Проблемы развития федеративных отношений в государственном управлении

Заключение
Таким образом, в становлении современной модели управления и федеративных отношений можно выделить несколько этапов и факторов, повлиявших на формирование взаимоотношений между федеральным центром и регионами в Российской Федерации. Особенность России в том, что географические особенности, исторический опыт и менталитет российского общества оказывают огромное влияние на структуру политической власти, институты, регулирующие отношения между центром и территориями.
Договорный период формирования федеративных отношений возможно разделить на стадии: первая - доконституционная; вторая - принятие Федеративного договора и Конституции РФ; третья - заключение внутрифедеративных договоров. В данный период формируются основные принципы современного федерализма, принципиальные начала соврем ...

СОДЕРЖАНИЕ:

Введение 3
1. Правовые проблемы федеративных отношений 4
1.1. Проблемы эффективности федеративных отношений в государственном управлении 4
1.2. Практические аспекты федеративных отношений на примере управления разрешительной деятельности 8
2. Перспективы развития федеративных отношений 18
2.1. Проблемные аспекты федеративных отношений 18
2.2. Совершенствование федеративных отношений 25
Заключение 30
Список использованных источников 32

Введение
Актуальность темы работы обусловлена тем, что при многообразии территориальных образований (субъектов) в составе нашей Федерации Конституция РФ 1993 г., федеральные конституционные законы и федеральные законы, принятые в развитие положений Основного Закона, практика Конституционного Суда Российской Федерации и реализация его решений, конституции и уставы субъектов РФ, региональное законодательство, договоры между органами государственной власти разного уровня (Федерации и ее составных частей), а также практика реализации нормативных правовых актов составляют противоречия в отношении отдельных институтов федерализма.
Федеративное устройство государства призвано обеспечивать сохранение исторически сложившегося государственного единства и территориальной целостности государства, спо собствовать процессу интегрирования территориальных образований, входящих в состав Федерации, учитывать интересы государства как единого целого и интересы его субъектов при их различных специфических особенностях.
Целью курсовой работы является анализ проблем развития федеративных отношений в государственном управлении.
Задачами выделенной темы курсовой работы являются:
• Рассмотреть эффективность федеративных отношений в государственном управлении;
• Проанализировать практические аспекты федеративных отношений на примере управления разрешительной деятельности;
• Выявить иные проблемные аспекты федеративных отношений;
• Определить пути совершенствования федеративных отношений.
Работа состоит из введения, двух глав, заключения и библиографического списка.

Предусмотренная Законом Российской Федерации обязательная процедура согласования в Министерстве иностранных дел РФ и «других федеральных органах исполнительной власти» любого соглашения субъекта Федерации о внешнеэкономическом сотрудничестве нивелирует разрешительные полномочия региональных органов в данной сфере и указывает на концентрацию разрешительных функций на федеральном уровне.Все это говорит о специфике некоторых общественных отношений, которая определяется их общегосударственной значимостью, а также о необходимости больших обеспечительных ресурсов, что, несмотря на предусмотренную Конституцией «совместность» осуществления мер в данной сфере, не дает возможности доверить разрешительные функции региональным органам. Можно заметить, что чем большую общественную опасность (или экономическую угрозу и пр.) может повлечь несоблюдение ограничений по реализации конкретного вида разрешения, тем меньше полномочий по его использованию и осуществлению разрешительной функции имеется в конкретной сфере у органов более низкого статуса в системе иерархии органов исполнительной власти.Так же интерес представляет разница в регламентации предметов, находящихся в совместном ведении, и ряда передаваемых федеральным законодательством на региональный уровень полномочий. Нормативное оформление реализации совместных полномочий в контексте разрешительных функций, таким образом, различно в разных регионах. В одних случаях закрепленные в федеральном законе за субъектами Российской Федерации разрешительные полномочия сужаются региональным законодательством. В других случаях - фиксируются аналогично.Заметим, что конкретизация общих разрешительных полномочий органов исполнительной власти, функциональное наполнение правового статуса органов исполнительной власти в конкретной сфере на федеральном и региональном уровнях осуществляются в традиционно сложившейся последовательности. Так, ст. 14 ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» указывает на то, что выброс вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух стационарным источником допускается на основании разрешения. Данное разрешение, в соответствии со статьей Закона, может быть выдано как территориальным органом уполномоченного в области охраны окружающей среды федерального органа исполнительной власти, так и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды. Порядок выдачи такого разрешения определяется в Постановлении Правительства Российской Федерации от 2 марта 2000 г. N 183 «Об утверждении нормативов выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, вредных физических воздействий на него».