Состав органов муниципального управления и их полномочия

Дополнительно, развитие проектного управления будет способствовать повышению качества и эффективности управления муниципальным образованием, позволит привлечь специалистов требуемой квалификации, а также организовать привлечение источников внебюджетного финансирования для реализации проектов социально-экономического развития муниципальных образований.
...

ВВЕДЕНИЕ 2
ГЛАВА 1. СУЩНОСТЬ И ОСНОВНЫЕ ПОНЯТИЯ СИСТЕМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 4
1.1. Сущность и состав органов муниципального управления 4
1.2. Задачи, функции и полномочия органов муниципального управления 6
1.3. Нормативные основы организации муниципального управления в РФ 9
ГЛАВА 2. ПЕРСПЕКТИВЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ СТРУКТУРЫ И ПОЛНОМОЧИЙ ОРГАНОВ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ НА ПРИМЕРЕ ЯРОСЛАВСКОЙ ОБЛАСТИ 15
2.1. Состав и полномочия органов муниципального управления Ярославской области 15
2.2. Структура администрации муниципального образования Ярославской области на примере Ярославского района 18
2.3. Направления совершенствования структуры и полномочий органов муниципального управления в Ярославской области 21
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 29
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ 31

 

В настоящее время практически во всех сферах современного российского общества происходят постоянные изменения, которые требуют принятия взвешенных и согласованных управленческих решений на всех уровнях власти. Органы местного самоуправления, при этом, находятся в наиболее сложном положении, так как они испытывают существенные противоречия, связанные с отсутствием необходимых объемов финансирования и все возрастающими потребностями населения. Этим обусловлена актуальность данной работы.
Одной из ключевых проблем, стоящих перед местными органами власти является существование значительного количества планов и программ, которые утверждены и приняты к реализации на различных уровнях. Из-за этого снижается эффективность и согласованность выполнения программных мероприятий. Также реализация так их мероприятий часто вступает в противоречие с имеющимися приоритетами развития территорий муниципальных образований. Развитие экономики территорий муниципальных образований, безусловно, является одним из значимых приоритетов для местных органов власти, тем не менее, не следует забывать, что в итоге, миссия всех органов власти состоит в повышении уровня жизни граждан, проживающих на той или иной территории. Особенно необходимо отметить уровень муниципальных образований, где процессы, связанные с активным экономическим развитием, как правило, проходят не столь интенсивно как на уровне субъектов, в этой связи на первый план деятельности органов государственной власти выходят социальные аспекты. С учетом изложенного, необходимо формировать новые подходы к организации управления на муниципальном уровне, которые бы учитывали существующие социально-экономические вызовы и стоящие перед органами государственной власти проблемы, в том числе:
- проблема комплексного социально-экономического развития территории;
- проблема организации труда и занятости населения на территории муниципальных образований;
- проблема повышения инвестиционного потенциала и привлекательности территории.
Кроме того, в числе проблем, которые приходится решать на местном уровне следует назвать проблемы в сфере транспорта, автодорог, социальной инфраструктуры. В этой связи, представляется целесообразным исследовать направления совершенствования структуру, функции и кадровое обеспечение деятельности органов местного самоуправления, в том числе в рамках новых подходов (например проектного управления). Этим и обусловлена актуальность настоящей работы.
Значительная роль в исследовании указанных проблем принадлежит таким ученым как В.Я. Любовный, И.Г. Степанов, Р. В. Бабун.
Цель работы состоит в формировании предложений по совершенствованию структуры органов власти муниципальных образований, ведущих деятельность в области реализации социальной политики.
В целях реализации поставленной цели, необходимо решить следующие задачи:
рассмотреть сущность и понятия, связанные с системой местного самоуправления;
определить основные задачи управления социальным развитием муниципального образования;
рассмотреть основные формы и методы муниципального управления социальным развитием территории;
- проанализировать проблемы органов местного самоуправления;
- рассмотреть ключевые задачи, которые приходится решать на местном уровне.
- предложить новые подходы к совершенствованию структуры органов местного самоуправления.
Объект исследования настоящей работы – муниципальные образования государства.
