Правовое положение бюджетных учреждений в России: результаты реформы, проблемы совершенствования

По итогам работы можно сделать следующие выводы. Во-первых, принципиально важно отметить структурные изменения правовых норм, касающихся правового положения учреждений (отдельными статьями регулируются общие вопросы об учреждениях, о государственных и муниципальных учреждениях, о частных учреждениях); а также ответственности учреждения и его учредителя (установлена общая норма и специальные, определяющие ответственность государственных и муниципальных, а также частных учреждений). Во-вторых, важно указать на принципиальные новые положения в отношении правового статуса учреждений: новеллы законодательства, не допускающие соучредительство нескольких лиц при создании учреждений; а также установление субсидиарной ответственности собственника имущества учреждения (бюджетного и автономного) по о ...

Введение 3
1. Понятие и виды бюджетных учреждений 4
1.1. Понятие бюджетных учреждений 4
1.2. Виды и характеристика бюджетных учреждений 6
2. Реформирование и перспективы развития бюджетных учреждений 12
2.1. Бюджетная реформа и ее итоги 12
2.2. Проблемы и перспективы развития правового регулирования бюджетных учреждений 27
Заключение 34
Библиографический список 36

Актуальность темы работы обусловлена тем, что в современный период учреждения, выполняя важную роль в сферах образования, культуры, медицины, спорта и др., являются активными участниками экономического оборота.
Понимание проблем, возникающих в практике деятельности учреждений как хозяйствующих субъектов, невозможно без изучения вопросов их правового положения, режима имущества, юридической ответственности и т.д.
Объектом данной работы являются общественные отношения, возникающие в связи с деятельностью бюджетных учреждений.
Предметом работы являются нормы действующего законодательства, регламентирующие правовое положение бюджетных учреждений.
Целью данной работы является изучение правового положения бюджетных учреждений в России: результаты реформы, проблемы совершенствования.
Задачами р аботы ставится:
• Изучить понятие бюджетных учреждений;
• Рассмотреть виды и охарактеризовать бюджетные учреждения;
• Рассмотреть бюджетную реформу и ее итоги;
• Проанализировать проблемы и перспективы развития правового регулирования бюджетных учреждений.
Нормативно-правовой основой данной работы являются Конституция РФ, Гражданский кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ, ФЗ «О некоммерческих организациях» и другие нормативные правовые акты.
Работа состоит из введения, двух глав, заключения и библиографического списка.
 

- Говорить с уверенностью об успешности реформы государственных и муниципальных учреждений или о ее «провале» пока рано. Несмотря на то что переходный период, установленный Федеральным законом N 83-ФЗ, на федеральном уровне и в 71 субъекте Российской Федерации досрочно завершен, подводить первые основательные итоги нужно как минимум после окончания текущего года. На наш взгляд, удручающими они не должны быть. За 2 года, прошедших с момента принятия Федерального закона N 83-ФЗ, была проведена полномасштабная подготовительная работа. Неоднократно проводились различные межрегиональные семинары-совещания по вопросам реализации упомянутого законодательного акта не только для представителей органов власти, но и для руководителей учреждений. До сих пор активно работает «горячая линия», открытая Минфином России на информационном портале forum.iminfin.ru.В настоящее время созданы достаточные условия для достижения поставленных законом целей - повышения качества и доступности государственных и муниципальных услуг, оказываемых населению, а также повышения эффективности деятельности этих учреждений. Привычную всем бюджетную смету бюджетным учреждениям заменил план финансово-хозяйственной деятельности, который в отличие от первой позволяет учреждению самостоятельно определять направления расходования средств, предоставленных ему из соответствующего бюджета на оказание государственных или муниципальных услуг. При этом остатки указанных средств в конце года учреждениями в бюджет не возвращаются, а используются на цели, ради которых они созданы. В самостоятельное распоряжение бюджетных учреждений поступают средства от оказания платных услуг. Грамотное использование руководителями учреждений всех предоставленных инструментов будет являться залогом успеха реформирования бюджетной системы Российской Федерации.