Далее уже в субъектах принимаются законодательные акты - специальный, одноименный федеральному, и статутный, например, о региональном правительстве. Затем они подкрепляются региональным подзаконным актом о статусе уполномоченного органа и регламентом об исполнении этим органом конкретной разрешительной функции (или предоставлении услуги). Данный механизм регулирования определения и реализации полномочий органами власти по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов предполагает различные правовые формы в зависимости от уровня регламентации - федерального или регионального.К сожалению, желаемый баланс разрешительных полномочий подчас нарушается технико-содержательными неточностями правовых актов, т.н. нормотворческими ошибками. Примером может служить регламентация функции выдачи «разрешений на выбросы вредных (загрязняющих) веществ (за исключением радиоактивных веществ) в атмосферный воздух стационарных источников». Эта разрешительная функция фиксируется в правительственном акте (п. 9 упомянутого Постановления Правительства РФ N 183). В документе определяется полномочие осуществляющего государственное управление в области охраны окружающей среды органа исполнительной власти субъекта Федерации на выдачу разрешений, на основании которых возможны «выбросы вредных (загрязняющих) веществ (за исключением радиоактивных веществ) в атмосферный воздух стационарных источников, находящихся на объектах хозяйственной и иной деятельности, не подлежащих федеральному государственному экологическому контролю».Таким образом, данная разрешительная функция одинаково формулируется региональным законодательством Нижегородской области относительно различных органов исполнительной власти общей и специальной компетенции - правительства области и уполномоченного в этой сфере министерства. Между тем наблюдаемая формальная одинаковость закрепления разрешительного полномочия в одном регионе за разными по своей компетенции исполнительными органами может создать в ходе оказания соответствующей услуги необходимость дополнительных согласовательных процедур и затруднить реализацию соответствующего права потребителю услуги. В данном случае законодательное закрепление функции выдачи разрешения за органом общей компетенции является нелогичным. Региональное правительство могло быть уполномочено на осуществление координационных и нормотворческих функций, в частности, для определения уполномоченного органа в виде министерства. Потребителю соответствующей услуги только на основании данной в законе формулировки не понятно, куда обращаться. Возникает необходимость в уточнении нужной информации в подзаконных актах потребителями услуг, что создает трудности в уяснении порядка реализации ими своих прав. Данных технико-содержательных нормотворческих ошибок вполне можно избежать с помощью четкого и однозначного указания на орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченный взаимодействовать непосредственно с потребителем соответствующей услуги при выдаче/невыдаче разрешения.Последовательное «уполномочивание» конкретного регионального органа разного вида - министерства или управления, комитета (возможна еще и передача этого полномочия на муниципальный уровень) - идет до тех пор, пока передаваемое полномочие не найдет своего субъекта, способного его реализовать по отношению к объекту управления. В этом случае присутствует классическая схема, когда обозначенная в федеральном законе функция предполагает более подробную регламентацию порядка ее осуществления в федеральном подзаконном административном акте, а затем закрепляется за конкретным органом (вместе с процедурой реализации этой функции) региональными законодательными и подзаконными актами.Практика нормотворчества показывает, что в ходе нормативного оформления разграниченных полномочий разрешительного характера в сферах совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов для формулирования полномочий органов исполнительной власти и порядка их реализации используется, таким образом, конкретизация федерального законодательства. Широкие полномочия, предоставляемые федеральными органами субъектам, могут «сужаться» на региональном уровне, когда конкретизируется лишь часть переданных полномочий. Обозначенные рамочно на федеральном уровне полномочия регионов могут «разворачиваться» в перечне полномочий органов государственной власти субъектов. При этом неоднородность разрешительных норм дополняется видовой множественностью региональных органов, уполномоченных в рамках предметов совместного ведения реализовывать эти нормы.Кроме того, на региональном уровне отражены не все разрешительные функции по предметам совместного ведения, закрепленным в Конституции РФ, соответственно, в общественно значимых сферах разрешительные полномочия могут присутствовать лишь на федеральном уровне.Заметим, что вопрос соотношения разрешительных функций федеральных и региональных государственных органов представляет большую проблему для исследования. Она обусловлена неоднородностью «разрешительных» норм, на которую обращается внимание в научной литературе. Их различная юридическая сила, разное место в иерархической системе законодательства (уровень Федерации, субъекта, муниципального образования; законы и подзаконные акты, в т.ч. локальные), неодинаковый характер регулируемых отношений (процессуальные и материальные), наконец, межотраслевой характер этих норм требуют комплексного подхода к исследованию разрешительной системы и в то же время создают серьезные трудности при анализе правовой фактуры, включая не только объемное российское законодательство, но и правоприменительную практику.