Анализ современной практики государственного финансового контроля в бюджетном процессе (на примере Государственной Думы)

Заключение

К началу 2017 года в Российской Федерации сложились тенденции создания целостной системы финансового контроля и аудита в финансово-бюджетной сфере на значительно новой основе. Внесены значительные дополнения и изменения в действующие нормативные правовые акты в части финансового контроля. Неизбежность совершенствования всех механизмов управления общественными финансами, в том числе государственного (муниципального) финансового контроля связана в первую очередь с изменениями, происходящими в организации бюджетного процесса в стране, и в том числе в связи с переходом к «программному» бюджету.
В соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2013 года 2593-р «Об утверждении Программы повышения эффективности управления общественными (государственными ...

Содержание
Введение 2
Глава 1. Предварительный финансовый контроль в бюджетном процессе в Государственной Думе РФ: процедура, алгоритм, показатели 6
1.1. Процедура организации и алгоритм проведения предварительного финансового контроля 6
1.2. Система показателей предварительного финансового контроля 12
1.3. Анализ эффективности предварительного финансового контроля в Государственной Думе 14
Глава 2. Текущий финансовый контроль в бюджетном процессе в Государственной Думе РФ 19
2.1. Алгоритм проведения текущего финансового контроля 19
2.2. Оценка эффективности текущего финансового контроля 23
Глава 3. Последующий финансовый контроль в бюджетном процессе в Государственной Думе РФ 27
3.1. Выявление несоответствий результатов контрольных мероприятий закону 27
3.2. Рекомендации по совершенствованию организации и реализации контрольных мероприятий 38
Заключение 45
Список использованных источников и литературы 48

Введение

Осуществление финансового контроля является одним из ключевых понятий, обеспечивающих эффективность и качество управления финансами. Финансовый контроль в бюджетной сфере это - неотъемлемая и значимая составляющая финансовой деятельности на государственном и муниципальном уровне, и представляет собой своевременную и объективно необходимую деятельность. Вопросы исследования направлений повышения эффективности государственного финансового и муниципального контроля за исполнением расходов бюджетов всех уровней, анализа повышения результативности и совершенствования качества проводимого контроля за финансовой деятельностью всех экономических субъектов, являются особенно актуальными. Важность данного исследования исключительна в условиях рыночных преобразований в экономике и в условия х проявления негативных тенденций в экономической жизни нашей страны.
Составной частью государственной финансовой политики выступает бюджетная политика, реализация которой невозможна без качественного финансового контроля. В Российской Федерации бюджетная политика реализуется, ориентируясь на применение в бюджетном процессе принципов эффективного использования бюджетных средств и на обеспечение устойчивости расходования средств бюджетов. Финансовый контроль, при помощи особых методов, включающих сочетание специальных приемов и способов действий, осуществляется органами власти всех уровней, и также специально созданными учреждениями. На основании созданной полноценной системы государственного контроля, позволяющей повысить роль управления финансовыми ресурсами, можно судить об эффективности осуществления финансового контроля на всех уровнях.
В системе управления хозяйственными процессами, как на государственном, так и на муниципальном уровне, финансовому контролю отведена ключевая, координирующая роль, которая заключается в обеспечении интересов и прав как государства и его учреждений, так и всех других экономических субъектов. Кроме этого, финансовый контроль предназначен для реализации финансовой политики государства и создания условий для финансовой стабильности.
Дополнительным аргументом в пользу тщательного и системного изучения предмета осуществления финансового контроля непосредственно на муниципальном уровне в органах государственной власти является факт наличия некоторых проблем и правовых коллизий, с которыми приходится сталкиваться должностным лицам при осуществлении внешнего финансового контроля. Во-первых, некоторые правовые акты не только не обеспечивают системности государственного финансового контроля, а, напротив, устанавливают неэффективные дублирование и параллелизм в его осуществлении. Во-вторых, статистика и отчетность не должны играть первостепенные роли в установлении оценки качества и результативности деятельности контролирующих органов. В-третьих, отсутствие необходимого правового основания, недостаточность методических материалов не позволяет в достаточной мере реализовать основополагающий принцип независимости контрольных органов.
