Конституционно-правовой статус представительных органов государственной власти в скандинавских странах.

Заключение

В административных системах скандинавских стран существуют три уровня административного управления:
1 — центральное (национальное) государственное управление;
2 — промежуточное региональное управление, представленное, с одной стороны, промежуточным региональным государственным управлением, с другой — промежуточным региональным муниципальным управлением (местное самоуправление на региональном уровне);
3 — местное муниципальное управление.
Формально главой государства в Дании, Норвегии и Швеции является монарх, согласно конституциям Дании и Норвегии он является и главой исполнительной власти. Фактически же король делегирует полномочия по осуществлению исполнительной власти правительству. Король неответственен за действия правительства в сфере отправления государственной власти.
П ...

1. Правовое положение, структура и компетенция законодательных органов государственной власти в конституционном праве скандинавских государств 3
1.1.Отличительные особенности и характеристика скандинавских государств 3
1.2. Скандинавский парламентаризм как условие функционирования административной системы 24
2. Правовой статус представительных органов местного самоуправления в конституционном праве скандинавских государств 28
2.1. Местное самоуправление в скандинавских странах 28
2.2. Территориально-государственное устройство и правовой статус органов местного самоуправления в конституционном праве скандинавских государств 30
Заключение 39
Список использованных источников и литературы 42

1.1.Особенности функционирования административных систем

Многие ученые выделяют страны Скандинавии как высокоразвитые страны. Существуют заявления, что Скандинавия представляет собой одну из частей света, где политическое равновесие, социальный прогресс и экономическое процветание приближаются к совершенству.
Характеризуя современное состояние скандинавского права, необходимо отметить его высокий уровень гармонизации и унификации.
Структура скандинавского права характеризуется системностью, т.е. все правовые нормы изложены в рамках правовых институтов, которые, в свою очередь, образуют отрасли права. Также структура скандинавского права признает деление права на частное и публичное.
Частное право регулирует, прежде всего, те отношения, субъектами которых выступают частные лица, и состо ит из норм, формирующих его отрасли.

Монарх предлагает кандидатуры на посты министров, однако, поскольку их утверждение проходит в парламенте, фактически за формирование правительства отвечает победившая на выборах партия или коалиция. Правительство несет ответственность перед Стортингом, причем парламент может вынести вотум недоверия как всему кабинету, так и любому министру в отдельности. Кроме того, ст. 22 конституции предусматривает возможность роспуска кабинета министров монархом, однако в современной Норвегии монарх этим правом фактически не пользуется.
Члены правительства также несут ответственность за свою деятельность перед Государственным судом (Судом импичмента) — верховным судебным органом, рассматривающим дела против высших должностных лиц государства. Вместе с тем этот институт на практике не использовался с 1930-х годов.
Законодательной инициативой в Норвегии обладают как законодательная, так и исполнительная ветви власти, при этом большинство законопроектов предлагается именно правительством.22
Согласно ст. 78 конституции, монарх имеет право отклонить законопроект, принятый Стортингом, однако в современной Норвегии королевское право вето носит скорее формальный характер. Королевское вето может быть преодолено, если Стортинг три раза проголосует за принятие ранее отклоненного монархом законопроекта.
Судебная система Норвегии функционирует как независимая ветвь власти. Верховный суд вправе аннулировать принятый Стортингом законопроект, если сочтет, что он противоречит конституции.
Для Норвегии характерен высокий уровень подотчетности исполнительной ветви власти законодательной, хотя на практике политический курс страны определяет премьер-министр.
Стортинг не может быть распущен ни правительством, ни королем, что закреплено в конституции (о какой-либо возможности досрочного прекращения полномочий парламента в Основном законе не упомянуто). Эта особенность отличает Норвегию от других европейских демократий.
Высшим законодательным органом в Норвегии является Стортинг. В современной форме парламент существует с 1814 года, но ведет свою историю с IX века, когда существовали местные ассамблеи (альтинги) и межрегиональная ассамблея (Лагтинг). Стортинг формируется на выборной основе в ходе всеобщего голосования по 19 избирательным округам каждые 4 года и состоит из 169 депутатов.