Предмет исследования – управленческие отношения, которые возникают в процессе реализации органами муниципального управления мероприятий, направленных на социальное развитие территорий/
Информационной базой исследования стало федеральное и региональное законодательство в сфере муниципального управления, а также уставы и положения муниципальных образований, комментарии к федеральным законам и научные статьи.
Методическая база исследования – структурный, системный и сравнительный анализ, общенаучный метод познания.
Структура работы состоит из введения, двух глав, заключения и списка литературы.
 

Конституционное право граждан России на осуществление местного самоуправления обеспечивается самостоятельностью населения в решении вопросов местного значения, самостоятельностью органов, создаваемых населением для этой цели, и конституционным запретом на ограничение прав местного самоуправления, который, в свою очередь, гарантируется судебной защитой. Общие принципы организации местного самоуправления, установленные в Конституции Российской Федерации, соответствуют международным стандартам, закрепленным в Европейской хартии о местном самоуправлении. В частности, признается право населения, местных сообществ на самоуправление, декларируются его экономические, юридические, организационные гарантии со стороны всех государственных органов власти: как федеральных, так и органов субъектов Федерации. Экономические гарантии означают, что реализация полномочий местного самоуправления должна основываться на достаточных финансовых ресурсах, наличии муниципальной, в том числе земельной, собственности. Юридические гарантии состоят в установлении федеральными законами и законами субъектов. Федерации статуса местного самоуправления, создании условия для обязательного исполнения законных решений органов местного самоуправления. Организационные и кадровые гарантии включают в себя подготовку на государственном уровне муниципальных служащих различных рангов, информационное обеспечение местного самоуправления.Одно из ключевых понятий, раскрывающих сущность местного самоуправления - самостоятельность. Органы местного самоуправления, в соответствии с Конституцией Российской Федерации, наделяются собственной компетенцией, свободой действий по осуществлению этой компетенции и несут ответственность за указанные действия. Конституционные нормы обладают высшей юридической силой в отношении всех других законодательных актов любого уровняФедеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ нацелен на то, чтобы, с одной стороны, приблизить органы местного самоуправления к населению, с другой - сделать их ответственными перед государством, улучшить правовые условия для организации местного самоуправления. В отличие от Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» (вступил в силу согласно постановлению Верховного Совета СССР от 9 апреля 1990 г. № 1418-I), Закона РСФСР от 6 июля 1991 г. № 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР» и упомянутого Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ, Федеральный закон № 131-ФЗ обобщил практику применения ныне действующих конституционных норм, которые определяют основные принципы организации местного самоуправления. В нем более детально решены вопросы организации местного самоуправления на всей территории нашей страны: установлен исчерпывающий перечень видов муниципальных образований (статья 10), устанавливаются критерии для определения их границ (статьи 1113).6 Если ранее территориальная организация местного самоуправления регулировалась законодательством субъектов Федерации, то теперь на них возлагается определение границ конкретных муниципальных образований по унифицированной законодателем схеме. В основе последней лежит двухуровневая модель организации муниципальных образований, позволяющая обеспечить решение вопросов местного значения, исходя из наличия необходимых для этого ресурсов, кадрового и организационного потенциала.В указанном Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ более четко разграничены полномочия каждого уровня местного самоуправления, более детально определены подходы к структуре органов местного самоуправления, в состав которой входят представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган), контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (статья 34 пункт 1). При этом наличие представительного органа, главы муниципального образования, местной администрации в структуре органов местного самоуправления является обязательным (статья 34 пункт 2).ГЛАВА 2. ПЕРСПЕКТИВЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ СТРУКТУРЫ И ПОЛНОМОЧИЙ ОРГАНОВ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ НА ПРИМЕРЕ ЯРОСЛАВСКОЙ ОБЛАСТИ2.1. Состав и полномочия органов муниципального управления Ярославской областиВ соответствии с действующей редакцией Закона Ярославской области от 21 декабря 2004 г. № 65-з «О наименованиях, границах и статусе муниципальных образований Ярославской области» на территории области образовано 100 муниципальных образований области, в том числе 3 городских округа, 17 муниципальных районов, 10 городских и 70 сельских поселений.