Проблемы межбюджетных отношений в РФ

Заключение

Приоритеты и направления бюджетной политики России определяются в ежегодных Бюджетных посланиях Президента РФ Федеральному собранию Государственной думы. Основные требования к содержанию политики: достижение сбалансированности бюджетов в среднесрочной перспективе, повышение результативности бюджетных расходов, их ориентация на приоритетные социальные цели, обеспечение прозрачности и под отчетности бюджетов всех уровней.
Межбюджетные отношения присутствуют на всех этапах бюджетного процесса, начиная с определения требований к порядку движения денежных средств в виде доходов и расходов, и заканчивая оперативным управлением бюджетным процессом на основе результатов мониторинга и анализа, корректирующих и предупреждающих действий.
Перераспределительная функция бюджета ...

Проблемы межбюджетных отношений РФ
Содержание

Введение 2
Глава 1. Теоретические основы межбюджетных отношений 4
1.1. Понятие и принципы межбюджетных отношений 4
1.2. Бюджетный федерализм в системе межбюджетных отношений 12
Глава 2. Межбюджетные отношения в России 17
2.1. Анализ межбюджетных отношений между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ 17
2.2. Ключевые проблемы в области межбюджетных отношений 22
2.3. Перспективы развития межбюджетных отношений 28
Заключение 34
Список использованной литературы 36

В условиях замедления экономической динамики в Российской Федерации особое значение приобретает поиск резервов, использование которых позволит стране вернуться к более высоким темпам роста. К числу наиболее важных резервов такого рода следует отнести не до конца используемый потенциал российских территорий. В свою очередь, одной из ключевых причин данного процесса являются сильные бюджетные диспропорции как между разными территориями одного уровня управления, так и между разными уровнями государственной вертикали. Складывается ситуация, когда важнейшая государственная задача достижения сбалансированности территориальных бюджетов решается главным образом за счёт вторичного перераспределения бюджетных ресурсов.
Это свидетельствует о необходимости определённой ко рректировки приоритетов в регулировании межбюджетных отношений. Хотя в последние годы были проведены серьёзные реформы бюджетной системы, негативные тенденции в сфере территориальных финансов сохраняются.
Существует достаточно много работ, в которых преобладающая в нашей стране выравнивающая функция межбюджетных отношений подвергается критике. В контексте этого высказываются идеи о необходимости определённой децентрализации бюджетных полномочий, что позволит активизировать усилия региональных органов власти и местного самоуправления по ответственному управлению финансовыми ресурсами и стимулированию экономической деятельности, способствующей повышению доходного потенциала территорий.
Пристальное внимание теоретическим и методическим вопросам исследования проблем федеративных отношений и региональной политики в России уделили известные экономисты Е.М. Бухвальд, С.Д. Валентей, Р.С. Гринберг, Б.В. Губин, В.В. Ивантер, В.А. Ильин, С.В. Казанцев, В.И. Клисторин, В.Н. Лексин, Л.Н. Лыкова, И.Д. Мацкуляк, П.А. Минакир, В.И. Павлов, О.Л. Рогова, В.К. Сенчагов, А.Е. Суглобов, А.И. Татаркин и другие. Научное представление о механизме функционирования децентрализованных бюджетных систем отражено в работах зарубежных авторов, таких как Р. Блинденбачер, Дж. Хендерсон, Е. Ахмад, Дж. Крейг, А. Шах, В.Е. Оутс и другие.
Однако такой ключевой в современных условиях экономической турбулентности фактор, отрицающий или оправдывающий конкретные методы и формы государственного управления, как эффективность, исследован недостаточно. Исследования вопросов обоснования межбюджетного перераспределения финансовых ресурсов с точки зрения результативности регулирования ещё не устоялись.

Млн. руб.
Удель-ный
вес, %
Млн. руб.
Удель-ный
вес, %
Млн. руб.
Удель-ный
вес, %
Млн. руб.
Удель-ный
вес, %
Млн. руб.