Избирательная система Норвегии регулируется законом «О выборах в Стортинг, органы местной власти и самоуправления».23 Пропорциональная избирательная система введена в Норвегии в 1919 году (до этого времени в стране действовала мажоритарная система, сохранившаяся на сегодняшний день только для избрания саамского парламента). Избирательным правом в стране обладают граждане, достигшие 18-летнего возраста. Выборы проводятся каждые два года: поочередно в национальный парламент и в местные законодательные собрания.
Избирательным участком в Норвегии является коммуна, а округом — область. Округа имеют разное количество мест в парламенте, зависящее от размера каждого округа и численности населения. Выдвижение кандидатов для участия в выборах представляет собой формализованную процедуру: кандидат имеет право выдвигаться либо от партий, либо от групп населения. В последнем случае кандидат должен собрать не менее 500 подписей избирателей в своем округе.
Депутатские мандаты распределяются в соответствии с системой пропорционального представительства. Кроме того, в парламенте страны существуют 19 «уравнительных» мест — в соответствии с числом округов. К распределению этих мест допускаются партии, которые после подсчета голосов получили количество мест, не соответствующее (в меньшую сторону) проценту набранных голосов. Получить «уравнительные» места могут лишь такие партии, которые преодолели четырехпроцентный барьер на национальном уровне.
Стортинг является однопалатным парламентом, однако в процессе голосования по законопроектам он делится на две палаты: Лагтинг и Одельстинг. Избранный населением парламент из числа своих депутатов избирает четверть, которая образует Лагтинг, тогда как остальные депутаты образуют Одельстинг. При этом де-юре парламент Норвегии является однопалатным, поскольку все депутаты избираются на единых общенациональных выборах и представляют весь норвежский народ. Поскольку состав обеих палат отражает исход выборов, то, как правило, не возникает противоречий в позициях Одельстинга и Лагтинга. Деление Стортинга на две палаты превратилось в простую формальность (в современной Норвегии нет социальной базы для двухпалатного парламента), поэтому в 2007 году была принята поправка к конституции, упраздняющая такое деление. Решение вступило в силу с 2009 года.
Дебаты в Стортинге играют не самую главную роль в принятии окончательного решения по тому или иному вопросу, так как основная часть законотворческой работы проводится в 12 постоянных комитетах, задачей которых является изучение предложений правительства и учет позиций, занимаемых парламентскими фракциями. Стортинг, Одельстинг и Лагтинг избирают каждый своего председателя и его заместителя. Вместе 6 руководителей образуют президиум. Согласно конституции 1814 года, председатель Стортинга — второе после монарха лицо в государстве.
Как и в большинстве государств мира, к основным функциям парламента в Норвегии относится принятие законопроектов и утверждение бюджета страны. Законопроект сначала поступает в Одельстинг, и в случае положительного исхода голосования (1/2 голосов для обычного законопроекта) отсылается на голосование в Лагтинг. В случае отклонения законопроекта Лагтингом документ возвращается в Одельстинг для внесения поправок и повторного голосования. Для принятия поправок в конституцию требуется 2/3 голосов депутатов, и в этом случае проводятся совместные заседания Одельстинга и Лагтинга.
Национальное меньшинство в Норвегии — саамы — избирает с 1989 года собственный парламент — Самедигги, который состоит из 43 депутатов, избираемых по 13 округам. Его полномочия определены в Саамском Акте.
1.2. Скандинавский парламентаризм как условие функционирования административной системы
Под парламентаризмом принято понимать парламентскую систему организации и функционирования верховной государственной власти при разделении законодательных и исполнительных функций, способность представительного органа власти свободно обсуждать и принимать политические решения в виде законов, ответственность правительства перед ним.24
Аренд Лейпхарт, проведя сравнительный анализ демократических систем на основе эмпирических данных, обнаружил, «что везде, где между двумя группами демократических государств наблюдались различия, парламентские системы, основанные на пропорциональном представительстве, показывали свое превосходство».