В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ) в указанных муниципальных образованиях области сформированы органы местного самоуправления, состоящие из представительных органов, глав муниципальных образований области, местных администраций. В 99 муниципальных образованиях области представительные органы формируются на муниципальных выборах, в Ростовском муниципальном районе - из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава.В 98 муниципальных образованиях области главы избираются на муниципальных выборах, в городских поселениях Тутаеве и Угличе главыизбираются представительными органами поселений из своего состава. В 97 муниципальных образованиях области главы возглавляют администрации муниципальных образований области, в Ростовском муниципальном районе, городских поселениях Тутаеве и Угличе администрациями руководят лица, назначаемые на должности по контракту, заключаемому по результатам конкурсов.На территории Ярославской области отсутствует практика формирования единой администрации для муниципального района и поселения, являющегося административным центром муниципального района. На начало 2014 года численность муниципальных служащих Ярославской области составила 4,3 тысячи человек, в том числе в представительных органах местной власти было занято 1,2 процента муниципальных служащих, в администрациях муниципальных образований области - 97,7 процента.В рамках программ развития муниципальной службы, принимаемых органами местного самоуправления в соответствии с требованиями Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», за счет областного и местных бюджетов осуществляется обучение муниципальных служащих, глав муниципальных образований области и депутатов представительных органов муниципальных образований области.По программам дополнительного профессионального образования в 2013 году было обучено 992 человека, в том числе за счет областного бюджета - 296 человек, за счет местных бюджетов - 681 человек. В 2014 году более 600 муниципальных служащих повысили свою квалификацию в рамках обучения по практикоориентированным программам.В Ярославской области в 2012 - 2015 годах проводилась работа по формированию резерва управленческих кадров, включающего в себя уровень руководителей и специалистов органов местного самоуправления. Отработана система отбора и профессионального развития лиц, включенных в резерв управленческих кадров.Для организации взаимодействия органов местного самоуправления, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований области в соответствии с требованиями Федерального закона № 131-Ф3 в Ярославской области образован Совет муниципальных образований Ярославской области.Законом Ярославской области от 21 мая 2013 г. № 18-з «О взаимодействии органов государственной власти Ярославской области с Советом муниципальных образований Ярославской области» к полномочиям органов исполнительной власти области отнесено оказание за счет средств областного бюджета финансовой и материально-технической поддержки Совету муниципальных образований Ярославской области. 5. В целях обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования области органы местного самоуправления исполняют полномочия по решению вопросов местного значения, установленных Федеральным законом № 131-Ф3, в числе которых:- дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения;- организация работы коммунального комплекса;- обеспечение нуждающихся малоимущих граждан жилыми помещениями;- организация предоставления дошкольного, общего образования;- обеспечение жителей услугами организаций культуры и спорта;- предупреждение и ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций.Федеральным законом № 131-ФЗ установлены различные перечни вопросов местного значения для сельских и городских поселений, муниципальных районов, городских округов. Законом Ярославской области от 30 июня 2014 г. № 36-з «О вопросах местного значения сельских поселений на территории Ярославской области» за органами местного самоуправления сельских поселений закреплены дополнительные вопросы местного значения.В Ярославской области распространена практика заключения соглашений между органами местного самоуправления поселений и муниципальных районов области о передаче им осуществления части своих полномочий по решению вопросов местного значения.Органы местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами Ярославской области наделены отдельными государственными полномочиями Российской Федерации и Ярославской области.В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 года № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов», постановлением Губернатора области от 05.02.2009 № 40 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов Ярославской области» проводится ежегодная оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов области (с учетом поселений) по решению вопросов местного значения и социально- экономическому развитию территорий. Лучшие муниципальные образования по итогам оценки поощряются субсидиями (грантами) из областного бюджета, которые расходуются в сферах образования, культуры, жилищно-коммунального хозяйства, дорожного хозяйства, и т.