лДумается, назрела необходимость проведения многоаспектного правового мониторинга (многосложного законодательства и правоприменительной практики, включая судебную) соотношения закрепленных на федеральном и региональном уровнях разрешительных полномочий за органами исполнительной власти разного уровня (федеральными и региональными) в рамках совместных предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов. Это позволит делать комплексные и эффективные выводы по совершенствованию разрешительной системы в России, поможет унифицировать виды региональных органов, задействованных в реализации разрешительных функций; единообразить их статутные и процессуальные акты, содержащие нормы разрешительного характера; четко определить компетенцию органов субъектов федерации, отграничив их полномочия от полномочий органов Российской Федерации.2. Перспективы развития федеративных отношений2.1. Проблемные аспекты федеративных отношенийБазовым принципом, определяющим конституционно-правовую модель федеративных отношений в России, является принцип равноправия субъектов в составе Федерации, который должен находить свое отражение в отношениях субъектов с Федерацией и в их взаимоотношениях между собой, - эти постулаты заложены в ст. 5 Основного Закона России 1993 года. Федерализм как ведущая основа конституционного строя России оказывает влияние на принципы формирования и функционирования органов государственной власти, обеспечивая равноправие взаимоотношений субъектов Федерации как между собой, так и с органами государственной власти Федерации.Соблюдение принципа правового равноправия субъектов Российской Федерации становится проблематичным при наличии шести их разновидностей, входящих в ее состав. В связи с этим авторами высказывается мнение, что Российская Федерация - это пример асимметричного федеративного устройства государства. В других федеративных государствах субъекты чаще всего единообразны (земли, провинции, штаты и т.д.), хотя и не во всех. Например, Республика Индия состоит из 28 штатов, 6 союзных территорий и национального столичного округа Дели. Идея федерализма и его принципы способствуют децентрализации государственного управления, оптимальному распределению полномочий между разными уровнями власти, что создает поле для «горизонтальной политической конкуренции».Н.М. Добрынин состояние государственных и правовых институтов, когда правовая конструкция федеративных отношений сильно отличается от сложившейся ситуации при существующем системном разрыве между декларированным и действительным состоянием государственной системы, называет «фантомным» федерализмом. Основным признаком такой «фантомности» выступает асимметрия Федерации, «при которой имеет место их политическое, правовое и экономическое неравенство».Территориальное устройство Российской Федерации основывается как на принципе национальной организации территории, так и на государственно-территориальном принципе построения Федерации при учете национальных, культурных, экономических и других особенностей субъектов. Республики, автономная область и автономные округа образованы по принципу национально-территориального образования, другие же субъекты - края, области, города федерального значения - по принципу территориального образования.Наиболее сложным является определение правового статуса республик в составе Российской Федерации, поскольку именно они ч. 2 ст. 5 Конституции России названы государствами в отличие от других субъектов. Республики как «государства» обладают правом принимать конституции, в то время как остальные субъекты - уставы.Данное обстоятельство во многом объясняется историей развития субъектов Российской Федерации. Республики, находящиеся в составе России, и раньше признавались государствами, не обладающими суверенитетом, принимали свои конституции, тогда как остальные субъекты Федерации - края, области, города федерального значения, автономные области и автономные округа в Российской Советской Федеративной Социалистической Республике - являлись административно-территориальными единицами высшего звена и своих основных законов не имели. Различаются и способы принятия основного закона субъектами Российской Федерации. В соответствии со ст. 66 Конституции РФ республики вправе самостоятельно определять способ принятия конституций, другие же субъекты могут принимать уставы только законодательным органом.Определение республик в составе РФ государствами порождает проблему суверенитета субъектов Федерации. В период парада суверенитетов в конце XX в. отдельные республики в составе России, претендуя на особый статус, включали в свои конституции положение о государственном суверенитете. В некоторых случаях закреплялось верховенство законов субъектов России над федеральными законами. В Постановлении от 7 июня 2000 года N 10-П Конституционный Суд Российской Федерации изложил свою правовую позицию относительно правомерности постановки вопроса о суверенитете республик в составе РФ, указав на то, что субъекты Федерации не имеют статуса суверенного государства. И исходя именно из данного положения они должны решать вопрос о суверенитете в своих конституциях. Республики в составе России не вправе наделить себя свойствами суверенного государства, поскольку не обладают даже ограниченным суверенитетом.С.А. Авакьян отмечает: «Если речь идет о самостоятельности в осуществлении компетенции, принадлежащей субъектам РФ в соответствии с ее разделением между РФ и субъектами, - конечно, такую самостоятельность они должны иметь. Называть ли это суверенитетом - уже дело вкуса и терминологических тонкостей. В равной мере для таких ситуаций в других странах используется понятие автономии». Ученый пишет о том, что субъекты РФ не имеют права считаться с Федерацией по своему «разумению и вне всяких ограничений».