Совершенствование механизма взаимодействия палат Федерального Собрания Российской Федерации

Заключение
Взаимодействие палат парламента России можно трактовать как нормативно обусловленный основанный на общности цели способ их функционирования, при котором происходит реализация полномочий, заинтересованное взаимодополнение статусных характеристик и обеспечение единства государственной власти.
В Конституции Российской Федерации и в регламентах палат Федерального Собрания взаимодействие отражено в прямой и содержательной формулировках, в различных формах, отвечающих законодательной, организационно-контрольной и кадровой деятельности.
Подводя итог, необходимо отметить, что, несмотря на конституционное закрепление принципа разделения властей, в Российской Федерации существует ряд проблем, препятствующих его эффективной реализации на практике, среди которых на первый план выходит отсут ...

Оглавление
Введение 2
Глава 1. Понятия и правовые формы взаимодействие палат федерального собрания в России и зарубежом 4
1.1.Взаимодействие палат федерального собрания России: понятие и правовые формы 4
1.2.Конституционные сферы и формы взаимодействия палат парламентов: зарубежный опыт 16
1.3.«Согласительное» взаимодействие палат федерального собрания российской федерации 26
Глава 2. Анализ проблем и пути совершенствования взаимодействия палат 32
2.1.1 Взаимодействие Федерального Собрания и Президента РФ 32
2.1.2 Взаимодействие Правительства РФ и Президента РФ 33
2.1.3.Взаимодействие Федерального Собрания и Правительства РФ 34
2.2.Совершенствование правового регулирования основных направлений взаимодействия палат 36
Заключение 40
Библиографический список 41
Приложения 45

Введение
Взаимодействие палат Федерального Собрания (ФС) Российской Федерации реализуется, в том числе, через создаваемые ими комитеты и комиссии. Указанные структуры, представляя собой организационную платформу взаимодействия палат российского парламента, позволяют разрешать возникающие в ходе законодательной деятельности разногласия. Универсальным способом этого выступают согласительные процедуры, «представляющие собой способ достижения компромисса между палатами».
Согласно Конституции нашей страны Федеральное Собрание является «представительным и законодательным органом Российской Федерации» (ст. 94), состоящим из двух палат - Государственной Думы и Совета Федерации (ч. 1 ст. 95) [1]. Это обусловливает их взаимодействие в различных сферах, касающихся полномочий данных палат. Традиционно учеными рассматривается взаимодействие палат парламента России в рамках законодательного процесса [2, 3], во взаимосвязи с органами исполнительной или судебной власти. При этом анализу теоретических и практических аспектов взаимодействия палат Федерального Собрания Российской Федерации уделяется, на наш взгляд, недостаточно внимания. Восполнению данного пробела и служит настоящая работа.
Цель исследования: рассмотреть совершенствование механизма взаимодействия палат Федерального Собрания Российской Федерации.
Объект исследования: взаимодействие палат Федерального Собрания Российской Федерации.
Предмет исследования: взаимодействия палат ФС .
Задачи исследования:
1. Рассмотреть особенности взаимодействия палат федерального собрания России: понятие и правовые формы.
2. Изучить конституционные сферы и формы взаимодействия палат парламентов: зарубежный опыт.
3. Изучить анализ проблем и пути совершенствования взаимодействия палат.
4. Предложить совершенствование правового регулирования основных направлений взаимодействия Федерального Собрания Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.
Методы исследования: теоретический анализ литературы по теме исследования.