Очередной этап развития гражданского законодательства связан с принятием ФЗ от 5 мая 2014 г. N 99-ФЗ «О внесении изменений в главу 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации», который предусматривает принципиальные изменения в системе юридических лиц, в том числе затрагивает статус учреждений. В современный период учреждения выполняют важную роль в реализации широкого круга задач социально-экономического развития государства. Сегодня учреждение является наиболее распространенной организационно-правовой формой юридических лиц, охватывающих различные сферы, например образование, культуру, медицину и т.д. Рассмотрим, что изменилось в правовом положении учреждений, правовом регулировании их деятельности в связи с изменениями Гражданского кодекса РФ, вступившими в силу с 1 сентября 2014 г. Принципиально новым в законодательстве является то, что утратила силу ст. 120 «Учреждения» ГК, которая состояла из трех пунктов и последовательно определяла: понятие «учреждение» (п. 1); круг субъектов, которые могли создавать учреждение; дифференцировала учреждения на государственные или муниципальные (автономные, бюджетные, казенные) и частные; устанавливала особенности юридической ответственности по своим обязательствам для различных видов учреждений (п. 2); указывала на то, что законы и иные правовые акты могут устанавливать особенности правового положения учреждений (п. 3). Взамен одной ст. 120, посвященной в целом учреждениям, появились три новые: 123.21 «Основные положения об учреждениях», 123.22 «Государственное учреждение и муниципальное учреждение», 123.23 «Частное учреждение».Основные структурные изменения произошли в отношении норм, создававших редакцию п. 2 ст. 120: вместо ранее имевших место шести абзацев (п. 2 ст. 120) в новой редакции осталось только два (п. 2 ст. 123.21). Недостающие четыре абзаца не исключены: они-то и создали новые отдельные статьи: ст. 123.22 и ст. 123.23, которые назывались выше. Как видим, изменилась последовательность изложения правовых норм. Такой подход можно признать логичным и обоснованным исходя из самого содержания правовых норм. Так, если ранее в рамках одной статьи, касающейся всех видов учреждений, последовательно регулировались вопросы финансирования (финансового обеспечения) учреждений (абз. 3 п. 2 ст. 120), а затем вопросы ответственности по обязательствам (абз. 4 - 6 п. 2 ст. 120), то в новой редакции появились отдельные статьи (ст. 123.22 и ст. 123.23), посвященные разным учреждениям (государственным и муниципальным, а также частным), в которых эти вопросы регулируются в отношении конкретных видов учреждений. Таким образом, нормы об учреждениях по-новому структурированы в законе и систематизированы в отношении различных учреждений (государственных и муниципальных, а также частных).Рассмотрим последовательно нормы ст. 123.21 «Основные положения об учреждениях», состоящей из четырех пунктов. По сути, не изменилось понятие учреждения: учреждением признавалась и признается некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера. Однако оно уточнено в части вида некоммерческой организации: унитарная некоммерческая организация (п. 1 ст. 123.21). Такое уточнение обусловлено новой классификацией юридических лиц.После понятия учреждения (и в прежней редакции, и в новой) изложены нормы об имущественных правах. Так, появилась новая норма (абз. 2 п. 1 ст. 123.21) о том, что «учредитель является собственником имущества созданного им учреждения» (отсутствие такой нормы ранее споров не вызывало, так как учреждение могло иметь имущество только на праве оперативного управления). Уточнено второе предложение абз. 2 п. 1 ст. 123.21 в части указания на конкретное право - право оперативного управления, которое приобретает учреждение на имущество, закрепленное собственником и приобретенное по иным основаниям (в предыдущей редакции делалась отсылка к ст. 296). Как видим, в правах учреждения на имущество ничего не изменилось (как было право оперативного управления, так оно и осталось), за исключением того, что формулировка статьи незначительно изменена и уточнена в части названия конкретного права.