специфика разработки и реализации государственных решений в отрасли управления культурой

Культура как особая сфера жизнедеятельности людей включает в себя как искусство и наследие, так и традиции и ценности разных народов и других сообществ, нравы и обычаи народов, что неизменно предполагает проведение в государственной политике учета их интересов. В настоящее время перед сферой культуры стоит много актуальных вопросов и проблем, которые требуют своего решения. Как показало теоретическое изучение ряда источников, культурная политика многих стран реализуется не только с помощью прямой финансовой поддержки приоритетных направлений социокультурной деятельности.
Наиболее действенными современными механизмами системы регулирования социокультурной среды является программно-целевой подход, проектирование, ситуативный и развернутый анализ, метод организационного взаимодействия, модели ...

ВВЕДЕНИЕ 3
ГЛАВА 1.ТЕРЕТИЧЕСКЕ ОСНОВЫ РАЗРАБОТКИ И РЕАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ РЕШЕНИЙ В СФЕРЕ КУЛЬТУРЫ 5
1.1.Особенности культуры как отрасли управления 5
1.2. Российский и зарубежный подходы государственного управления сферой культуры 15
ГЛАВА 2.ОПЫТ И ПЕРСПЕКТИВЫ УПРАВЛЕНИЯ СФЕРОЙ КУЛЬТУРЫ НА РАЗЛИЧНЫХ УРОВНЯХ В РФ 21
2.1.Федеральный и региональные управленческие решения 21
2.2.Направления оптимизации управления сферой культуры 27
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 32
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК 34

В настоящее время культурная сфера – это не самостоятельная отрасль муниципального регулирования, а достаточно сложная и многоуровневая система, внутри которой решение проблем обязательно должно являться только комплексным, неизменно учитывающим множество различных факторов и соединяющим воедино усилия различных ведомств, а также общественных институтов и бизнеса. Российская культура как в прошлом, так и в настоящее время располагает огромным наследием и значительным потенциалом своего развития. Она объединяет в себе деятельность по сохранению объектов культурного наследия, развитию музейного, библиотечного, архивного дел, поддержке и развитию исполнительских искусств, изобразительного искусства, кинематографии, сохранению нематериального культурного наследия народов РФ и развитию традици онной народной культуры, процессу укрепления межрегиональных и международных связей непосредственно в сфере культуры. Тем не менее, огромный и ценнейший культурный потенциал Российской Федерации не используется в настоящее время в полной мере. Все выше сказанное делает рассмотрение темы «Специфика разработки и реализации государственных решений в отрасли управления культурой» актуальным.
Цель данной работы состоит в выявлении особенностей управленческих процессов в сфере культуры.
Достижение названной цели базируется на основе постановки и решения следующих задач:
- изучить особенности культуры как отрасли управления;
- выявить российские и зарубежные подходы к управлению сферой культуры;
- описать федеральные и региональные управленческие решения в сфере культуры;
- предложить направления совершенствования государственного управления сферой культуры.
Объектом исследования являются отличительные особенности разработки и реализации государственных решений в отрасли управления сферой культуру Российской Федерации.
Предмет исследования: теоретические основы разработки и реализации государственных решений в отрасли управления сферой культуру, практика реализации такого рода управленческих решений и выработка рекомендаций по совершенствованию государственного управления сферой культуры.
Теоретической базой исследования послужили концепции и положения, содержащиеся в трудах российских и зарубежных ученых в области экономики общественного сектора, практика государственного управления. Так, взаимодействие государства и культуры было рассмотрело в работе А.А. Авдеева; особенности управления современным обществом выделены в исследовании В.А. Антошина; сфера культуры как особая область экономической деятельности была рассмотрена в статье Д.А. Бетехтиной; государственная культурная политика современной России в региональном аспекте была изучена Л.Е. Востряковы; современный региональный опыт управления культурно-досуговой сферой был описан М.Б. Жировой; Ю.А. Казакова была прослежена эволюция законодательства в области культуры; опыт Краснодарского края в области регулирования сферы культуры и образования был описан А.П. Кара; законодательное регулирование и механизмы реализации культурной политики современной России стало объектом исследования Г.Г. Карповой и Н.В. Михиной; проблемы функционирования и совершенствования управления в культуре были обозначены О.И. Карпухиным; стратегическая ориентация развития сферы культуры в качестве основы эффективного их функционирования рассматривались И.Б. Сегери.