[11, с. 30]). Подобная процедура предусмотрена и ч. 1. ст. 47 Конституции Чехии 1992 г., согласно которой в случае отклонения Сенатом проекта закона в Палате депутатов проводится повторное голосование. Проект закона будет считаться принятым, если за него проголосовало более половины от общего числа депутатов.Возможности влияния верхней палаты на содержание принимаемого закона в данном случае весьма ограничены, и фактически ее роль сводится к одобрению или неодобрению уже готового законодательного решения. В ряде стран это возможно в рамках той же сессии парламента, но, например, в Великобритании - только на другой сессии, а поскольку сессия в этой стране созывается один раз в год, то это теоретически означает, что Палата лордов может затянуть принятие закона на год [6, с. 96].В отношениифинансовых законопроектов в таких странах верхняя палата вообще не праве применять вето. Она может лишь задержать вступление финансовых законов в силу, например, в Японии на 30 дней (ст. 60 Конституции Японии 1947 г.).Анализ конституционных актов позволил выделить в качестве формы взаимодействия согласительные процедуры как способ достижения компромисса между палатами, обладающими равными правами. В данном случае предусматривается образование согласительных комиссий. Так, во Франции в результате разногласий между палатами Председатели имеют право «созвать заседание смешанной паритетной комиссии, уполномоченной предложить акт, касающийся положений, по которым имеются разногласия» (ч. 2. ст. 45 Конституции Франции 1958 г.) [11, с. 90]. Конституция Узбекистана (ст. 84) закрепляет, что по отклоненному Сенатом закону Законодательная палата и Сенат на паритетных началах могут образовывать из числа депутатов этих палат согласительную комиссию. При принятии палатами предложений согласительной комиссии закон подлежит рассмотрению в обычном порядке [13, с. 843].Наиболее часто в зарубежных странах паритетные комиссии создаются из числа членов конфликтующих сторон, но в некоторых случаях могут быть дополнены соответствующими специалистами или членами правительства [11, с. 68]. Согласительная комиссия разрабатывает проект компромиссного решения, который был бы приемлем для обеих палат.Преодолению разногласий между палатами в законодательном процессе служит и использование, назовем их, квазисогласительных подходов. Например, в Испании согласно ст. 74 Конституции 1978 г., когда по представленному смешанной комиссией (в составе одинакового числа депутатов и сенаторов) тексту не достигается соглашения между Конгрессом депутатов и Сенатом, то вопрос решает Конгресс абсолютным большинством голосов.Помимо этого, формой достижения согласованного мнения палат по спорному законопроекту являются совместные заседания, на которых решения принимаются большинством голосов членов обеих палат (ч. 4 ст. 108 Конституции Индии 1949 г.). По мнению В.Е. Чиркина, раздельность палат обеспечивает разносторонний и взвешенный подход к законопроекту, дает возможность палате, представляющей интересы территорий, выразить свою волю. Кроме того, палата представителей часто многочисленнее, что позволяет ей теоретически всегда преодолеть мнение другой палаты [6, с. 74].Наряду с ситуативными формами взаимодействия палат парламента конституционно предусматриваются и постоянные. В частности, палаты создают общие органы в виде комиссий и комитетов для подготовки к обсуждению законов на пленарном заседании, а также для решения других вопросов. Они могут работать как на постоянной основе, например, Совместный комитет депутатов Бундестага и Бундесрата (ст. 53-а Основного закона ФРГ 1949 г.), Совместный комитет по правам человека (Joint Committee on Human Rights) в парламенте Соединенного Королевства [12], так и на временной - для рассмотрения соответствующих предложений по совершенствованию какой-либо отрасли законодательства или работы над конкретным законопроектом (конференция представителей палат в Конгрессе США [9, с. 72]). Кроме сферы законодательного взаимодействия палат парламента в указанных выше формах, они сотрудничают и по иным вопросам.Типичной для большинства современных государств сферой сопряжения полномочий палат является организационно-кадровая, предусматривающая совместное формирование высших органов государственной власти или назначение должностных лиц. Анализ конституций зарубежных стран позволил выявить здесь четыре формы взаимодействия палат парламента.Первая предполагает паритетное участие палат. Так, в Германии члены Федерального конституционного суда избираются поровну (по 8) Бундестагом и Бундесратом (ст. 94 Основного закона ФРГ 1949 г.), в Италии совместное заседание палат Парламента назначает пять судей Конституционного суда Италии (ч. 1 ст. 135 Конституции Итальянской Республики 1947 г.), в Казахстане каждая из Палат Парламента самостоятельно назначает на должности двух членов Конституционного Совета, двух членов Центральной избирательной комиссии и трех членов Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета (ч. 1 ст. 57 Конституции Казахстана 1995 г.), выборы главы государства (ч. 2 ст. 54 Конституции Чехии 1992 г.). В последнем случае подразумеваются равные полномочия палат.