Не изменился (по сравнению с текстом предыдущей редакции) абз. 1 п. 2 ст. 123.21, согласно которому «учреждение может быть создано гражданином или юридическим лицом (частное учреждение) либо соответственно Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации, муниципальным образованием (государственное учреждение, муниципальное учреждение)». Как видим, сохранены виды и типы учреждений. Однако принципиально новым положением является абз. 2 п. 2 ст. 123.21 о том, что «при создании учреждения не допускается соучредительство нескольких лиц».Появились новые нормы об ответственности по обязательствам, касающиеся всех видов (типов) учреждений: «Учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами, а в случаях, установленных законом, также иным имуществом. При недостаточности указанных денежных средств или имущества субсидиарную ответственность по обязательствам учреждения в случаях, предусмотренных пунктами 4 - 6 ст. 123.22 и пунктом 2 статьи 123.23 настоящего Кодекса, несет собственник соответствующего имущества» (п. 3 ст. 123.21). Таким образом, установлена общая норма для всех учреждений и специальные нормы (о них будет сказано ниже) для государственных и муниципальных, а также частных учреждений. Институт юридической ответственности важен для субъектов гражданского права, так как «не только стимулирует участников гражданского оборота к соблюдению требований закона и тем самым предотвращает правонарушения, но и обеспечивает восполнение тех имущественных потерь, которые понес потерпевший в результате совершенного против него правонарушения».Перейдем к новым статьям - ст. 123.22 и ст. 123.23, которые посвящены государственному и муниципальному, а также частному учреждениям соответственно. Рассмотрим последовательно нормы п. п. 1 - 8 ст. 123.22, касающиеся государственного или муниципального учреждения. Указание на то, что государственное или муниципальное учреждение может быть автономным, бюджетным или казенным учреждением, оформленное отдельным предложением в утратившей силу статье закона (абз. 2 п. 2 ст. 120), «перешло» в аналогичной формулировке в п. 1 ст. 123.22. Добавим, что понятия автономного, бюджетного и казенного учреждений, как и особенности их правового положения, определены в Федеральных законах «Об автономных учреждениях» (ст. 2), «О некоммерческих организациях» (ст. 9.2) и Бюджетном кодексе РФ (ст. 6) соответственно. Не изменилось и положение о том, что «порядок финансового обеспечения деятельности государственных и муниципальных учреждений определяется законом» (п. 2 ст. 123.22) (ранее это абз. 3 п. 2 ст. 120). Принципиально новым положением является п. 3 ст. 123.22 о том, что «государственные и муниципальные учреждения не отвечают по обязательствам собственников своего имущества».Пункты 4 - 6 ст. 123.22 посвящены вопросам ответственности государственного или муниципального учреждения. Эти вопросы сложны, и нормы дифференцированы в отношении различных типов учреждений: казенных, бюджетных, автономных.Так, в отношении казенных учреждений нормы об ответственности сохранены и перенесены из абз. 4 п. 2 ст. 120 в п. 4 ст. 123.22.В отношении бюджетных учреждений норма дополнена в части недвижимого имущества фразой: «независимо от того, по каким основаниям оно поступило в оперативное управление бюджетного учреждения и за счет каких средств оно приобретено»; уточнена фраза: «находящимся у него на праве оперативного управления имуществом, как закрепленным за бюджетным учреждением собственником имущества» путем исключения слов «закрепленным за бюджетным учреждением собственником имущества», поскольку в этой части нормы сказано об одном и том же, но разными словами: собственник закрепляет имущество только на праве оперативного управления (п. 5 ст. 123.22). Принципиально новыми являются нормы абз. 2 п. 5 ст. 123.22: «по обязательствам бюджетного учреждения, связанным с причинением вреда гражданам, при недостаточности имущества учреждения, на которое в соответствии с абзацем первым настоящего пункта может быть обращено взыскание, субсидиарную ответственность несет собственник имущества бюджетного учреждения». Соответственно имевшая место ранее норма о том, что «собственник имущества бюджетного учреждения не несет ответственности по обязательствам бюджетного учреждения» (абз. 6 п. 2 ст. 120), отсутствует в новой редакции.