Резервный фонд и Фонд национального благосостояния, механизм их формирования и направления использования.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В сентябре 2015 г. правительство проголосовало за заморозку бюджетного правила в 2016 г., которое является основанием для дальнейшего накопления Резервного фонда в случае положительной динамики нефтяных котировок. В результате в следующем году ограничение госрасходов, в случае увеличения объема дополнительных доходов от нефти, не будет действовать. Таким образом, даже в случае удорожания нефти вероятность компенсации трат Резервного фонда в 2016 г. в рамках нового бюджетного правила была минимальна.
Следующий вопрос заключается в том, каким образом Минфин намерен сохранить объем Резервного фонда на уровне 2,0 трлн руб. к концу 2017 г. при дефиците федерального бюджета в 3% от ВВП в 2016 г. (2,4 трлн руб. - согласно проекту бюджета, который находится на рассмотрении).
Два возмо ...

Оглавление

Введение 3
Глава 1. Теоретические аспекты функционирования государственных финансовых резервов 4
1.1. Понятие государственных финансовых резервов 4
1.2. Основные источники формирования финансовых ресурсов суверенных фондов и направления их использования 7
Глава 2. Анализ российского опыта формирования и использования фондов государственных финансовых резервов 16
2.1 Анализ формирования и использования финансовых ресурсов Резервного фонда РФ 16
2.2 Анализ формирования и использования финансовых ресурсов Фонда национального благосостояния 27
2.3. Ключевые проблемы привлечения источников пополнения Резервного фонда РФ и ФНБ 29
2.4. Основные направления эффективного использования средств Резервного фонда и ФНБ 32
Заключение 35
Список использованных источников 37

ВВЕДЕНИЕ

Сложившийся механизм формирования и использования Резервного фонда и Фонда национального благосостояния в период острой фазы кризиса и депрессии имеет ограниченный потенциал для решения бюджетных проблем страны и стабилизации экономического развития. Накопленные к началу кризиса 2008 года фонды в размере примерно 16% от объема ВВП, из которых половина была истрачена на антикризисные программы, не смогли предотвратить глубокого падения экономики России.
Однако с помощью средств фондов в этот период можно поддержать либеральный режим международной миграции капитала и облегчить решение долговых проблем крупнейших компаний. В предкризисный период накопления фондов сложившийся механизм способствовал деформации финансовой системы страны, выталкивал предпринимателей с отечественного фи нансового рынка, оказывал негативное влияние на международную конкурентоспособность финансового рынка страны.
Цель исследования – анализ Резервного фонда и Фонда национального благосостояния, механизма их формирования и направлений использования.
Задачи исследования:
1. Изучить теоретические представления о государственных финансовых резервах.
2. Проанализировать российский опыт формирования и использования фондов государственных финансовых резервов.
3. Выявить проблемы деятельности суверенных фондов и дать рекомендации по их решению.
Объект исследования – суверенные фонды России.
Предмет исследования – механизм формирования и направления использования Резервного фонда и Фонда национального благосостояния.

Надежная правовая база способствует достижению поставленных целей.-Принцип стратегической координации. Это означает, что инвестиционная стратегия фонда должна формироваться с учетом бюджетно-налоговой и денежно-кредитной политики для исключения противоречий в действиях управляющих органах.-Принцип полноты формирования и использования средств. При концентрации всех доходов, подлежащих изъятию, в одном фонде возможно наилучшее достижение целей фонда.-Принцип системности рисков. Информация об использовании средств фонда должна быть обработана соответствующим образом для выявления системы рисков, которая позволит минимизировать риски.-Принцип отчетности. Основа подотчетности операций суверенного фонда должна быть четко определена в соответствующем законодательном акте, уставе, иных учредительных документах или соглашении об управлении, а также готовиться в соответствии с установленными сроками и стандартами бухгалтерской отчетности.-Принцип целеполагания в управлении. При управлении фондом должны учитываться несколько четко сформулированных целей фонда, недопустимо отхождение от целей, в противном случае управление фондом не приведет к эффективным результатам.-Принцип эффективного управления. Процесс управления должен быть максимально прозрачен, а так же необходимо четко определить задачи и функции всех подразделений управляющего органа (органов).