Из восьми западноевропейских стран, имеющих однопалатный парламент, пять — страны Северной Европы (Фолькетинг — в Дании, Альтинг — в Исландии, стортинг — в Норвегии, парламент — в Финляндии, риксдаг — в Швеции). Как форма взаимодействия высших органов государственной власти, парламентаризм устанавливает ответственность правительства в целом или отдельного его министра перед большинством в парламенте. Этот порядок сложился в Дании в 1901 г., в Норвегии — в 1884 г., в Швеции — в 1917 г., в Финляндии — в 1919 г.
Практика парламентаризма закреплена в объективном праве: § 15—16 Конституции Дании и закон о Государственном (Высшем) суде от 1986 г.; § 6 гл. 1 и § 5 гл. 6 «Формы правления» Швеции; § 3 Конституции Финляндии 1999 г. посвящены вопросам парламентаризма. Только Конституция Норвегии не признает этого института, но парламентаризм держится в форме конституционно-правового обычая этой страны.
Современные политологи и государствоведы, определяя права скандинавских парламентов по отношению к правительствам, выделяют пять групп таких прав:
Формирование правительства в соответствии с волей парламентского большинства. Наиболее полно принцип зависимости правительства от парламента реализован в Швеции, где избрание премьер-министра происходит в ходе консультаций председателя парламента с лидерами партийных групп риксдага, а предложенный премьер-министром состав правительства утверждается парламентом. В § 6 главы 6 «Формы правления» Швеции зафиксировано: «После того как риксдаг принял предложение о новом премьер-министре, последний в срочном порядке представляет риксдагу назначенных им министров. Затем происходит смена правительства на особом совещании перед главой государства...».
Увольнение правительства в отставку путем принятия резолюции недоверия (порицания). Вопрос о доверии правительству может быть поставлен парламентом, но если при этом парламент не желает отставки правительства, то начинается серия переговоров между парламентскими фракциями для стабилизации положения и предотвращения правительственного кризиса. Смена кабинетов не всегда приводит к смене социальной, экономической, финансовой политики государства.
Применение процедуры импичмента в отношении членов правитель­ства. Юридическую ответственность правительства (в форме импичмента) перед парламентом за «негативную деятельность по управле­нию» устанавливает Конституция Дании; согласно конституциям Норвегии и Швеции может быть возбуждено дело об импичменте, если министры не протестовали против решений короля в Государственном совете, противоречивших Конституции, законам или интересам государства. Современные конституции скандинавских стран определяют основанием для импичмента принцип не юридической, а политической ответственности правительств перед парламентами скандинавских стран.
Контроль за правительственной деятельностью: Регламент стортинга Норвегии (п. 7 § 12) вменяет контрольному и конституционному комитету в обязанность знакомиться с протоколами и другими документами Государственного совета (правительства), замечаниями ревизоров стортинга по финансовым делам правительства, докладами ревизоров и деятельностью Государственного ревизионного ведомства по финансовой проверке администрации и всего правительства, заявлениями в стортинг частных лиц по поводу незаконных действий администрации и т.п.
Получение согласия на определенные действия правительства. Как правило, правительства скандинавских стран не могут принимать самостоятельные решения без консультаций и согласия парламента в области внешней политики, обороны; проводить мероприятия в отношении государственной собственности; расходования бюджетных средств и заключения договоров о займах, получения налогов и сборов.
Принцип зависимости правительства от парламента выражается в формировании правительства в соответствии с соотношением политических сил в парламенте. Этот принцип установлен конституционной практикой в Норвегии (1884), в Дании и Швеции (после 1914 г.) в Исландии (1944), в Швеции закреплен в «Форме правления» (1974). Особенность формирования правительств в скандинавских странах состоит в том, что парламентское правление может быть правлением как большинства, так и меньшинства при формировании однопартийного кабинета. Если в результате парламентских выборов ни одна из политических партий не получает абсолютного большинства мест, создание коалиций затруднено, с согласия руководителей фракций глава государства поручает формирование правительства лидеру большей парламентской фракции. Правительство меньшинства представляет собой структуру, опирающуюся на изменчивое парламентское большинство, вынужденную принимать компромиссные решения, которые устраивают большинство или отдельные фракции, поскольку само не имеет прочной базы в парламенте.