Таким образом, приведенные выше аргументы, важность современной практики государственного финансового контроля в бюджетном процессе (на примере Государственной Думы) и также наличие проблематики в правовой организации и деятельности внешнего финансового контроля обусловливают актуальность выбранной темы.
История развития и формирования финансового контроля в государстве была исследована в трудах: А.Г.Андреева, М.П. .Афанасьева, Н.А. Бегчина, О.В. Владимировой, Ю.М. Воронина, И.Б. Лагутина, Ю.С. Носковой, С.М. Шахрая, Т.В. Ярыгиной и других. В рамках теоретических подходов проблемы государственного (муниципального) финансового контроля были рассмотрены в трудах таких авторов, как: В.А.Артамонова, И.А. Белобжецкого, В.В. Бурцева, A.A. Васильева, Э.А. Вознесенского, Ю.М. Воронина, Е.Ю. Грачевой, В.А. Двуреченских, И.А. Дьяченко, С.А. Котляревского, И.И. Кучерова. В части общих вопросов теории и путей развития государственного финансового контроля в условиях совершенствования бюджетного процесса исследование нашло отражение в работах отечественных специалистов и ученых: М.В. Васильева, О.Г. Геймур, Х.Н. Замбаев, В.Е. Кузнечиковой, С.П. Опеньшев С.В. Степашина, О.И. Усенко Ю.С. Черников и других.
Но, не смотря на степень значительности трудов вышеназванных авторов, внешний финансовый контроль в разрезе научного и правового подхода не до конца изучен.
Цель исследования заключается в анализе современной практики государственного финансового контроля в бюджетном процессе (на примере Государственной Думы).
В соответствии с целью исследования поставлены следующие задачи:
1. Рассмотреть организацию и проведение предварительного финансового контроля.
2. Провести анализ эффективности предварительного финансового контроля в Государственной Думе.
3. Рассмотреть и оценить эффективность текущего финансового контроля.
4. Изучить особенности и причины несоответствий результатов контрольных мероприятий закону.
5. Предложить рекомендации по совершенствованию организации и реализации контрольных мероприятий.
Объектом исследования является финансовый контроль в бюджетной сфере как функция государственных органов.
Предметом исследования явились методические, теоретические и практические аспекты деятельности органов государственного финансового контроля в бюджетной сфере.
Практическую значимость имеют рекомендации по совершенствованию действующего законодательства и методического обеспечения с целью усовершенствования правового регулирования системы государственного финансового контроля в бюджетной сфере.
Методической основой является всеобщий метод диалектического познания действительности, формально-логический метод, метод абстрагирования особенно в целях выработки систематизации признаков и особенностей соответствующих правовых явлений. Теоретическую основу исследования составили труды отечественных ученых в области развития и значимости финансового контроля, эффективности осуществления бюджетного процесса в Российской Федерации.
Основные результаты исследования будут состоять в следующем: в выявление направлений совершенствования действующего законодательства и методического обеспечения с целью усовершенствования правового регулирования системы государственного финансового контроля в бюджетной сфере.
Структура работы, Работа состоит из введения, трех глав, заключения и списка литературы.