Что касается автономных учреждений, то формулировка статьи почти сохранилась с небольшими непринципиальными уточнениями: «автономное учреждение отвечает по своим обязательствам всем находящимся у него на праве оперативного управления имуществом, за исключением недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением собственником этого имущества или приобретенных автономным учреждением за счет средств, выделенных собственником его имущества» (абз. 1 п. 6 ст. 123.22). Также принципиально новыми являются нормы абз. 2 п. 6 ст. 123.22: «По обязательствам автономного учреждения, связанным с причинением вреда гражданам, при недостаточности имущества учреждения, на которое в соответствии с абзацем первым настоящего пункта 1 может быть обращено взыскание, субсидиарную ответственность несет собственник имущества автономного учреждения». Соответственно норма о том, что «собственник имущества автономного учреждения не несет ответственности по обязательствам автономного учреждения» (абз. 5 п. 2 ст. 120), отсутствует в новой редакции. Принципиально новым является пункт о том, что «ежегодно автономное учреждение обязано опубликовывать отчеты о своей деятельности и об использовании закрепленного за ним имущества» (абз. 3 п. 6 ст. 123.22). Тем не менее в ФЗ «Об автономных учреждениях», в п. 10 ст. 2 аналогичная норма содержалась и ранее.Принципиально новым является и п. 7 ст. 123.22: «Государственное или муниципальное учреждение может быть преобразовано в некоммерческую организацию иных организационно-правовых форм в случаях, предусмотренных законом». Однако аналогичная норма уже установлена в п. 2 ст. 17 ФЗ «О некоммерческих организациях».Норма п. 8 ст. 123.22 «Особенности правового положения государственных и муниципальных учреждений отдельных типов определяются законом» сохранена в прежней редакции (п. 3 ст. 120) с небольшим уточнением: исключены лишь слова «иных учреждений» и «иными правовыми актами».Что касается частных учреждений, то в новой редакции им посвящена отдельная статья ст. 123.23, состоящая из трех пунктов. Первый и второй пункты изложены в прежней редакции и касаются финансирования деятельности, а также ответственности по своим обязательствам (п. 1 и п. 2 ст. 123.23). Принципиально новым является п. 3: «Частное учреждение может быть преобразовано учредителем в автономную некоммерческую организацию или фонд». Ранее этой нормы не было, однако аналогичная норма содержалась в п. 2 ст. 17 ФЗ «О некоммерческих организациях», под действия которого попадают частные учреждения.Акцентируем внимание на юридической ответственности и отметим изменения ст. 56 «Ответственность юридического лица», устанавливающей общие правила для юридических лиц. Если ранее п. 1 ст. 56 исключал учреждения как юридические лица, которые отвечают по своим обязательствам всем принадлежащим им имуществом, а п. 2 ст. 56 отсылал к ст. 120, которая предусматривала порядок и условия, согласно которым учреждение отвечало по своим обязательствам, то в настоящей редакции п. 1 ст. 56 ГК РФ не делается никаких исключений: «Юридическое лицо отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом», а абз. 2 п. 1 ст. 56 делает отсылку (взамен ст. 120) к п. 3 ст. 123.21, п. п. 3 - 6 ст. 123.22, п. 2 ст. 123.23, которые устанавливают особенности ответственности различных учреждений. Принципиально не изменился п. 2 ст. 56 (ранее - это абз. 1 п. 3 ст. 56): «Учредитель (участник) юридического лица или собственник его имущества не отвечает по обязательствам юридического лица, а юридическое лицо не отвечает по обязательствам учредителя (участника) или собственника, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом или другим законом», за исключением уточнения последней части, где указывается не на «другой закон», а на «учредительные документы юридического лица». Несение юридической ответственности юридическим лицом является одним из его основных признаков, включенных в легальное определение и закрепленных в ст. 48 ГК РФ. Е.В. Богданов справедливо отмечает, что «самостоятельная имущественная ответственность - это главный и определяющий признак юридического лица. Сущность юридического лица проявляется прежде всего в его ответственности». А.В. Тихомиров указывает, что «самостоятельная имущественная ответственность юридического лица по своим обязательствам и иным обязанностям выражается в том, что именно юридическое лицо является субъектом ответственности».