Удель-ный
вес, %
Расходы
федерального
бюджета, всего
10256419,9
100
11121358,6
100
12957303,1
100
13387340,2
100
13960133,3
100
Дотации субъектам РФ
496693,3
4,8
522315,3
4,7
497976,8
3,8
602023,1
4,5
629057,6
4,5
В соответствии с Бюджетным кодексом РФ дотации – это межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и (или) условий их использования. Бюджетный кодекс РФ характеризует только один вид дотаций, предоставляемых регионам из федерального бюджета, – дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации.
Общий объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ устанавливается исходя из необходимости достижения минимального уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, определяемого соотношением между расчетными налоговыми доходами на одного жителя, которые могут быть получены консолидированным бюджетом субъекта РФ исходя из уровня развития и структуры экономики и (или) налоговой базы (налогового потенциала), и аналогичным показателем в среднем по консолидированным бюджетам субъектов РФ с учетом структуры населения, социально-экономических, географических, климатических и иных объективных факторов и условий, влияющих на стоимость предоставления одного и того же объема государственных и муниципальных услуг в расчете на одного жителя.
Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ образуют Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ.7
В современной России получателями дотаций из Фонда финансовой поддержки субъектов РФ (далее – Фонд) являются более 85% регионов и их число в последние годы остается стабильным. При этом более 30% средств Фонда получают 5 субъектов РФ:
– Республика Саха (Якутия) (уровень бюджетной обеспеченности до распределения дотаций в 2014 г. составлял 0,445 при средне российском уровне 1,00);
– Республика Дагестан (уровень бюджетной обеспеченности в 2014 г. – 0,264);
– Камчатский край (уровень бюджетной обеспеченности в 2014 г. – 0,229);
– Алтайский край (уровень бюджетной обеспеченности в 2014 г. – 0,510);
– Чеченская Республика (уровень бюджетной обеспеченности в 2014 г. – 0,255) (табл. 2).
Доля средств Фонда, приходящаяся на перечисленные регионы, ежегодно возрастает.
К субъектам РФ, не получающим дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, относятся:
– Москва (уровень бюджетной обеспеченности в 2014 г. – 2,585);
– Ямало-Ненецкий автономный округ (уровень бюджетной обеспеченности в 2014 г. – 2,269);
– Ханты-Мансийский автономный округ (уровень бюджетной обеспеченности в 2014 г. – 1,892);
– Санкт-Петербург (уровень бюджетной обеспеченности в 2014 г. – 1,833);
– Сахалинская область (уровень бюджетной обеспеченности в 2014 г. – 1,489);
– Республика Татарстан (уровень бюджетной обеспеченности в 2014 г. – 1,216);
– Ленинградская область (уровень бюджетной обеспеченности в 2014 г. – 1,186);
– Самарская область (уровень бюджетной обеспеченности в 2014 г. – 1,097).8
Предоставление дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов РФ регулируется постановлением Правительства РФ 13.04.2010 № 231 «О порядке распределения и предоставления дотаций бюджетам субъектов РФ на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов РФ», в соответствии с которым дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов РФ предоставляются:
– для финансового обеспечения исполнения расходных обязательств субъектов РФ при недостатке собственных доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ;
– на основании отдельных поручений и указаний Президента РФ и (или) поручений Председателя Правительства РФ;
– в целях стимулирования субъектов РФ, принимающих меры по привлечению инвестиций и увеличению регионального налогового потенциала.
Помимо этих видов дотаций в разные годы для обеспечения сбалансированности бюджетов субъектов РФ выделялись:
– дотации на стимулирование развития налогового потенциала регионов;
– дотации на частичную компенсацию выпадающих доходов бюджетов субъектов РФ в связи с централизацией в федеральном бюджете налога на добычу полезных ископаемых;
– дотации на компенсацию потерь бюджетов, возникающих при разграничении полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления;
– дотации на частичную компенсацию дополнительных расходов на повышение оплаты труда работников бюджетной сферы и пр.
Итоги анализа межбюджетного взаимодействия регионов с Федерацией и муниципалитетами позволяют прийти к выводу, что задача обеспечения сбалансированности территориальных бюджетов решается главным образом за счёт вторичного перераспределения бюджетных ресурсов. Это делает субнациональные органы власти более уязвимыми с позиций финансовой автономии и нуждающимися в дополнительных бюджетных ресурсах на выполнение возрастающих полномочий.