Работа состоит из введения, двух глав, объединяющих четыре параграфа, заключения, списка литературы. 

Специфика сферы культуры должна учитывается при построении всей системы ее государственного управления и находить свое выражение в эффективном функционировании ее отраслевых систем.В качестве управляющего органа в сфере культуры в нашей стране было образовано согласно Указу Президента РФ от 12.05.2008 г. № 724 Министерство культуры РФ (Минкультуры России). Оно осуществляет функции непосредственно по выработке государственной политики, а также нормативно-правовому регулированию в области культуры, искусства, СМИ, кинематографии, архивного дела, а также по вопросам межнациональных отношений.При этом на Министерство культуры РФ возлагается:- реализация государственной политики в области культуры, искусства, а также охраны и использования историко-культурного наследия;- координация международных культурных связей;-обеспечение государственной поддержки профессионального искусства;- организация государственной экспертизы программ и проектов разного уровня в области культуры;- ведет соответствующего учета историко-культурного наследия;- руководство теми учреждениями, которые находятся в его ведении;- приобретение произведений искусства;- организация выставок и конкурсов;- участие в реституции культурных ценностей;- осуществление функций по сохранению культурных ценностей (то есть оно составляет перечень тех ценностей, которые подлежат ввозу-вывозу, а также выдает свидетельства на право их вывоза из страны, осуществляет регистрацию ввозимых ценностей);- разработка федеральных программ, оказывающих финансовую поддержку как производству, так и прокату отечественных фильмов в сфере кинематографии, выдача прокатных удостоверений, ведение Государственного регистра кино- и видеофильмов.Далее рассмотрим российский и зарубежный подходы государственного управления сферой культуры.1.2. Российский и зарубежный подходы государственного управления сферой культурыВыбор и сочетание приемлемых форм и методов осуществления государственного управления сферой культуры – это одна из наиболее сложных, важных, а также дискуссионных проблем не только для нашей страны, но также и для многих других стран. В этом случае речь ведется не об отрицании государственного управления культурных процессов, а о его объектах и субъектах, границах и сферах, формах и методах, а также его социальной востребованности и ориентированности.К основным инструментам государственного управления принято относить:1. Правовое государственное управление;2. Административное государственное управление;3. Прямое экономическое государственное управление;4. Косвенное экономическое государственное управление.Правовое государственное управление принято осуществлять непосредственно в рамках гражданского законодательства непосредственно через систему правовых актов.В свою очередь административное государственное управление осуществляется через лицензирование, установление контроля над ценами и доходами и др. Такого рода методы государственного управления имеют силу приказа и практически не опираются на ряд экономических интересов и стимулов.При этом прямое экономическое государственное управление обладает адресным характером и производится в формах безвозвратного целевого финансирования. Возможно осуществление целевого финансирования как в форме прямого субсидирования, а также в форме льготного кредитованияВ качестве косвенного экономического государственного управления, чаще всего, выступает широкое применение рычагов налоговой и кредитно-денежной политики. Такой вид управления носит безадресный характер.В настоящее время сфера культуры и искусства так же, как и другие сферы экономики, находится под некоторым воздействием правовых, административных, а также экономических методов государственного управления. В этом отношении необходимо отметить, что в каждой отдельно взятой стране формы, методы и объемы государственной поддержки весьма различны и напрямую зависят от традиций культурной политики. Так, например, в странах Западной Европы на нужды государственных учреждений культуры расходуется в общей сложности от 0,2 до 2,5 % бюджетных средств. Чаще всего в таких странах не имеется четкого разграничения полномочий в отношении финансирования между конкретными властными уровнями. Главную нагрузку расходов (около 75 %) несут региональные и местные бюджеты и 25 % приходится на центральные бюджеты, расходы которых большей частью направлены на осуществление финансовой поддержки тех учреждений, которые имеют общенациональное культурное значение. В этом случае каждая страна, непосредственно исходя из сложившихся национальных традиций, для себя определяет основные приоритеты в области культуры и в соответствии с ними формирует первоочередное финансирование определенных направлений культурной деятельности как на центральном, так и региональном и местном уровнях.