Текущий государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется Федеральным казначейством, органами государственного (муниципального) финансового контроля, которые, соответственно, являются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, местных администраций. К объектам текущего государственного финансового контроля относятся исключительно государственные финансы и имущество, их использование и распоряжение. Органы текущего финансового контроля осуществляют контроль по соответствующему плану контрольных мероприятий, который утверждается на соответствующий финансовый год.Часть 3 статьи 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации гласит, что текущий государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью органов государственного финансового контроля, являющихся соответственно органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, местных администраций, финансовых органов субъектов Российской Федерации (муниципальных образований).2.2. Оценка эффективности текущего финансового контроляВ целом за период 2016 года с было проведено 10 249 контрольных мероприятий в рамках ревизий и выездных проверок. Формат проведения проверок в виде камеральных проверок и обследований был внесен в бюджетное законодательство Российской Федерации в 2013 году. Применяя данные формы контрольных мероприятий, в 2016 году службой внутреннего контроля было проведено 385 камеральных проверок и 334 обследования. В 2015 году по причине концентрации усилий на масштабных проверках, которые были проведены на наиболее важных объектах, отмечается небольшое снижение общего количества проведенных проверок по сравнению с 2014 годом.Также не следует забывать о последующем контроле (ревизии, проверки) уже по факту использования бюджетных средств. Именно это направление позволяет выявлять проблемные вопросы эффективного использования бюджетных средств. На основании данной функции готовятся системные требования по принятию мер к недопущению нарушений в дальнейшем.В частности, по результатам проведенных в 2016 году контрольных было установлено:государственные задания на 2014 - 2015 гг. не содержат детальную информацию о планируемых мероприятиях;в представленном отчете об исполнении государственного задания не отражены показатели, характеризующие качество оказанных услуг;установлено неисполнение статьи 60.2 Трудового кодекса Российской Федерации, в части отсутствия в приказах информации о содержании и объеме дополнительной работы при совмещении должностей;установлено нарушение статьи 140 Трудового кодекса Российской Федерации , в части несвоевременной выплата денежных средств работникам при увольнении; срок пребывания сотрудником организации в месте командирования значительно превышает срок, установленный приказом о командировании, таким образом, имеет место получение работником экономической выгоды в виде оплаты организацией проезда от места проведения свободного от работы времени до места работы, что является нарушением статьи 41 Налогового кодекса ;заполнение путевых листов осуществляется не в соответствии с утвержденными обязательными реквизитами, утвержденными Приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 18.09.2008 года № 152 ;установлено отсутствие медицинского предрейсового осмотра, что является нарушением части 3 статьи 23 Федерального закона от 10.12.1995 до года №196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» );не оформляется совмещение работников в соответствии с требованиями ст.60.2 Трудового Кодекса Российской Федерации;в период с 2016 года и включительно по первое полугодие 2017 года не осуществлялась работа органа управления - наблюдательного совета, о чем подтверждается отсутствие протоколов;установлен факт осуществления дополнительных выплат физическим лицам, работающим в учреждении по гражданско-правовым договорам; предписание контрольно-счетной палаты исполнено в установленные сроки и в полном объеме.Глава 3.Последующий финансовый контроль в Государственной Думе РФ3.1.Выявление несоответствий результатов контрольных мероприятий законуОсновополагающие принципы деятельности контрольно-счетных органов раскрыты в статье 4 Федерального закона № 6-ФЗ, в которой указано, что их деятельность должна основываться на принципах законности, объективности, эффективности, независимости и гласности. Новая концепция законодательства - статус независимости контрольных органов для целей эффективного аудита и как инструмент предупреждения нарушений. Для реализации данного направления первоначально следует решить вопрос об обязательном наделении контрольно-счетных органов городских округов (муниципальных районов) правом юридического лица или включение их в структуру органов местного самоуправления, что позволит в полной мере исполнить принцип независимости контрольных органов.