Вторая - паритетно-привлеченная, когда палаты парламента привлекают к выборам главы государства представителей субъектов федерации или административно-территориальных единиц (ст. 83 Конституции Италии 1947 г., ст. 52 Конституции Индии 1949 г.).Третья - паритетно-согласительная, как, например, в Польше: Председатель Верховной контрольной палаты (ч. 1 ст. 205 Конституции Польши 1997 г.) и Защитник Гражданских Прав (ч. 1 ст. 209) назначаются Сеймом, но с согласия Сената. В Японии, если по кандидатуре Премьер- министра не достигнуто соглашение с помощью объединенного заседания Палаты советников и Палаты представителей, то решение нижней палаты становится решением всего Парламента (ст. 67 Конституции Японии 1947 г.).Четвертая - паритетно-каникулярная, когда для работы во время парламентских каникул конституционно предусмотрены представительные комиссии (парламентские депутации), формируемые обеими палатами. Их численность иногда точно фиксируется в конституциях (согласно ст. 78 Конституции Мексики 1917 г. Постоянная комиссия состоит из 29 членов, из которых 15 являются Депутатами, а 14 - Сенаторами, назначаемыми соответствующими Палатами на последнем заседании сессии перед роспуском [13]) или может быть не определена (§ 4 ст. 58 Конституции Бразилии 1988 г. «состав комиссии должен быть, насколько это возможно, пропорционально представительству политических партий»[11, с. 480]).Сферой сотрудничества палат зарубежных парламентов признается контрольная. В ее рамках есть основания выделить три разновидности - кадрово-контрольную, организационно-контрольную и финансово-контрольную.Первая реализуется в связи с отрешением от должности (импичмент) или отставкой высших должностных лиц государства. Наблюдается значительное различие в вопросах регламентации инициаторов и процедурных правилах применения конституционной ответственности. Наиболее полные полномочия в этой сфере принадлежат Конгрессу США, поскольку Палата представителей возбуждает обвинение против федеральных должностных лиц (Президента, Вице-Президента, министров, губернаторов, федеральных судьей, послов), а Сенат (если разбирается дело Президента, то возглавляет Сенат Председатель Верховного суда) квалифицированным большинством (2/3) голосов выносит решение об их виновности или невиновности.Во Франции «отрешение от должности Президента осуществляется Парламентом, конституирующимся в Верховный суд» [11, с. 112]. Инициатива должна исходить не менее чем от 10% сенаторов и 10% депутатов Национального собрания, а поддержать должны две трети членов каждой из палат. Председатель Национального собрания председательствует в Верховном суде, созданном на паритетных началах Национальным собранием и Сенатом. Если Верховный суд принимает решение об импичменте Президента, то далее он действует как Высшая судебная инстанция общей компетенции. В Италии Президент Республики предается суду Парламентом на совместном заседании палат абсолютным большинством голосов его членов (ст. 90 Конституции 1947 г.), а вынесение решения по обвинению, выдвинутому согласно Конституции, относится к полномочиям Конституционного суда (ст. 134).Разновидностью кадрово-контрольного взаимодействия палат парламента является выражение недоверия министрам. В конституционном формате данный вариант закреплен в некоторых латиноамериканских государствах. Так, в Колумбии и Парагвае на совместных заседаниях палат депутаты могут выразить недоверие министрам «в связи с выполняемыми ими должностными обязанностями» [6, с. 108].Совместная деятельность палат выражается и в контроле за делегированным законодательством (при предоставлении соответствующих полномочий правительству). Делегирование законодательных полномочий обеими палатами парламента предусмотрено ст. 76 Конституции Италии 1947 г.,.Вторая - организационно-контрольная - разновидность реализуется в связи с правом палат создавать совместные постоянно действующие и временные комиссии. Постоянно действующие комиссии опосредуют отчеты (доклады) министров о деятельности возглавляемых ими министерств. В США, как и в президентских республиках стран Латинской Америки, информация руководителей федеральных ведомств периодически обсуждается на совместных заседаниях палат, хотя обязывающих решений в адрес органов исполнительной власти по таким отчетам Конгресс не принимает, но эти материалы учитываются в его законодательной деятельности [6, с. 119].В Италии конституционно закреплено образование постоянных двухпалатных комиссий с контрольными полномочиями. Их учреждение способствует ликвидации ненужного дублирования функций в палатах итальянского парламента, имеющих равный статус. Так, контроль за деятельностью областных советов осуществляет постоянная Комиссия по областным вопросам, состоящая из 20 депутатов и 20 сенаторов, назначаемых таким образом, чтобы в комиссии имелись представители всех областей страны и при этом соблюдался принцип пропорционального представительства членов различных парламентских групп [14].