В настоящее время принято несколько форм прямого финансирования учреждений культуры, а также творческих работников непосредственно из центральных бюджетов, а именно: полное финансирование всех текущих издержек и капиталовложений; применение общих и целевых трансфертов; выделение грантов учреждениям культуры; выделение индивидуальных грантов творческим работникам.Необходимо отметить, что полное финансирование текущих издержек используется достаточно редко и исключительно в отношении отдельных национальных организаций культуры (библиотек, музеев, архивов).В свою очередь общие и целевые трансферты выделяются непосредственно через систему субнациональных бюджетов и используются, чаще всего, на возрождение (либо развитие) весьма значимых для данной страны направлений культуры и искусства (например, изобразительного искусства, национального кинематографа, фотографии).В последние годы получила распространение практика выделения грантов. Согласно опыту Швеции в этом направлении, система индивидуальных грантов в себя может включать: почетные гранты е выдающимся деятелям культуры, гранты, представленные в форме гарантированного дохода выдающиеся писателям страны, пятилетние гранты молодым писателям страны.При этом гранты организациям культуры выделяются, чаще всего, под выполнение определенных культурных программ. По примеру США во многих странах получение грантов весьма часто увязывается непосредственно с условиями встречного финансирования. При помощи их не только решается актуальный вопрос об улучшении финансового положения определенных учреждений культуры, но и осуществляется внедрение корпоративных методов управления, развитие собственной коммерческой деятельности, поиск внебюджетных источников финансирования, а также стимулируется адаптация такого рода учреждений к рыночной среде.Традиционно к методам прямого экономического управления относят льготное кредитование, играющее в последнее время значимую роль в активном стимулировании предпринимательской деятельности учреждений культуры. В этом случае государство оказывает им содействие в получении банковских ссуд, предоставляя при этом свои гарантии по кредитам.Также важным является осмысление методов и форм косвенного экономического управления, которые достаточно эффективно применяемых в ряде стран Западной Европы и США. В первую очередь речь ведется о налоговой политике данных стран, ориентированных на привлечение средств частных инвесторов в сферу культуры, стимулирование предпринимательской деятельности учреждений культуры и искусства.Отметим, что налоговые методы регулирования стали достаточно широко применяться с начала 80-х гг. прошлого века и были обусловлены заметным ухудшением состояния бюджетов в отдельных странах, а также вынужденной переориентацией непосредственно их государственной политики. В этом отношении можно выделить: налоговые льготы как для организаций культуры, так и для творческих работников и так называемых «доноров».В Европе достаточно распространенным стало освобождение от уплаты налогов либо снижение уровня налогообложения тех продуктов, которые производятся в сфере культуры. В этом случае творческие работники имеют определенные льготы в отношении уплаты подоходного налога. Также весьма широкое распространение получила в зарубежных странах практика дополнительных льгот по осуществлению вычетов из налогооблагаемой базы всех расходов непосредственно на профессиональную деятельность творческих работников.Имеется и положительный опыт ряда стран, заинтересованных в сохранении и соответствующем развитии национального кинематографа. Налоговое стимулирование спонсорства и меценатства – это в настоящее время характерная форма осуществления косвенного экономического регулирования сферы культуры во многих странах. Действующее законодательства, например, позволяют относить спонсорские затраты именно к эксплуатационным издержкам, что в свою очередь приводит к снижению прибыли, которая подлежит налогообложению. Также общепринятым в зарубежных странах считается освобождение от налогов благотворительных организаций, меценатских пожертвований, вкладов непосредственно в сферу культуры.Опыт государственного управления деятельности организаций культуры в ряде европейских странах дает основания считать, что в национальная культура не может эффективно развиваться без применение активной регулирующей роли и поддержки государства.При этом культурная политика этих стран реализуется не только с помощью прямой финансовой поддержки приоритетных направлений социокультурной деятельности. Кроме этого, одним из важнейших принципов государственного управления этой сферы выступает стимулирование учреждений культуры к поиску ряда внебюджетных источников дохода, а также развитию смешанных форм хозяйствования. Если рассматривать подходы к решению данного вопроса во Франции, то необходимо отметить, что в последние годы наиболее распространенными становятся разные формы партнерства между государственными органами и учреждениями, а также организациями частного сектора, например, в виде государственных закупок, в самых разных сферах. В этом отношении также актуализируется вопрос о том, может ли в сфере культуры государственная закупка быть в качестве одного из главных видов осуществления договорных взаимоотношений между ассоциациями и объединениями, при этом сместив с первого места грантовые соглашения. При этом культурные и художественные организации склоняются к мнению, что это может создавать определенные препятствия для финансирования и признания и их деятельности.