-Принцип соответствия. Периодически должен проходить контроль соответствия закрепленным принципам деятельности по управлению суверенными фондами и вноситься соответствующие корректировки.-Принцип социальной ответственности. В конечном итоге, основная цель использования средств суверенного фонда - соответствие социальной политике, удовлетворение и потребностей и улучшение качества жизни населения.-Принцип этичности. Профессиональные и этические нормы должны соблюдаться руководством и сотрудниками, осуществляющими управление средствами суверенного фонда.-Принцип эффективного инвестирования. Средства фонда инвестируются в соответствии с инвестиционной политикой, учитывая возможные риски при достижении наилучшего результата.-Принцип рыночной эффективности. Сделки, проводимые в рамках оперативного управления должны иметь четкие финансовые и экономические обоснования. Инвестиционные решения должны быть направлены на максимизацию финансовой прибыли.-Принцип независимости. Принятие управленческих решений должно учитывать только инвестиционную стратегию и соответствовать целям создания фондов, не подвергаясь политическим воздействиям.-Принцип прозрачности. Открытая, доступная и актуальная информация о деятельности фонда, об источнике формирования, а также о механизме изъятия средств позволит повысить уровень доверия населения и инвесторов.-Принцип «честной игры». При принятии инвестиционных решений наряду с другими игроками финансового рынка органы управления суверенным фондом не должны использовать преимущество обладания привилегированной информацией и большего влияния через аппарат государственных органов.Для эффективного функционирования суверенного фонда необходимо не только соблюдение указанных принципов, но и соответствие оперативного управления целям фонда. Следование установленным принципам грамотной разработке стратегии управления суверенным фондом, исходя из поставленных целей и задач функционирования.Проблема постановки необходимой цели исходя из поставленных задач, следование общим принципам функционирования суверенных фондов является основной для стратегического управляющего фондом. Правильно подобранные формулировки позволят с наибольшей эффективностью использовать средства суверенного фонда.Глава 2. Анализ российского опыта формирования и использования фондов государственных финансовых резервов2.1 Анализ формирования и использования финансовых ресурсов Резервного фонда РФРезервный фонд представляет собой часть средств федерального бюджета. Его предназначение – обеспечить выполнение государством своих расходных обязательств в случае снижения поступлений нефтегазовых доходов в федеральный бюджет. Резервный фонд поддерживает экономическое развитие страны путем уменьшения инфляционного давления и зависимости российской экономики от колебаний поступлений от сырьевого экспорта. Источники формирования Резервного фонда - доходы федерального бюджета от добычи и экспорта нефти и газа. Максимальный размер Резервного фонда установлен на уровне 10% прогнозируемого на соответствующий финансовый год объема ВВП России.Средства Резервного фонда могут финансировать нефтегазовый трансферт и досрочное погашение государственного внешнего долга. Использование средств Резервного фонда на финансирование нефтегазового трансферта при неблагоприятной конъюнктуре мировых цен на энергоносители, уменьшая влияние на него колебаний на мировых товарно-сырьевых рынках, обеспечивает проведение сбалансированной бюджетной политики, стабильность социально-экономического развития страны. Использование средств Резервного фонда на досрочное погашение государственного внешнего долга Российской Федерации позволяет снизить долговую нагрузку федерального бюджета благодаря незапланированным доходам федерального бюджета и экономии средств федерального бюджета путем сокращения расходов на обслуживание долговых обязательств России.После наполнения Резервного фонда до указанного размера нефтегазовые доходы направляются в Фонд национального благосостояния (ФНБ). В Послании Президента Российской Федерации Федеральному собранию от 01.12.2016 был отмечен как положительный факт обеспечение Правительством Российской Федерации в условиях действия экономических санкций и падения цен на нефть на мировых рынках в 2015-2016 гг. макроэкономической устойчивости и сохранности финансовых резервов. Вместе с тем необходимость адаптации и подстройки экономики России к финансовым санкциям, в том числе ограничению возможности рефинансирования внешнего долга на международном рынке капитала, а также к почти двукратному падению структурного уровня цен на нефть, привели к активному использованию в этот период средств Резервного фонда для финансирования дефицита федерального бюджета и его фактическому исчерпанию.