С момента вступления в силу Федерального закона № 6-ФЗ в Российской Федерации был сформирован необходимый базис для создания системы постоянно действующих контрольных органов, на которых возложено полномочие осуществление внешнего государственного и муниципального финансового контроля. Принятие указанного Федерального закона является значимым и актуальным для повышения контроля за эффективностью расходования бюджетных средств. Правовое регулирование в данной области общественных отношений должно обеспечить качественное функционирование муниципального контроля в финансовой сфере. Вместе с тем, определив общие принципы организации деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, и наделив их особыми полномочиями, применение норм федерального закона № 6-ФЗ вызывает на практике некоторые разногласия и противоречия. Существуют различные мнения по поводу того, насколько целесообразно и актуально создание контрольно-счетного органа муниципального образования в качестве самостоятельного органа местного самоуправления и действительно ли законодательство возлагает на муниципальное образование обязательство по созданию такого отдельного органа либо это есть право муниципалитета. Необходимо напомнить, что правовой статус этих органов для муниципальных образований устанавливается, прежде всего, Федеральным законом № 131- ФЗ. В части 1 статьи 34 данного закона определен перечень, что входит в структуру органов местного самоуправления. В ней устанавливается, что структуру органов местного самоуправления, помимо представительного органа, главы муниципального образования, местной администрации, составляет также контрольно-счетный орган муниципального образования.Но ключевое значение для понимания правового статуса контрольно- счетного органа имеет часть 2 статьи 34 Федерального закона № 131-ФЗ, в которой четко закреплено - наличие каких органов в структуре органов местного самоуправления является обязательным. Таким образом, не установлена обязательность в отношении создания органа местного самоуправления - контрольно-счетный орган, т.е. муниципальное образование, обладая соответствующими полномочиями, при необходимости самостоятельно принимает решение о его создании, о чем вносится изменение в устав муниципального образования .В Бюджетном кодексе Российской Федерации также не предусмотрены нормы, которые указывали бы на обязательность создания муниципалитетом контрольно-счетного органа в качестве органа местного самоуправления в каждом муниципальном образовании. И, кроме этого, профильный комитет Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации - комитет по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления, в своем официальном письме подтвердил данную правовую позицию. Но в рамках действующего Федерального закона № 6-ФЗ муниципальные образования имеют возможность сохранить модель, когда внешний финансовый контроль осуществляется созданными контрольными органами, в структуре представительных органов. Подобная практика существует уже длительное время во многих муниципальных образованиях Самарской области. В виде структурных подразделений (отделов, управлений) органы внешнего финансового контроля по поручению представительного органа осуществляет возложенные функции контроля. Между тем имеется осуществленное различие в объеме правовых полномочий в функциональности контрольных органов, находящихся в составе представительных органов, и контрольных органов, которые реализуют свои функции как орган местного самоуправления. Деятельность контрольного органа в качестве структурного подразделения представительного органа Федеральным законом № 6-ФЗ не регулируется, и в этой связи он не имеет права реализовывать полномочия контрольно-счетного органа муниципального образования, которые регламентированы в статье 9 Федерального закона № 6-ФЗ. За таким контрольным органом остается полномочие по проведению только экспертно-аналитического мероприятия - внешней проверки годового отчета об исполнении местного бюджета, а представительный орган, в свою очередь, принимает решения в части планирования деятельности контрольного органа, осуществляет непосредственное проведение контрольных мероприятий и принимает меры по их итогам. Орган внешнего муниципального финансового контроля, имеющий статус органа местного самоуправления - вправе проводить проверки (контрольные мероприятия), что закреплено Федеральным законом № 6-ФЗ. В данном же случае действующим законодательством установлены для проверяющих должностных лиц некоторые гарантии прав. Но, являясь органом местного самоуправления муниципального образования без образования юридического лица, реализация принципа независимости также ставится под сомнение, поскольку в данном случае контрольно-счетный орган находится в подчинении главного распорядителя бюджетных средств.