В то же время финансовое взаимодействие бюджетных уровней осуществляется под действием немалых рисков, основные проявления которых препятствуют достижению главной цели межбюджетных отношений, как и любой категории общественных финансов, – улучшению качества жизни населения.
Наряду с этим, на формирование межбюджетных отношений влияют особенности социально-экономического развития территории.
Во-первых, в условиях высокого уровня дифференциации локальных территорий происходит отвлечение значительных бюджетных ресурсов региона на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Из применяемых в мировой практике способов ослабления неравномерного развития территорий в России в большей степени осуществляется политика «выравнивания» вместо более успешной политики «активизации развития территорий». Поэтому структура бюджетов большинства субъектов Федерации характеризуется чрезмерно высокой долей расходов на финансовую поддержку сбалансированности местных бюджетов против балансирующей и второстепенной статьи инвестиционных расходов. К примеру, свыше 40% расходов бюджета Вологодской области направляется на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований, тогда как доля капитальных вложений равна 6% в объёме бюджетных затрат.
Во-вторых, управленцы так называемых «монорегионов» при выстраивании межбюджетных отношений должны учитывать возможные риски внезапного выпадения бюджетных доходов из-за ухудшения экономической конъюнктуры и финансового состояния бюджето- образующих предприятий. В данном случае речь идёт не только о создании в «лучшие» времена бюджетных «кубышек» и о возможности уповать на дополнительную финансовую помощь Минфина, но и о принятии мер по диверсификации экономики, повышению уровня собираемости налогов, оптимизации распределения бюджетных средств внутри региона и т.д. В данном случае нельзя недооценивать потенциал малого бизнеса, который за рубежом пополняет доходы местных бюджетов на 60%. Тогда как в России вклад малого предпринимательства в бюджеты городских округов составляет до 8%, муниципальных районов – до 12%.
В-третьих, как особенно острые указанные проблемы видятся в условиях кризисных явлений, происходящих в бюджетной сфере, когда наблюдаются снижение доходов бюджетов, критичный размер дефицитного исполнения бюджетов, эскалация внешних источников заимствования, рост зависимости от вышестоящей финансовой помощи, необходимость первоочередного исполнения высоких целевых показателей, заложенных в президентских указах и т.д. Рост дефицита федерального бюджета приводит не только к сокращению объёмов финансовой помощи регионам, но и к наращиванию региональной долговой нагрузки (по данным Счётной палаты, 60% субъектов Федерации находятся на грани дефолта) и невозможности участвовать в федеральных программах дополнительной финансовой поддержки территорий.
2.2. Ключевые проблемы в области межбюджетных отношений
Сложившаяся система межбюджетных отношений не способствует решению социально-экономических проблем территорий. Эти проблемы являются препятствием для наращивания социально-экономического потенциала как регионов, так и государства в целом.
Система межбюджетных отношений затрудняет выход территорий на траекторию саморазвития. Саморазвитие муниципальных образований предполагает развитие, которое опирается на использование внутренних источников, в том числе налоговых и неналоговых доходов местных бюджетов.
Однако в настоящее время большинство местных бюджетов в России носят дотационный характер.9 Вследствие этого переход муниципальных образований на траекторию саморазвития в рамках существующей системы межбюджетных отношений является невозможным.
Система межбюджетных отношений обеспечивает лишь тактическое развитие территорий. Стратегические цели носят долгосрочный характер. В условиях нестабильной внешней среды и глобализации развитие муниципальных образований должно носить стратегический характер.
В территориях были приняты стратегические документы, однако реализация стратегических целей не была обеспечена бюджетными средствами.
Поэтому стратегическое развитие муниципальных образований фактически не осуществляется. В связи с этим территории должны обладать необходимым объемом бюджетных средств для покрытия как текущих, так и стратегических расходов. Таким образом, существующая система межбюджетных отношений не обеспечивает стратегическое развитие территорий.
Система межбюджетных отношений базируется на модели догоняющего развития экономики. Муниципальные образования обеспечиваются бюджетными средствами по остаточному принципу. В результате этого в территориях в лучшем случае реализуется стратегия догоняющего развития.