Анализ изменений правовых норм ст. 96.9 Бюджетного кодекса Российской Федерации в 2008-2012 гг. показывает, что из-за ухудшения экономической конъюнктуры в связи с мировым финансовым кризисом 2008-2009 гг. Правительство Российской Федерации внесло изменения в п. 6 данной статьи (Федеральным законом от 30.09.2010 № 245-ФЗ), установив возможность использования средств Резервного фонда и средств, подлежащих перечислению в Резервный фонд, на обеспечение сбалансированности федерального бюджета, а также «на реализацию мер по поддержке финансового рынка, рынка труда и отраслей экономики Российской Федерации, социальному обеспечению населения и других мер социальной политики в связи с ухудшением экономической конъюнктуры. Начиная с 2013 г. и в последующие годы продолжилось расходование средств Резервного фонда на восполнение выпадающих нефтегазовых и ненефтегазовых доходов федерального бюджета и недопоступлений источников финансирования дефицита бюджета в форме государственных заимствований Российской Федерации. Данные операции получили правовое оформление путем внесения изменений и дополнений в ст. 96.9 Бюджетного кодекса Российской Федерации, регламентирующую направления использования средств Резервного фонда, в 2013 г. (Федеральный закон от 07.05.2013 № 104-ФЗ) и в 2014 г. (Федеральный закон от 04.10.2014 № 283-ФЗ), в результате чего перечень таких направлений был существенно расширен. Помимо возможности расходования средств Резервного фонда на покрытие дефицита федерального бюджета и на досрочное погашение государственного долга России, в статье предусмотрено его использование на замещение:-не поступающих в ходе исполнения федерального бюджета доходов федерального бюджета (за исключением нефтегазовых доходов федерального бюджета);-источников финансирования дефицита федерального бюджета с соответствующим уменьшением объема средств, подлежащих перечислению в Резервный фонд;-не поступающих в ходе исполнения федерального бюджета дополнительных нефтегазовых доходов федерального бюджета, предусмотренных на замещение государственных заимствований Российской Федерации.Данный перечень направлений использования Резервного фонда Российской Федерации свидетельствует, что фактически фонд используется как постоянный источник финансирования дефицита федерального бюджета без учета причин возникновения данного дефицита. Следует отметить, что в Бюджетном кодексе Российской Федерации предусмотрено формирование Резервного фонда не только за счет дополнительных нефтегазовых доходов федерального бюджета, но и доходов от управления средствами Резервного фонда, но начиная с 01.01.2010 и до 01.02.2020 доходы от управления средствами фонда непосредственно на счета фонда не зачисляются, а направляются на финансирование расходов федерального бюджета. Анализ динамики пополнения и расходования Резервного фонда показывает, что несмотря на установленную в п. 2 ст. 96.9 Бюджетного кодекса нормативную величину данного фонда (с 2013 г. по настоящее время - 7% ВВП, до 2013 г. - 10% ВВП), фактический объем Резервного фонда существенно ниже и за девятилетний период его функционирования достигал своей нормативной величины только в отдельные годы (рис. 1). Рис. 1. Сравнение нормативной величины Резервного фонда и его фактического объема на конец отчетного месяца в 2007-2016 гг.Характеризуя действующую инвестиционную стратегию Резервного фонда, следует отметить, что она является консервативной, полностью соответствует требованиям, предъявляемым к суверенным фондам стабилизационного типа и исходит из максимальной ликвидности вложений. Средства Резервного фонда хранятся на счетах в Центральном банке Российской Федерации в разрешенной корзине валют (нормативная валютная структура: 45% - в долларах США; 45% - в евро и 10% - в фунтах стерлингов) и, согласно утвержденным Минфином России нормативным долям разрешенных финансовых активов для размещения средств Резервного фонда, они могут быть инвестированы исключительно в долговые обязательства иностранных государств. Согласно действующему порядку расчета и зачисления процентов, начисляемых на счета по учету средств Резервного фонда в иностранной валюте, Банк России уплачивает на остатки на указанных счетах проценты, эквивалентные доходности индексов, сформированных из долей финансовых активов, в которые могут размещаться средства Резервного фонда согласно предъявляемым требованиям. Фактический уровень доходности размещения средств Резервного фонда на счетах в иностранной валюте низкий и начиная с 2012 г. практически не