство, и это вполне объяснимо. Именно оно постоянно сталкивается с пробелами и недостатками в законодательстве, именно оно располагает самыми большими возможностями для разработки высококачественных законопроектов и для их проведения через парламент.
Некоторые Конституции обставляют правительственную инициативу особыми условиями. Например, согласно первого предложения ч.2 ст.39 французской Конституции «проекты законов обсуждаются в Совете Министров по получению заключения Государственного Совета и вносятся в бюро одной из палат». Государственный совет во Франции – это высший орган административной юстиции, который, в частности, наделен правом проверять конституционность и законность нормативных административных актов. Таким образом, законопроект, прежде чем поступит в Парламент, проходит первичную проверку конституционности.
Основной закон для Германии предусматривает в ч.2 ст.76, что проекты Федерального правительства следует сначала направлять в Бундесрат (чтобы выявить позицию земель), который может высказаться в течение 6 недель, а если законопроект сложный или объемный, то в течение 9 недель. Если Федеральное правительство обозначило законопроект как срочный, то может, не ожидая заключения бундесрата, направить в Бундестаг уже соответственно через три недели или через 6 недель, с тем, что, если затем поступит заключение Бундесрата, оно незамедлительно будет дослано в Бундестаг. Для законопроектов об изменении Основного закона или о передаче суверенных прав 9-недельный срок действует безусловно, а положение о срочных случаях не применяется.
В свою очередь, Бундесрат, если вознамерится внести законопроект, должен будет направить его Федеральному правительству, которое обязано в течение 6 недель передать проект в Бундестаг со своим заключением. Этот срок также может быть продлен до 9 недель, а при ходатайстве Бундесрата о срочно рассмотрении – сокращается соответственно до 6 и 3 недель. И здесь для законопроектов об изменении Основного закона и о передаче суверенных прав предусмотрен только 9-недельный срок, а срочные случаи не могут иметь места1.
Как видно из приведенного выше перечня примеров, главы государств обычно не входят в число субъектов права законодательной инициативы. Мексика в данном случае – одно из сравнительно немногих исключений. В какой-то степени это можно сказать и о Кубе, ибо государственный совет осуществляет часть функций главы государства (другую часть осуществляет единолично его Председатель).
Фактически, однако, глава государства в тех президентских республиках, где ему также право не предоставлено, его реализует косвенным путем. Так, в США послания Президента Конгрессу о положении Союза, предусмотренные разд.3 ст. II Конституции, нередко содержат программу и законодательные мероприятия, на базе которых парламентарии, принадлежащие к президентской партии, выступают формально со своей личной законодательной инициативой. А.А. Мишин и В.А. Власихин полагают, что в «настоящее время президент стал фактически инициатором и дирижером законодательного процесса, протекающего в стенах Капитолия».
В Бразилии же согласно ст. 61 Конституции, Президенту, как и в Мексике, право законодательной инициативы предоставлено. Но более того, здесь указан ряд вопросов, по которым Президенту принадлежит исключительное право законодательной инициативы. Эти вопросы, связанные с вооруженными силами, со статусом публичной администрации, ряда органов и учреждений в сфере судебной власти.
Итальянская Конституция в части первой ст. 71 предусматривает возможность предоставления конституционным законом права законодательной инициативы определенным органам и учреждениям. Сама Конституция в части 3 ст. 99 и предложении втором части второй ст. 121 наделила этим правом Национальный совет экономики и труда по экономическим и социальным вопросам и областные советы1.
2.2. Обсуждение законопроекта
Второй стадией законодательного процесса является стадия обсуждения законопроекта. Данная стадия представляет собой совокупность действий по предварительному рассмотрению и обсуждению законопроекта комитетами (постоянными комиссиями) законодательного органа, рассмотрению и обсуждению законопроекта в первом чтении, доработке законопроекта после первого чтения, по рассмотрению и обсуждению законопроекта во втором чтении, доработке законопроекта после второго чтения, рассмотрению его в третьем чтении. Каждый этап рассмотрения и обсуждения законопроекта завершается принятием того или иного решения, которое документально оформляется. В ходе рассмотрения и обсуждения законопроекта участники данного процесса анализируют потребности законодательного урегулирования, возможность принятия того или иного закона и его полезность, обеспечивают учет разнообразных социальных интересов и мотивов. Надлежащее обсуждение законопроекта - важная гарантия принятия по нему обоснованного решения. Именно на этой стадии в наибольшей степени находят свое воплощение такие принципы законодательного процесса как демократизм и гласность. Потенциал обсуждения повышает сопоставление предлагаемого законопроектом варианта законодательного регулирования с иными вариантами нормативного разрешения соответствующей проблемы, анализ и учет зарубежного и исторического опыта, а также опыта субъектов Федерации.
Важное значение имеет также выявление и обсуждение возможных последствий (как позитивных, так и негативных) вступления Примерами актов, постановляемых в ходе второй стадии законодательного процесса, являются: постановление Государственной Думы ФС РФ о принятии проекта федерального закона в первом чтении, решение комитета законодательного органа субъекта РФ рекомендовать закон субъекта РФ к принятию в целом и т.д. законопроекта в силу, оценка социальных ожиданий и готовности субъектов права к реализации норм, предлагаемых законопроектом1.
Федеральные законы обсуждаются в трех чтениях, законы субъектов Российской Федерации, как правило, в двух чтениях. "Чтение" - это определенный этап в обсуждении законопроекта и принятии по нему решения. При рассмотрении законопроекта в первом чтении обсуждается концепция законопроекта, решается вопрос о необходимости соответствующего законодательного акта, а также делается выбор между альтернативными законопроектами. Другим словами, при обсуждении законопроекта в первом чтении выясняется, есть ли на самом деле нужда в законодательной регламентации соответствующих общественных отношений и если есть то, правильно ли определены цели такой регламентации, и соответствует ли концепция законопроекта потребностям и целям законодательного регулирования. Также следует обращать внимание на соответствие норм законопроекта нормам более высокой юридической силы и согласованности законопроекта с другими актами системы Российского законодательства. Во втором чтении осуществляется постатейная корректировка законопроекта, обсуждаются конкретные поправки с последующим принятием по ним решения (в субъектах Российской Федерации, устанавливающих процедуру двух чтений, второе чтение завершается голосованием по законопроекту в целом). Суть третьего чтения заключается в том, что законопроект принимается в качестве закона.
В Испании, Швеции допускается в порядке исключения обсуждение законопроекта в одном чтении.