Указанная стратегия предполагает развитие в рамках старых технологических укладов. Вместе с тем в настоящее время формируется новый технологический уклад. В рамках этого уклада будет обеспечиваться более высокий уровень валового продукта и темпов экономического роста. Таким образом, догоняющее развитие предполагает постоянное отставание от ведущих государств и более низкий уровень ВВП, и, как следствие, низкий уровень поступлений налогов в местные бюджеты. В условиях современной системы межбюджетных отношений невозможно обеспечить высокий уровень расходов на инновации, создание необходимой инфраструктуры, высокие темпы роста национальной экономики.
Система межбюджетных отношений закрепляет диспропорции в структуре отечественной экономики. В рамках отраслевой структуры национальной экономии наблюдается перекос в сторону материального производства. Вместе с тем недостаточное финансирование культуры, здравоохранения, науки, образования, жилищно-коммунального хозяйства не создает основы для социально-экономического развития. В рамках межотраслевой (секторальной) структуры наблюдается перекос в сторону сырьевого и финансового сектора экономики. Недостаточное внимание к развитию иных секторов отечественной экономики, и прежде всего обрабатывающего сектора, не создает условий для опережающего экономического развития России.
В рамках территориальной структуры наблюдается разрыв между развитыми и неблагополучными территориями.10 Такая ситуация пагубно сказывается на саморазвитии территорий.
Система межбюджетных отношений не обеспечивает устойчивое развитие отечественной экономики. Социально-экономическое развитие территорий в настоящее время нельзя признать устойчивым, так как не обеспечиваются экономический, социальный и экологический аспекты развития. Таким образом, межбюджетные отношения обеспечивают неустойчивое развитие территорий.
Система межбюджетных отношений не стимулирует социально­экономическое развитие территорий. Приоритет отдается выравниванию, что снижает в конечном итоге общую экономическую эффективность отечественной экономики.
Сложившаяся к настоящему времени система налогообложения требует реформирования, так как муниципальные образования не заинтересованы в создании новых предприятий и модернизации существующих производств.
Таким образом, существует необходимость в разработке системы действенных стимулов по наращиванию собственных доходных источников территорий.
В 2015-2017 годах прогнозируется повышение темпа роста доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ с 105,5% в 2015 году по сравнению с 2014 годом до 107,3% в 2017 году по сравнению с 2016 годом с сохранением динамики ежегодного роста бюджетных расходов на уровне 105,2-106,3% в соответствующем периоде.11
Система межбюджетных отношений не создает условий для конкурентного развития муниципальных образований. Преобладание выравнивания снижает не только возможности стимулирования экономики муниципальных образований, но и ограничивает возможности межтерриториальной конкуренции. Вместе с тем конкуренция - мощный экономический рычаг, который способствует росту доходов и повышению эффективности расходов.
В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года провозглашается необходимость повышения конкурентоспособности отечественной экономики.12 Вместе с тем усиление конкурентоспособности должно осуществляться как на уровне федерации, так и на уровне регионов и территорий. Это обстоятельство создаст условия для наращивания и повышения эффективности социально­экономического потенциала регионов и территорий. Таким образом, сложившаяся система межбюджетных отношений не создает условий для конкуренции регионов и территорий.
Система межбюджетных отношений обеспечивает недостаточный объем финансирования в развитие человеческого и социального капитала муниципальных образований. Человеческий капитал в настоящее время выступает важнейшим фактором высокого уровня социально-экономического развития государства.
Наряду с человеческим капиталом фактором саморазвития выступает и социальный капитал территории.13 Однако этому фактору не уделяется должного внимания, что негативно сказывается на социально-экономическом потенциале территорий. Необходимо отметить, что система межбюджетных отношений не обеспечивает достаточного уровня развития человеческого и социального капитала.
Система межбюджетных отношений обеспечивает недостаточный объем инвестиций в основной капитал. Низкий уровень инвестиций не позволяет территориям выйти на траекторию саморазвития. Это обусловлено, в частности, отсутствием необходимой инфраструктуры для реального сектора экономики. А между тем экономический рост в конечном итоге зависит от уровня накопления.14
В условиях недостаточного уровня человеческого капитала проблема низкого уровня инвестиций становится наиболее острой. Это обусловлено тем, что при разном сочетании труда и производственных фондов может быть достигнут один и тот же уровень экономического роста. Между тем в краткосрочной перспективе невозможно обеспечить достижение высокого уровня человеческого капитала в отличие от уровня инвестиций.