меняется, что объясняется одинаковым составом индексов, используемых для расчета доходности размещения средств фонда (табл. 1). Согласно представленным в табл. 1 данным за весь период существования Резервного фонда наивысшее значение совокупной доходности размещения средств фонда на счетах в иностранной валюте в Банке России отмечено за 2009 г. (1,8% годовых), а самое низкое значение - за 2013 г. - 0,08% годовых. Такая низкая доходность была связана с тем, что за 2013 г. цены облигаций иностранных государств, входящих в инвестиционный портфель Резервного фонда, показали наихудшую динамику доходности за всю историю размещения средств российских суверенных фондов, что было обусловлено сворачиванием в этот период Правительством США монетарного стимулирования экономики на фоне ее постепенного восстановления, а также переориентацией инвесторов на вложения в активы, являющиеся более рискованными и доходными, чем суверенные облигации.Таблица 1 Динамика совокупного объема и доходности размещения средств Резервного фонда в иностранной валюте на счетах в Банке России за финансовый год (по состоянию на 1 января года, следующего за отчетным)ДатаСовокупный объем средств фондаСовокупная расчетная сумма дохода (убытка) от размещения средств фонда за процентный периодСовокупная доходность размещения средств фонда на счетах в иностранной валюте в Банке РоссииДоходность размещения средств фонда на отдельных счетах в иностранной валюте (в валюте счета)млрд руб.в т.ч. курсовая разница (в млрд руб.)млрд долл. СШАмлрд руб.млрд долл. СШАвыраженная в корзине разрешенных валют, %в долл. США, в %в евро, в %в фунтах стерлингов, в %01.02. 20083057,852,73125,194,170,17-*---01.01. 20094027,64509,16137,09186,26,34----01.01. 20101830,5163,7660,5247,911,581,80,982,442,6301.01. 2011775,21-27,6325,4416,580,541,511,41,233,2701.01. 2012811,5236,6125,2115,620,491,81,012,04,401.01. 20131885,68-16,2162,0812,970,430,740,331,091,001.01. 20142859,72260,5787,383,850,120,080,280,001-0,5101.01. 20154945,51 868,787,9130,00,530,670,410,462,801.01. 20163640,57915,7449,957,670,110,410,410,30,9201.01. 2017972,13-531,5316,0326,4-0,640,840,052,42Примечания: * - прочерк (-) в таблице означает отсутствие официально опубликованных данных; ** - данные представлены за период с 15.01.2015 по 31.01.2015. Совокупная расчетная сумма дохода от размещения средств Резервного фонда на счетах Банка России с 01.01.2015 по 31.12.2015 составила 24 737,9 млн руб., в том числе с 01.01.2015 по 15.01.2015 - 17 068,6 млн руб. и с 15.01.2015 по 31.12.2015 - 7669,3 млн руб. (с 01.01.2014 по 31.12.2014 сумма составила 32 000,7 млн руб., в том числе с 01.01.2014 по 15.01.2014 - 1 996,5 млн руб. и с 15.01.2014 по 31.12.2014 - 30 004,2 млн руб.)В последующие 2014-2016 гг. совокупная доходность размещения средств Резервного фонда на счетах в иностранной валюте выросла в несколько раз, что было вызвано ростом котировок ценных бумаг правительства США, стран зоны евро и Великобритании вследствие обратной переориентации инвесторов из высокорисковых активов на долговые обязательства указанных стран.В то же время, поскольку с 2010 г и по настоящее время доходы от управления средствами Резервного фонда непосредственно на счета фонда не зачисляются, а направляются на финансирование расходов федерального бюджета, то единственным источником пополнения фонда в этих условиях стала положительная курсовая разница от переоценки остатков средств фонда на счетах по учету средств Резервного фонда, вызванная ослаблением курса рубля по отношению к доллару США, евро и фунту стерлингов. Так, положительная курсовая разница от переоценки средств Резервного фонда за 2013 г. составила 260,57 млрд руб., за 2014 г. - 1 868,7 млрд руб., за 2015 г. - 915,74 млрд руб., что позволило обеспечить пополнение средств Резервного фонда и его сохранность в условиях использования средств фонда на покрытие дефицита федерального бюджета. Согласно представленной Минфином России предварительной оценке исполнения федерального бюджета за 2016 г. курсовая разница от переоценки средств Резервного фонда за этот год имела отрицательное значение и составила (-) 531,5 млрд руб., что связано с укреплением курса рубля по отношению к доллару США, евро и фунту стерлингов. При этом, в соответствии с Федеральным законом от 14.12.2015 № 359-Ф3 «О федеральном бюджете на 2016 год» Минфин России активно использовал средства Резервного фонда на финансирование дефицита федерального бюджета: в апреле-августе 2016 г. часть средств фонда в иностранной валюте была реализована за 1170,0 млрд руб. (приказ Минфина России от 01.04.2016 г. № 104); в декабре 2016 г. - за 966,9 млрд руб. (приказ Минфина России от 30.11.2016г. № 532), а вырученные средства были зачислены на единый счет федерального бюджета. В результате по итогам 2016 г. объем Резервного фонда сократился в 3,7 раза по сравнению с 2015 г. и составил на начало 2017 г. 972,13 млрд руб., или 1,1% ВВП, что является историческим минимумом за всю историю функционирования фонда. Таким образом, вопрос сохранности Резервного фонда в условиях сложившейся практики его пополнения и использования является достаточно острым и требует решения.