В свою очередь в Швейцарии основными принципами публичного управления в сфере культуры выступают обеспечение свободы творчества, а также возложение ведущей инициативы в области культуры непосредственно на частных лиц, а также на государственные либо частные организации, осуществление обеспечения доступа практически для всех к участию и информации в сфере культуры, обеспечение культурного разнообразия, сохранение и передача как нематериального, так и материального культурного наследия (согласно ст. 3 Закона кантона Женева (Швейцария) «О культуре» от 16 мая 2013 г.).Таким образом, рассматривая состояние сферы культуры в последние десятилетия, необходимо подчеркнуть, что учреждения культуры обладают в Российской Федерации достаточной самостоятельностью. Более активное применение рыночных механизмов в тесном сочетании с государственной поддержкой, активно способствует развитию сферы культуры, позволяет учитывать в большей мере интересы населения непосредственно в реализации их культурных потребностей.В этом отношении может быть показателен зарубежный опыт, однако учитывая специфику российских реалий, нашей стране необходимо выстраивать собственные эффективные инструменты регулирования сферы культуры.ГЛАВА 2.ОПЫТ И ПЕРСПЕКТИВЫ УПРАВЛЕНИЯ СФЕРОЙ КУЛЬТУРЫ НА РАЗЛИЧНЫХ УРОВНЯХ В РФ2.1.Федеральный и региональные управленческие решенияКомплекс государственных мер, невзирая на положительную динамику отдельных его показателей, пока, к сожалению, не оказал решающего положительного влияния на сложившуюся ситуацию в сфере культуре, состояние которой было значительно подорвано в 90-е годы прошлого века. Согласно Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г., которая была утверждена Указом Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537, основными угрозами национальной безопасности в сфере культуры выступают поток продукции массовой культуры, непосредственно ориентированной на духовные потребности отдельных маргинальных слоев общества, а также криминальные посягательства на значимые объекты культуры.На сегодняшний день исключительно эффективное взаимодействие всех уровней власти, бизнеса, а также общественных организаций в реализации комплекса программ, непосредственно направленных на развитие сферы культуры, заметное увеличение культурной привлекательности, а также повышение качества предоставляемых услуг способно обеспечить формирование и последующее развитие полноценной культурной среды в качестве важнейшего условия улучшения качества жизни населения нашей страны.Далее рассмотрим опыт отдельных регионов по принятию и реализации управленческих решений в культурной сфере в России. Сначала рассмотрим опыт Краснодарского края. Опыт данного края интересен в первую очередь тем, что управленческие решения в сфере культуры здесь приходится принимать с обязательным учетом специфики формирования консолидированного национального либо территориального сообщества. Россия как государство и ее Юг (в качестве геополитического понятия) всегда были полиэтничны. В этом случае многонациональный состав населения выступает в качестве того фактора, который определяет во многом культурное состояния территории. В настоящее время это не только многонациональный и многоэтнический регион, а также это такой субъект РФ, которому характерным этническая напряженность и этнические конфликты. Поэтому и управленческие решения здесь должны быть очень грамотными, так как определенные ошибки могут спровоцировать этнические конфликты в данном регионе. Кроме этого, Краснодарский край представляет особый интерес в качестве положительного примера грамотной и взвешенной культурной политики региональных и муниципальных властей. Учитывая особый многонациональный состав населения данного края, базируясь на положениях ФЗ «О национально-культурных автономиях» в Краснодарском крае были сформированы краевые и городские национально-культурные автономии. При этом региональным управлением юстиции было зарегистрировано 150 национально-культурных общественных объединений национальных диаспор.