Как было сказано выше, особенности ответственности юридических лиц, созданных в форме учреждений, регламентированы в п. 3 ст. 123.21, п. п. 3 - 6 ст. 123.22, п. 2 ст. 123.23 ГК РФ. Нормы об ответственности приблизительно одинаковы (как и ранее) в отношении частных и казенных, автономных и бюджетных учреждений соответственно. Особенностью ответственности частных и казенных учреждений является исключение из-под взыскания натурального имущества (учреждение отвечает находящимися в его распоряжении денежными средствами), а также наличие субсидиарной ответственности собственника имущества, условиями привлечения которого является обязательное предъявление требований сначала к основному должнику. Юридическая ответственность автономных и бюджетных учреждений ограничивается определенными категориями принадлежащего им имущества. Общий смысл закрепленного правила в отношении автономных и бюджетных учреждений: недвижимое и особо ценное движимое имущество, закрепленное собственником за учреждением, не может быть объектом взыскания. На все остальное имущество, среди которого может быть как недвижимое, так и особо ценное движимое, но имеющее другой источник формирования, взыскание может налагаться. Для бюджетных и автономных учреждений особо оговаривается субсидиарная ответственность собственника имущества по обязательствам учреждения, связанным с причинением вреда гражданам (абз. 2 п. 5 и абз. 2 п. 6 ст. 123.22 ГК). Что касается вопросов субсидиарной ответственности, она регулируется ст. 399 ГК РФ, которая устанавливает несколько условий привлечения к ответственности субсидиарного должника: до предъявления иска к лицу, несущему дополнительную ответственность, кредитор должен сначала предъявить требование к основному должнику (абз. 1 п. 1); отказ в удовлетворении требования кредитора или неполучение ответа в разумный срок на предъявленное требование (абз. 2 п. 1).Таким образом, по результатам реформы, в правовом регулировании бюджетных учреждений произошли следующие изменения:Бывшая ст. 120 Кодекса (об учреждениях) разрослась аж до трех новых - основные положения (123.21), государственные и муниципальные (123.22) и частные (123.23) учреждения. Основные новации:(a) абз. 2 п. 1 ст. 123.21 прямо закрепил, что собственником имущества учреждения является его учредитель, а само учреждение обладает правом оперативного управления на все (закрепленное собственником и приобретенное) «свое» имущество (раньше в абз. 2 п. 1 ст. 120 была отсылка к ст. 296 ГК);(b) абз. 2 п. 2 исключил возможность совместного создания учреждения несколькими лицами (подобной нормы раньше не было);(c) п. 3 ст. 123.21 уточнил, что в предусмотренных законом случаях взыскание по долгам учреждения может быть обращено не только на его денежные средства, но и на иное имущество и что условием субсидиарной ответственности собственника (учредителя) по долгам созданного им учреждения является нехватка не только денежных средств, но и иного имущества (см. еще п. 7 ст. 63 ГК); исключение составляет(d) казенное учреждение - оно отвечает только денежными средствами (п. 4 ст. 123.22);(e) иные федеральные законы могут определять порядок финансирования государственных и муниципальных учреждений (п. 2 ст. 123.22);(f) по абз. 2 п. 5 ст. 123.22 собственник бюджетного учреждения несет субсидиарную ответственность не по всем его обязательствам, а только по тем, которые «связаны с причинением вреда гражданам» (раньше вообще не отвечал);(g) абз. 3 п. 6 ст. 123.22 возложил на автономные учреждения бремя ежегодной публикации отчетности;(h) п. 7 ст. 123.22 допустил возможность преобразования государственных и муниципальных учреждений вроде бы как в любые иные некоммерческие организации, но... только в случаях, установленных законом; ср.(i) с п. 3 ст. 123.23, согласно которому частное учреждение может быть преобразовано только в автономную некоммерческую организацию или в фонд, но... зато всегда - никакого особого федерального закона для этого не нужно.Внесена новая статья (ст. 123.24) об автономных некоммерческих организациях. Ранее Кодекс их вообще не регулировал - этим занимался Закон о некоммерческих организациях - оттуда и заимствовано то, что теперь оказалось в Кодексе. Основные положения:(a) абз. 1 п. 1 - дается определение автономной некоммерческой организации;(b) абз. 2 п. 1 - принцип «одна автономная некоммерческая организация - один учредитель»; но см. абз. 2 п. 6: «...по решению учредителей автономной некоммерческой организации, принятому единогласно, в состав ее учредителей могут быть приняты новые лица» (тогда какой смысл в принципе, и вообще с «учредителем» - «учредителями» по тексту статей идет дальше полная чехарда);(c) п. 2 - определяется содержание устава автономной некоммерческой организации;(d) п.