Таким образом, статус независимости контрольных органов, как основной концепции законодательства, в полной мере может быть реализован в случае придания контрольно-счетному органу муниципального образования статуса юридического лица. Имея данную организационно - правовую форму, можно с уверенностью говорить о реализации данного статуса, как об одном из инструментов эффективного аудита.2. Говоря о сложностях, связанных с исполнением непосредственных обязанностей должностных лиц контрольно-счетных органов в ходе осуществления ими контрольных мероприятий, необходимо выделить одну из основных проблем - это воспрепятствование проведению контрольных мероприятий. Статьей 14 Федерального закона №6-ФЗ предусмотрены права должностных лиц контрольно-счетных органов при осуществлении возложенных на них полномочий. В частности, беспрепятственно входить на территорию и в помещения, занимаемые проверяемыми органами и организациями, иметь доступ к их документам и материалам, осматривать занимаемые ими территории и помещения;в пределах своей компетенции направлять запросы должностным лицам территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и их структурных подразделений, органов государственной власти и государственных органов субъектов Российской Федерации, органов территориальных государственных внебюджетных фондов, органов местного самоуправления и муниципальных органов, организаций;в пределах своей компетенции требовать от руководителей и других должностных лиц проверяемых органов и организаций представления письменных объяснений по фактам нарушений, выявленных при проведении контрольных мероприятий, а также необходимых копий документов, заверенных в установленном порядке; и также другие права.Частью 1 статьи 13 Федерального закона №6-ФЗ предусмотрено, что требования и запросы должностных лиц контрольно-счетных органов, связанные с осуществлением ими своих должностных полномочий, установленных законодательством, муниципальными нормативными правовыми актами, являются обязательными для исполнения органами государственной власти и государственными органами субъекта Российской Федерации, органами территориальных государственных внебюджетных фондов, органами местного самоуправления и муниципальными органами, организациями, в отношении которых осуществляется внешний государственный и муниципальный финансовый контроль. Таким образом, создание препятствий для проведения контрольно-счетными органами контрольных мероприятий является нарушением Федерального закона.В свою очередь частью 2 статьи 13 вышеназванного закона предусмотрено, что неисполнение законных требований и запросов должностных лиц контрольно-счетных органов, а также воспрепятствование осуществлению ими возложенных на них должностных полномочий влекут за собой ответственность, установленную законодательством Российской Федерации и законодательством субъекта Российской Федерации.Следует конкретизировать, что создание препятствий может выражаться в различных формах. В форме активных действий, например, когда проверяющим должностным лицам создаются препятствия в доступе на проверяемый объект, скрываются какие-либо документы и информация. Также препятствия могут выражаться в форме бездействия, а именно: в неисполнение запросов о предоставлении информации. Для дальнейшего исследования необходимо разграничить формулировки «неисполнение требований и запросов» от «воспрепятствования осуществлению контрольных мероприятий». Так, неисполнение требований и запросов в рамках контрольного мероприятия является воспрепятствованием осуществлению контрольных мероприятий. Указанный вывод подтверждается судебной практикой: при проведении проверок юридических лиц по фактам нарушений трудовых прав в Вне рамок контрольных мероприятий, неисполнение требований и запросов не является воспрепятствованием, например, запрос в рамках проведения экспертно-аналитического мероприятия. Также следует отличать запрос должностного лица контрольно-счетного органа в рамках его компетенции и проводимого контрольного мероприятия, от запроса контрольно-счетным органом информации, документов и материалов, необходимых для проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, о которых упоминается в статье 15 Федерального закона № 6- ФЗ. Последний направляется за подписью руководителя контрольно- счетного органа, уполномоченного представлять интересы контрольно - счетного органа в отношениях с другими органами, организациями и физическими лицами. Вышеуказанное разграничение необходимо для правильного выбора дальнейших мер реагирования. Федеральным законом №125-ФЗ от 05.05.2014 года «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» расширены полномочия контрольных органов муниципальных образований: введена ответственность за воспрепятствование законной деятельности должностного лица органа муниципального контроля (до вступления в силу данного закона ответственность закреплялась только за воспрепятствование законной деятельности должностного лица государственного контроля), и, соответственно, аналогичные изменения внесены в статьи 19.4, 19.5, 19.7 Кодекса, устанавливающие ответственность за неповиновение законному распоряжению (требованию) должностного лица, осуществляющего муниципальный контроль, и непредставление сведений (информации) и невыполнение представлений указанных должностных лиц. Полномочия должностных лиц органов муниципального финансового контроля дополнены новыми нормами, согласно которых они получили право составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных частью 1 статьи 19.4, частью 1 статьи 19.4.1, частью 1 статьи 19.5, статьей 19.7 настоящего Кодекса, при осуществлении муниципального контроля.