В этих условиях проблема обеспечения достаточного уровня инвестиций становится основным фактором достижения качественных и количественных показателей экономического роста. Таким образом, система межбюджетных отношений не ориентирована на обеспечение достаточного уровня накопления, необходимого для обеспечения высоких темпов экономического роста.
Система межбюджетных отношений не соблюдает требования экономической безопасности, как и экономическая политика государства в целом. В связи с этим необходимо осуществление модернизации, охватывающей всю финансовую систему Российской Федерации, в том числе и систему межбюджетных отношений. Между тем обеспечение безопасности должно осуществляться как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ и муниципальных образований. Государством была принята Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года. В ней одним из приоритетов провозглашается экономический рост, который основывается на развитии человеческого капитала и национальной инновационной системы.
Одним из инструментов обеспечения безопасности признаются система межбюджетных отношений, которая должна быть ориентирована на импортозамещение и поддержку реального сектора экономики, стимулирование и поддержку развития рынка инноваций, наукоемкой продукции и продукции с высокой добавочной стоимостью. Таким образом, можно констатировать о несоблюдении системы межбюджетных отношений требованиям национальной экономической безопасности.
Итак, современная система межбюджетных отношений России не соответствует целям, задачам, стоящим в настоящее время, а также угрозам и вызовам, которые возникнут в будущем.
2.3. Перспективы развития межбюджетных отношений
Ведущую, определяющую роль в формировании и развитии экономической структуры любого современного общества играет государственное регулирование, осуществляемое в рамках избранной властью экономической политики. Одним из наиболее важных механизмов, позволяющих государству осуществлять экономическое и социальное регулирование, является финансовый механизм – финансовая система общества, главным звеном которой является государственный бюджет.
Для создания эффективной бюджетной системы страны, адекватной прогрессивной динамике развития рыночной экономики, необходимо:
1) разработать и обосновать теоретические принципы построения бюджетной системы;
2) создать научно обоснованную, четкую и ясную систему бюджетного законодательства;
3) сформировать реальный бюджетный механизм, способный реализовать принципы бюджетной системы на практике;
4) разработать новую, принципиально иную систему межбюджетного движения финансовых ресурсов;
5) разработать стабильные принципы составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов на всех уровнях государственного и муниципального управления;
6) повысить социально-позитивный акцент бюджетной политики;
7) сбалансировать бюджеты всех уровней, в том числе государственные бюджетные фонды;
8) усовершенствовать налоговую систему как основной источник доходов бюджетов всех уровней;
9) перейти на казначейскую систему исполнения бюджетов всех уровней.
Таким образом, совершенствование следует осуществлять как по отношению к внутренним, межбюджетным отношениям, основывая их исключительно на принципах бюджетного федерализма, так и по отношению к количественным и качественным показателям самого бюджета, способствуя его сбалансированности и осуществляя достаточный контроль за уровнем возможных бюджетного дефицита и государственного лога.
Проблемы межбюджетных отношений характерны для большинства государств, независимо от их экономической системы. Межбюджетные отношения проявляются через механизм межбюджетного регулирования и межбюджетного выравнивания. Разный уровень развития экономики и социальной инфраструктуры регионов и муниципальных образований приводит к необходимости выравнивать бюджетные доходы и расходы по территории страны с помощью распределения и перераспределения средств между бюджетами разных уровней.
Межбюджетное регулирование — это процесс, осуществляемый органами власти с целью сглаживания различий в уровнях социально-экономического развития территорий для обеспечения доступности гражданам государственных услуг на определенном минимальном уровне. Вопрос совершенствования межбюджетного регулирования является сложным не только с точки зрения механизмов обеспечения, но и с концептуальных позиций.
Применение различных методов сбалансированности нижестоящих бюджетов в процессе межбюджетного регулирования отражает содержание межбюджетных отношений.