В качестве одного из направлений деятельности администрации края в области возрождения национальных традиций, обычаев, культуры, а также установления межнационального согласия стала программа «Культура сближает народы». В настоящее время в сфере национально-культурного развития населения в Краснодарском крае функционирует 382 славянских фольклорных коллектива и 52 иных национальных групп, а также можно назвать Кубанский казачий хор. При этом хоре в 1992 г. образована краевая детская экспериментальная школа народного искусства. В качестве одной из ведущих задач данной школы выступает восстановление естественного механизма воспроизводства культурного наследия в Краснодарском края. Начиная с 1991 г. в Краснодарском крае регулярно проводится краевой фестиваль детских фольклорных коллективов «Кубанский казачок», где принимают участие детские коллективы не только Краснодарского края, но также и ряда других регионов Российской Федерации. Кроме этого, богатейший опыт работы в области развития национальных культур можно назвать у Центра национальных культур Лазаревского района г. Сочи, функционирующем при отделе культуры районной администрации. В данном центре объединены отделы нескольких национальных культур. При этом особое внимание уделяется работе с молодежью.Также при активной поддержке национально-культурных общественных объединений функционируют национальные творческие коллективы. В Краснодарском крае практически все стороны жизни народов достаточно широко освещаются в информационных выпусках как региональных, так и муниципальных теле- и радиопрограмм, в периодической печати - краевых газетах, а также на страницах газет, распространяемых национально-культурными общественными объединениями. То есть в этом случае широко используется программный метод регулирования и помощи культурной сферы.Культурная политика представляет собой определение ведущих приоритетов государства в социально-культурной сфере, которые реализуются в деятельности субъекта относительно культуры, а также направленной на регулирование процессов производства, хранения, последующее распределения и потребления культурных ценностей,В свою очередь целью муниципальной культурной политики является определение ведущих приоритетных направлений непосредственно в социокультурной жизни определенной территории, а также сохранение традиционно-национального своеобразия, историко-культурной самобытности, культурно-творческого наследия, активное освоение населением духовно-культурных ценностей, поддержка талантов, применяя в этом отношении особую стратегию управления. В работах таких исследователей, Ю.В. Автономов, И.Н. Кизилова, К.Э. Разлогов, С.А. Копацкая, Л.В. Хорева, Л.И. Якобсон отмечается, что наиболее действенными современными механизмами системы управления в социокультурной ситуации является программно-целевой подход, проектирование, ситуативный и развернутый анализ, метод организационного взаимодействия, моделирование, программно-проектный метод, метод институциональной модернизации и др. Основу программно-проектного метода формируют социально-культурное партнерство деятелей культурной сферы. Такой подход обеспечивает как экономическую, так и организационную устойчивость реализуемой программы. При этом программно-проектный метод более приемлем именно городской среде. Он выступает в качестве достаточно эффективным способом ее развития, активного формирования многообразной городской инфраструктуры, так как помогает отойти непосредственно от отраслевого подхода в осуществлении муниципального управлении культурно-досуговой сферы.В свою очередь метод организационного взаимодействия может представляться тремя основными направлениями: информационное, оперативное, а также образовательное, каждое из которых находит свою реализацию через применение особых регулирующих методов. В отношении метода институциональной модернизации можно указать, что он включает в себя такие регулирующими действия, которые тесно связанные с учреждением государственных организаций культурной сферы, формированием как общественных, так и экспертных советов, а также формированием социально-культурных партнерств.На основе современной ситуации в социокультурной сфере, учитывая многофункциональность отрасли культуры, определенную значимость приобретает программно-целевой метод осуществления управления культурными ресурсами. В этом направлении интересен опыт Белгородской области, так как принимаемые и реализуемые в этом регионе управленческие решения показали свое высокую эффективность. Также примечателен упор в этом примере именно на адресность отдельных управленческих решений. В Белгородской области осуществлялось бюджетирование ряда специальных целевых программ, а именно: «Развитие и сохранение культуры и искусства в Белгородской области на 2009-2013 гг.», «Развитие сельской культуры в Белгородской области на 2009-2014 гг.», а также «Капитальный ремонт сельских клубов в населенных пунктах Белгородской области». Необходимо подчеркнуть, что результативность исполнения названных программ были обеспечена достаточно четким контролем, а также глубоким анализом осуществления запланированных показателей. Данные бюджеты целевых программ весьма тесно увязаны со стратегическими целями культуры. При этом целевые показатели рассматривались в качестве того ориентира, к которому следует стремиться, а контрольные – в качестве ограничения по расходованию ресурсов в процессе достижении поставленных в программе целей.