2. Правовой статус представительных органов местного самоуправления в конституционном праве скандинавских государств
2.1. Местное самоуправление в скандинавских странах
Известный исследователь исторических форм местного самоуправления и местного управления В.В. Еремян отмечает, что «с каждым конкретным историческим периодом связаны определенные концептуально-теоретические подходы в формировании адекватного представления об основных принципах местного самоуправления и местного управления, представление о целях тех или иных законодательных новаций и методах их практической реализации».25
Хотя вышеуказанная точка зрения высказана по поводу генезиса местного самоуправления в странах Латинской Америки, она приобретает методологический характер для муниципальной истории любой страны
Местное самоуправление в скандинавских странах имеет давние традиции. В Норвегии оно было введено в 1837 г. после нескольких лет конфликта между норвежским парламентом и королем Швеции. В Дании законы, касающиеся местного самоуправления в городских муниципалитетах, действуют с 1837 г., а относящиеся к сельским образованиям — с 1849 г. В Швеции первые законы о местном самоуправлении появились в 1862 г., в Финляндии — в период с 1865 по 1873 г.26
В каждой из упомянутых стран, кроме Норвегии, положения о местном самоуправлении внесены в конституции. Во всех четырех странах структуры местного самоуправления могли опереться на традиции самоорганизации, прежде всего в сфере управления делами церковных общин. В связи с этим церковное административное деление стран на приходы было использовано в качестве основы для создания единиц местного самоуправления.27
Сторонники введения местного самоуправления руководствовались разными соображениями. Некоторых вдохновляли либеральные ценности Французской революции; они видели в местном самоуправлении путь к освобождению людей от контроля со стороны центральной власти. Оно означало для них новую возможность борьбы с государственной бюрократией, развития прав граждан и их политической ответственности по управлению собственными общинами.
В свою очередь, более консервативные круги превозносили местное самоуправление, считая его неким административным аппаратом, возникающим на локальном уровне, который может быть использован центральной властью. С этой точки зрения, муниципалитеты скорее усиливали, чем ослабляли имеющиеся у центральной власти возможности контроля. Наличие столь несхожих позиций отражает традиционный конфликт внутри местного самоуправления: олицетворяет ли оно полномочия и возможности естественных общин как посредников между индивидами и государством или же является интегральной частью государственного аппарата, которая должна быть организована в соответствии с нуждами центральной власти. Можно отметить, что во времена становления местного самоуправления доминировал первый подход, тогда как в данный момент, особенно после 1945 г., произошел сдвиг в направлении второго.28
Органы местного самоуправления формально не входят в систему государственного управления. Однако процесс децентрализации го­сударственного аппарата в скандинавских странах в 70-х годах XX столетия привел к наделению органов местного самоуправления широкими полномочиями. Законодательство скандинавских стран гарантирует самостоятельность коммун в решении вопросов, отнесенных к их исключительной компетенции (в Дании закон 1984 г., Норвегии — 1992 г., Швеции — 1977 г., Финляндии — 1995 г.). Значимость органов местного самоуправления подкрепляется их экономической самостоятельностью (коммунальная собственность, налоги жителей и т.д.), что подкрепляется целенаправленными субсидиями государства.29
Как справедливо отмечает цитируемый выше современный российский исследователь местного самоуправления и местного управления В.В. Еремян, «суть философии местного самоуправления второй половины XX века состоит в том, что муниципалитет как субъект местного самоуправления - это не орган государственной власти и управления, а местный коллектив, то есть сами люди, составляющие население самоуправляющихся единиц».30
2.2. Территориально-государственное устройство и правовой статус органов местного самоуправления в конституционном праве скандинавских государств
Норвегия — унитарное государство. Политическое управление осуществляется на трех уровнях: национальном (королевство в целом), региональном (области) и муниципальном (коммуны).