Кроме возбуждения дел об административных правонарушениях в случае воспрепятствования проведению контрольных мероприятий, контрольно-счетные органы в соответствии со статьей 16 Федерального закона №6-ФЗ направляют предписание в органы государственной власти и государственные органы субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления и муниципальные органы, проверяемые органы и организации и их должностным лицам.Предписание контрольно-счетного органа должно быть исполнено в установленные в нем сроки. Таким образом, вынесение предписания за воспрепятствование является еще одной мерой реагирования, при этом она не исключает первую меру и наоборот. Когда вышеуказанные нарушения допускаются органами государственной власти, их должностными лицами, возможно обжалование действий (бездействия) указанных лиц путем подачи заявления в суд в порядке гражданского судопроизводства (глава 25 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации). Указанная практика менее распространена, поскольку судебные споры занимают длительное время, а сроки проведения контрольных мероприятий ограничены. Подводя итог анализа нормативно-правовой базы действующего законодательства, и основываясь на практику деятельности контрольных органов, становится явным целесообразность разработки стандартов, методик, регулирующих порядок действия должностных лиц в случае возникновения ситуации воспрепятствования проведению контрольного мероприятия и отсутствие реагирования на вынесенное предписание. Кроме этого необходимо отметить, что дела об административных правонарушениях в финансово-бюджетной сфере обладают рядом специфических особенностей, которые могут приобрести существенное значение для рассмотрения таких дел. В связи с этим особое значение приобретает обеспечение единообразных подходов при возбуждении дел об административных правонарушениях органами муниципального финансового контроля. Одним из основных этапов в решении вопросов целевого расходования бюджетных средств и принятия антикризисных мер является финансовый контроль при проведении закупок для государственных и муниципальных нужд. В ходе применения закона о закупках (федеральный закон № 44-ФЗ), должностные лица контрольно-счетных органов отмечают, что наметились тенденции, препятствующие эффективному и результативному расходованию бюджетных средств:завышение цены при осуществлении закупок;осуществление закупок в отсутствие конкуренции;закупки при отсутствии потребности;закупки с избыточными потребительскими свойствами;конфликт интересов.При формировании начальной (максимальной) цены контракта обозначились основные системные проблемы, а именно: отсутствие объективного исследования рынка товаров, работ, услуг; формирование начальной (максимальной) цены на выполнение ремонтных работ по трем коммерческим предложениям при наличии законодательной возможности применения сметного метода; наличие аффилированности между лицами, направляющими коммерческие предложения на стадии формирования цены контрактов, когда цена, по сути, формируется одним контрагентом и одно из коммерческих предложений содержит намеренно завышенную цену; нарушения применения нормативов ценообразования в строительстве при определении сметной стоимости работ; формирование цены контракта путем увеличения стоимости дорогостоящих позиций и уменьшения стоимости дешевых позиций спецификации к контракту при падении начальной (максимальной) цены контракта по результатам торгов; заключение контракта с единственным поставщиком по начальной (максимальной) цене при минимальной цене коммерческого предложения указанного поставщика. В ходе реализации федерального закона № 44-ФЗ следует применять положительный опыт анализа расчетов обоснований бюджетных ассигнований, планов-графиков, мониторинга размещаемых закупок, взаимодействия с институтами гражданского общества, что позволит предотвратить завышение цен при планировании расходов и выявить излишние потребительские свойства товаров и услуг. Важным элементом механизма обеспечения правомерного и целевого использования бюджетных средств является привлечение лиц, допустивших нарушения в сфере закупок при проведении закупок для государственных и муниципальных нужд, к административной и юридической ответственности, что позволит предупредить совершение аналогичных правонарушений в будущем.