Временные совместные комиссии могут иметь «следственный» характер. Согласно ст. 76 Конституции Испании 1978 г. Комиссия по расследованию может образовываться в связи с рассмотрением любого вопроса, представляющего общественный интерес, а ее заключения могут быть переданы в прокуратуру. В соответствии с § 3 секции VII гл. I Конституции Бразилии 1988 г. одноименные комиссии обладают полномочиями проводить собственные расследования в качестве судебных органов. Они образуются Палатой депутатов и Федеральным сенатом по требованию третей части членов этих палат, а заключения комиссий могут направляться в прокуратуру для привлечения к гражданской или уголовной ответственности виновных лиц.Третья - финансово-контрольная - разновидность совместной деятельности палат парламентов касается государственного бюджета, установления налогов и сборов, налоговых льгот, принятия решений по внешним и внутренним займам государства, о денежной эмиссии, о создании многообразных внебюджетных фондов и т.д. При этом она может быть отнесена и к законодательной сфере, поскольку реализуется в форме принятия закона. В Конституции Казахстана (ч. 2 ст. 53) определено, что парламент на совместном заседании палат вправе утверждать отчеты Правительства и Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета об исполнении республиканского бюджета. Неутверждённый отчет означает выражение Парламентом вотума недоверия Правительству, что может повлечь его отставку. В соответствии с Конституцией Италии (ст. 81) обе палаты ежегодно утверждают представляемые Правительством бюджет и закон об его исполнении.Отдельно обозначим сотрудничество палат парламентов в международной сфере. Конституционная практика дает свидетельства тому, что парламенту традиционно адресуется право ратификации и денонсации международных договоров. Конституциями ряда стран предусмотрена дача обеими палатами парламента согласия на заключение договора. Например, в Конституции Испании 1978 г. (ст. 94) предварительная дача согласия Генеральных кортесов требуется для тех договоров и соглашений, которые содержат обязательства политического, военного и финансового характера, затрагивают территориальную целостность государства либо предполагают принятие, изменение или отмену законов.Возможно и последующее одобрение уже заключенного соглашения. Часть 1 ст. 49 Конституции Бразилии 1988 г. относит к компетенции Национального конгресса принятие окончательных решений относительно международных договоров, соглашений или актов, которые влекут обязательства или обременения на национальное имущество, являющееся собственностью государства. Для денонсации договоров традиционно предусмотрен тот же порядок, что и для ратификации.С учетом вышеизложенного отметим, что представленные в конституционном законодательстве зарубежных странах сферы и формы взаимодействия палат позволяют судить о подходах государств к конституированию статусов парламентов и их палат. Предложенный в статье авторский подход к систематизации сфер и форм взаимодействия палат парламента направлен, помимо прочего, на поиск эффективной системы их сотрудничества, на дальнейшую разработку научно обоснованных рекомендаций по оптимальному использованию ресурсов современного парламентаризма.1.3.«Согласительное» взаимодействие палат федерального собрания российской федерацииПравовая основа деятельности комитетов и комиссий палат российского парламента была заложена Конституцией Российской Федерации (ч. 3 ст. 101) [3] и конкретизирована в регламентах Совета Федерации [4] и Государственной Думы [5]. Анализ положений регламентов палат российского парламента дал основания для вывода, что их комитеты и комиссии бывают постоянные и временные. Последние создаются в необходимых случаях либо для разрешения конкретного вопроса в рамках работы парламента либо для проработки казуальных вопросов, относящихся к ведению нескольких комиссий (смешанные) [6, с. 242-243]. Если количество постоянных комитетов и комиссий палат, их полномочия, порядок формирования нормативно определены, то временные не получили соответствующей регламентации. Анализ источников показал, что временными могут быть только комиссии, которые формируются в согласительных и контрольных (парламентское расследование) целях. Поскольку статус комиссий, опосредованных парламентским расследованием, прописан в Федеральном законе от 27 декабря 2005 г. № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» [7], а согласительных комиссий - нет, уделим внимание именно «согласительному» взаимодействию Государственной Думы и Совета Федерации.