Страна делится на 19 областей (фюльке): Акерсхус, Бускеруд, Вестагдер, Вестфолль, Мере-о-Ромсдаль, Нур-Треннелаг, Нурлан, Опланн, Осло, Ругаланн, Сер-Треннелаг, Согн-о-Фьюрдане, Телемарк, Тромс, Финмарк, Хедмарк, Хуралан, Эстфоль, Эустагдер. Каждая область делится на муниципалитеты. Численность населения коммун варьируется от тысячи до полумиллиона жителей. Большинство муниципалитетов имеют население менее 5 тысяч человек, и лишь 10 коммун обладают населением более 50 тысяч человек. После объединительной реформы 1967 года число коммун составляло в разные годы от 420 до 440.
Полномочия областных и муниципальных властей делегируются центром и определяются соответствующим законодательством.
В областях и коммунах функционируют выборные советы, состав которых обновляется каждые 4 года. В местных советах применяется система пропорционального представительства, а количество мест варьируется от 13 (муниципальные советы) и 25 (областные советы) до 85.
В советах предусмотрено наличие мэра и исполнительного комитета. Комитет формируется из числа представителей всех политических сил совета. В крупных городах— Осло (столица страны имеет одновременно статус и области, и коммуны) и Бергене — в виде исключения действует парламентская форма правления, и состав правительства в этих городах определяется в соответствии с текущим раскладом политических сил в совете.31
Органы местного самоуправления в Норвегии финансируются посредством местных налогов и взносов, а также центральными властями. Коммуны являются важной единицей местного самоуправления. В сферу компетенции коммун входит большая часть социальных услуг населению (в том числе начальное образование), а также развитие транспортной инфраструктуры и коммунальные услуги.
Управляющие органы 18 областей были образованы в 1975 году в целях оптимизации взаимодействия между государством и муниципалитетами. Если ранее области играли второстепенную роль, то после реформы они получили формально равные права с муниципалитетами. Были установлены прямые выборы в окружные советы, областям было дано право на взимание налогов; на них была возложена ответственность за работу школ второго этапа среднего образования, а также больниц.
Центральные власти могут в любое время повлиять на работу местного самоуправления. В отличие от других скандинавских стран и большинства европейских, принципы местного самоуправления не изложены в конституции и, таким образом, не имеют прямой конституционной защиты. Местные органы власти являются основным каналом пополнения национальной политической элиты. За послевоенные годы от 75 до 85 % депутатов Стортинга имели опыт работы в муниципалитетах.32
Исландия — унитарное государство. Единицей административного деления является область (сисла) с губернатором во главе.
В настоящее время существуют двадцать три области: Нордур-Исафьярдар, Вестур-Исафьярдар, Странда, Вестур-Бардастрандар, Эйстур-Бардастрандар, Вестур-Хунавати, Эйстур-Хунавати, Скагафьярдар, Эйяфьярдар, Судур-Тингейяр, Нордур-Тингейяр, Нордур-Мула, Судур-Мула, Дала, Снайфедльснес-ог-Хнаппадаль, Мира, Боргарфьярдар, Аурнес, Кьоусар, Гудльбрингу, Раунгаурвадла, Вестур-Скафтафедль, Эйстур-Скафтафедль.
Для решения различных задач (сбора налогов, поддержания правопорядка, учета населения, записи актов гражданского состояния и прочее) существует также деление на 26 округов.
Местное самоуправление (как в областях, так и в городах и сельских общинах) осуществляется советами, выборы в которые проводятся каждые четыре года. К участию в них допускаются все граждане Исландии старше 18 лет, а также выходцы из скандинавских стран, прожившие в Исландии свыше трех лет, и прочие иностранцы, имеющие пятилетний стаж постоянного проживания в стране. Количество членов совета зависит от численности населения муниципальной единицы.
В структуре местных советов предусмотрено создание постоянных комитетов по различным вопросам. В городах на время работы совета его членами назначается мэр.
Министерство по делам местного самоуправления может объединять мелкие муниципальные единицы после одобрения такой инициативы на референдуме.
Ст. 78 конституции Исландии гарантирует право местного самоуправления на независимость в распоряжении своими делами.33