Текущим решением сложившейся ситуации с расходованием Резервного фонда стали осуществляемые с февраля 2017 г. Минфином России с помощью Центрального банка Российской Федерации операции покупки иностранной валюты за счет дополнительных нефтегазовых доходов, поступающих в результате фактического превышения ценой на нефть порога 40 долл. США за баррель, исходя из которого рассчитан федеральный бюджет на 2017 г. В результате таких операций происходит стерилизация поступающих дополнительных нефтегазовых доходов, предотвращается возможность их использования на осуществление дополнительных расходов федерального бюджета и, соответственно, на сумму дополнительных нефтегазовых доходов уменьшается расходование средств Резервного фонда на финансирование дефицита федерального бюджета.Предполагается, что в течение 2017 г. на дополнительные нефтегазовые доходы Минфин России будет покупать иностранную валюту и хранить ее на валютных счетах Федерального казначейства в Банке России. Если цена на нефть на мировых рынках сырья опустится ниже 40 долл. за баррель, то Минфин России будет продавать накопленную валюту с целью обеспечения бюджетной устойчивости, финансирования расходов бюджета и погашения бюджетного дефицита, но не более сделанных накоплений. По итогам года на объем накопленных остатков средств (если такие будут) на банковских счетах в иностранных валютах, открытых Федеральному казначейству в Центральном банке Российской Федерации, будет пополнен Резервный фонд. По оценкам Минфина России, в 2017 г. можно сохранить Резервный фонд при цене на нефть на мировых рынках в 50 долл. США за баррель.Следует отметить, что валютные операции покупки (продажи) иностранной валюты (доллары США, евро, фунты стерлинги) проводятся в рамках операций по управлению остатками средств на едином счете федерального бюджета, а именно в ходе управления остатками средств федерального бюджета на валютных счетах. Объемы рассматриваемых валютных операций зависят от волатильности цен на нефть на мировом рынке и поступлений дополнительных нефтегазовых доходов, поэтому такие операции не гарантируют и не обеспечивают сохранность Резервного фонда и его пополнение как в текущем финансовом году, так и в средне- и долгосрочной перспективе.Представляется, что в сложившихся условиях исполнения федерального бюджета и сохраняющейся зависимости бюджетной устойчивости от цены на нефть на мировых рынках в качестве гарантии сохранности средств Резервного фонда и его использования для обеспечения частичного сглаживания влияния экономических шоков на макроэкономическую устойчивость и сбалансированность федерального бюджета в долгосрочном периоде, обосновано рассматривать четкое и жесткое следование бюджетному правилу, законодательно устанавливающему цену отсечения, выше которой дополнительные нефтегазовые доходы должны направляться в Резервный фонд. Действие такого бюджетного правила должно иметь долгосрочный характер, что соответствует сущности фискальных правил как долгосрочных ограничений на фискальную политику государства, устанавливающих предельные количественные значения для определенных макроэкономических показателей. Согласно проведенным авторами расчетам, жесткое следование с момента формирования в 2008 г. Резервного фонда бюджетному правилу в части определения дополнительных нефтегазовых доходов по цене отсечения было способно оказать положительное влияние на сохранность и пополнение средств российских сверенных фондов. Активное пополнение этих фонов в период высокий цен позволило бы к началу кризиса 2014 г. аккумулировать 140,7 млрд долл. на счетах по учету средств Резервного фонда и 108,5 млрд долл. на счетах по учету средств Фонда национального благосостояния (по сравнению с фактическими 87,9 млрд долл. и 74 млрд долл., соответственно) и в меньшей степени ощутить неблагоприятное влияние внешних экономических шоков и последующего стремительного спада российской экономики.Следование указанному бюджетному правилу позволило бы иметь на сегодняшний день Резервный фонд в объеме 84,1 млрд долл. (против 31,3 млрд долл.), что значительно уменьшает риски его полного исчерпания в 2017 г.