Согласительные комиссии, получившие конституционную формализацию (ч. 4 ст. 105), предназначены для преодоления разногласий, возникших в ходе принятия федеральных законов. Отметим, что в связи с принятием федеральных конституционных законов таких механизмов не предусмотрено. Поскольку согласительные комиссии предусмотрены конституционно, то и «согласительное» взаимодействие палат Федерального Собрания можно отнести к разряду конституционных. Конкретизация указанной конституционной нормы представлена в регламентах Совета Федерации [4, ст. ст. 109, 111-115] и Государственной Думы [5, ст. ст. 127-132].Согласительные комиссии создаются палатами парламента на паритетных началах из числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. Правом инициирования создания согласительной комиссии обладают обе палаты Федерального Собрания [4, ст. 111; 5, ст. 128.1].Решения о создании согласительной комиссии принимается на заседании палаты большинством голосов и оформляется постановлением палаты. Указанные документы направляются другой палате, а также в адрес Президента и Правительства, если для разрешения возникших разногласий необходимо присутствие указанных представителей.Обе палаты парламента из числа своих членов формируют депутации в количестве не менее трех членов, а также избирают сопредседателей. Голосование депутаций палат носит открытый характер, что говорит о прозрачности принимаемого решения. По результатам голосования согласительной комиссии принимается окончательное решение.Согласительная комиссия не только протоколирует все свои заседания [8, с. 58], но и формирует сопоставительную таблицу, в которой отражаются положения измененных статей принимаемого закона [4, ч. 4 ст. 114]. Данные документы подписываются сопредседателями комиссии обеих палат парламента. В случае участия в заседании согласительной комиссии представителя Президента или Правительства, их комментарии относительно принимаемого закона в обязательном порядке фиксируются в протоколе отдельно по каждому принятому согласительной комиссией решению [5, ч. 3 ст. 130].До подписания окончательного протокола и сопоставительной таблицы федеральный закон в новой редакции согласительной комиссии направляется в Правовое управление Аппарата Государственной Думы для проведения правовой и лингвистической экспертиз [5, ч. 3 ст. 130].Протокол согласительной комиссии, который готовится в двух равнозначных по юридической силе экземплярах, с имеющимися документами (сопоставительной таблицей, федеральным законом в редакции, рекомендованной согласительной комиссией, и заключением) передаются в течение 5 дней Совету Федерации в целях определения даты для повторного рассмотрения федерального закона.Если в ходе работы согласительной комиссии не были преодолены разногласия между Советом Федерации и Государственной Думой, то комиссия принимает решение о прекращении дальнейшей работы. Согласительная комиссия может прекратить свою деятельность в том случае, если по истечении установленного срока ее работы соответствующей палатой парламента не был предложен проект постановления, которым предусматривается продление срока деятельности данной комиссии.Процедура «согласования» законопроектов платами Федерального Собрания встречается достаточно редко. За период работы Государственной Думы IV, V, VI и начавшегося не так давно VII созывов было вынесено 40 постановлений о создании согласительной комиссии для урегулирования возникших между палатами противоречий. Согласительные комиссии Государственной Думы IV формировались по 9 отклоненным Советом Федерации федеральным законам, согласительные комиссии Государственной Думы V созыва - по 11, согласительные комиссии Государственной Думы VI - по 20 [9]. Действующая Государственная Дума к процедуре «согласования» пока не прибегала. Приведенные сведения указывают на поступательный рост числа согласительных комиссий, а, следовательно, на активизацию «согласительного» взаимодействия палат российского парламента.Исходя из положений принимаемых постановлений, следует отметить, что инициатором формирования согласительных комиссий выступала Государственная Дума. Совет Федерации аналогичную инициативу в течение последнего десятилетия не выдвигал. Анализ также показал, что чаще всего поводом для проведения согласительной процедуры выступали разногласия палат по поводу внесения изменений в действующие федеральные законы, регулирующие гражданско-правовые отношения.Представляется возможным к «согласительному» отнести то взаимодействие палат российского парламента, которое осуществляется через специальные комиссии, формирующиеся в случае отклонения Президентом России федерального закона, принятого парламентом.Согласно положениям ст. 107 Конституции Российской Федерации в случае отклонения Президентом России федерального закона палаты парламента вновь рассматривают данный закон. Процедура повторного рассмотрения закона и создание специальной комиссии предусмотрены главой 14 Регламента Совета Федерации и главой 15 Регламента Государственной Думы.Процедура отклонения Президентом федерального закона оформляется в виде письма, в котором он предлагает изменить какие-либо положения закона или полностью отвергает его принятие.Согласно ч.