А.С. Ященко по поводу обладания суверенным характером исключительно Федерацией и о неделимости суверенитета отмечал, что «суверенитет по своему понятию и выражению есть единство власти». Деление суверенитета приведет к делению единства, что представляется недопустимым.В.Е. Чиркин о концепции несуверенного государства пишет следующее: «Учитывая первоначальное значение концепции суверенитета, сформулированной именно для того, чтобы подчеркнуть верховенство и неограниченность государственной власти, утверждение о несуверенном государстве вряд ли возможно». И.В. Лексин справедливо отмечает, что «полным набором признаков, составляющих обладание государственным суверенитетом... характеризуются субъекты лишь одного типа - основные (первичные) субъекты международного права - независимые государства».Неравное положение субъектов в составе федерации выражается и в контроле соответствия федеральной конституции и федеральным законам нормативных правовых актов субъектов федерации. К совместному ведению РФ и республик относится обеспечение соответствия Конституции России и федеральным законам конституций и законов республик, тогда как с другими субъектами РФ объектом контроля являются и иные нормативные правовые акты помимо уставов и законов соответствующих субъектов.В теориях федерализма принято сочетание в федеративном государстве двух уровней власти. Наличие двух уровней власти и правотворчества означает, что правовой статус - комплекс прав, свобод и обязанностей - исходит из разных уровней законодательства и договорного права, поскольку мы не можем определить статус субъекта Федерации, не обратившись к конституциям и уставам субъектов, исходя только из Основного Закона РФ. Коллизия в закреплении республик в составе РФ как государств (пускай даже в скобках) заключается еще и в том, что в федеративном государстве власть может делиться между государством (Федерацией) и ее составными частями - субъектами Федерации, а не между государствами разного уровня.При всем разнообразии состава субъектов Российской Федерации они наделены относительно равными правами за исключением республик в составе Федерации, которые явно выпадают из статусного ряда субъектов. Проблемным является вопрос о соотношении категорий «государство» и «субъект Федерации». В республиках - субъектах Российской Федерации данные категории тоже имеют различное закрепление и, видимо, разную ценность. В отдельных республиках исходной позицией является закрепление ими своего статуса в виде субъекта Российской Федерации, в других - подчеркивается в первую очередь их государственная природа, эти категории могут совмещаться (или же противопоставляться); имеются случаи, когда вышеназванные категории в конституциях республик как бы нейтрализуются. Правовая модель определения и закрепления республик в составе Федерации, при которой они (республики) в первую очередь являются субъектами России, на современном этапе Российского государства представляется наиболее рациональной и целесообразной, отвечающей исходным началам федерализма.Конституционный правовой статус субъекта Российской Федерации - это система (матрица) прав, свобод и обязанностей, которыми Конституцией России, конституциями и уставами субъектов Российской Федерации, а также другими законами и договорами в части, не противоречащей Основному Закону Федерации, наделен субъект правоотношений - в данном случае субъект России.Н.А. Богданова, размышляя о статусе субъекта Федерации, выделяет следующие категории: «конституционный статус» субъекта РФ как совокупность закрепленных в Конституции характеристик любого и каждого политико-территориального образования; категорией более широкой выступает «конституционно-правовой статус» субъекта РФ, поскольку включает нормы Конституции РФ, конституций и уставов субъектов РФ, а также федеральные законы о конкретном субъекте, которые могут быть приняты в связи с его особым положением; самой широкой категорией, которая охватывает первые две, выступает «правовой статус», который включает в себя «конституционный статус» и «конституционно-правовой статус» как основополагающие. Правовой статус субъекта РФ всегда конкретен и разносторонен. Элементы конституционно-правового статуса относительно субъекта Федерации проявляются: в принципах построения конкретного федеративного государства, обусловливающих тип Федерации и ее структуру; особенности, связанные с территориальным устройством; разграничение государственной власти между Федерацией и субъектами, входящими в ее состав; основы разграничения полномочий между органами государственной власти федерального уровня и уровня субъектов Федерации.Обращаясь к развитию российского федерализма, О.Е. Кутафин предлагал утвердить Федерацию на началах автономии, для чего необходимо вернуться к форме государственного устройства советского времени. Н.А. Богданова допускает разные модели территориального устройства Российской Федерации: возвращение к форме унитарного государства с автономией регионов (региональное государство); Россия может стать асимметричной Федерацией, признав сложившиеся реалии правовым их оформлением, и в таком случае субъекты с различным политическим и экономическим потенциалом были бы удовлетворены соразмерно своим возможностям. Н.М. Добрынин целью нового федерализма видит создание политической инфраструктуры для экономического развития. И.В.