д. 2.2. Структура администрации муниципального образования Ярославской области на примере Ярославского районаВ своей работе Администрация Ярославского муниципального района руководствуется федеральным и региональным законодательством. В том числе: - Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; - Уставом муниципального образования Ярославский муниципальный район Ярославской области. Согласно уставу, в число структурных подразделений администрации района входят следующие подразделения:- комитет по управлению муниципальным имуществом (КУМИ). Комитет от имени Ярославского муниципального района в пределах, установленных действующим законодательством и правовыми актами органов местного самоуправления, осуществляет полномочия собственника по владению, пользованию и распоряжением имуществом, находящимся в муниципальной собственности ЯМР;- управление развития аграрно-промышленного комплекса:полномочия управления развития АПК Администрации ЯМР определены согласно Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ - содействие в развитии сельскохозяйственного производства;- земельный комитет администрации:Полномочия, задачи и функции Земельного комитета Администрации ЯМР. В соответствии с пунктом 10 статьи 3 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» и положением о Земельном комитете администрации ЯМР ЯО осуществляется распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в том числе полномочия «арендодателя» и «продавца» земельных участков в границах Ярославского муниципального района;- комитет по военно-мобилизационной работе, гражданской обороне и чрезвычайным ситуациям;- управление по образованию администрации района:управление образования обеспечивает реализацию государственной образовательной политики, руководствуясь Конституцией Российской Федерации, Законом Российской Федерации «Об образовании», конвенцией ООН оправах ребенка, Законом Российской Федерации «Об гарантиях прав ребенка в Российской Федерации», законодательством Российской Федерации и Ярославской области, нормативными актами Министерства образования и науки России и департамента образования Ярославской области, Уставом Ярославского муниципального района, Постановлениями и Распоряжениями Главы Ярославского муниципального района, Положением об управлении образования Администрации ярославского муниципального района и другими нормативными актами;- управление финансов администрации района:управление финансов Администрации Ярославского муниципального района (далее Управление) образовано в соответствии с решением Муниципального совета Ярославского муниципального района четвертого созыва № 21 от 24.04.08 «Об утверждении структуры Администрации Ярославского муниципального района», постановлениями Главы Ярославского муниципального района № 1053 от 10.06.2008 «О реорганизации Управления экономики и финансов Администрации ЯМР», № 960 от 27.05.2008 «Об утверждении структуры и штатной численности структуры подразделений Администрации Ярославского муниципального района ЯО»;- отдел муниципальной службы Администрации ЯМР:отдел в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, действующим законодательством Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами Ярославской области, Уставом Ярославского муниципального района, правовыми актами органов местного самоуправления. 2.3. Направления совершенствования структуры и полномочий органов муниципального управления в Ярославской областиВ 2006 г. по инициативе Президента РФ были запущены приоритетные национальные проекты. В ноябре 2008 г. Правительством РФ был утвержден Перечень проектов по реализации основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года, в виде реализации серии проектов была организована деятельность Федерального агентства по делам молодежи и т. д. Понимание важности проектного управления было достигнуто в некоторых регионах и муниципальных образованиях.Первым регионом, в котором управление проектами было реализовано на системном уровне, стала Белгородская область. С принятием Положения об управлении проектами в органах исполнительной власти и государственных органах Белгородской области, утв. постановлением правительства Белгородской области от 31.05.2010 № 202­пп, в области поэтапно создавались нормативные, организационные и кадровые основы проектного управления. Очень ценно, что данный подход был распространен на муниципальные образования, где сейчас он воспринимается уже не как инновация, а как часть повседневной практики органов местного самоуправления. Такая практика может быть успешно применена и в Ярославской области.В последние годы интерес к проектному управлению стали проявлять и другие регионы. Об объемах и характере реального интереса к проектному управлению как нельзя лучше свидетельствует официальный сайт госзакупок http://zakupki.gov.ru. Торги, предметом которых была разработка информационных систем управления проектами, в 2015 г. были проведены по инициативе администрации г. Перми, министерства экономического развития, инвестиций и торговли Самарской области, органов исполнительной власти Челябинской области, министерства информатизации и связи Республики Мордовия.Сдерживающим фактором, не позволяющим повсеместно внедрить систему проектного управления, является слабость нормативной базы. Только в апреле 2014 г. распоряжением Минэкономразвития России от 14.04.2014 № 26Р­АУ были утверждены Методические рекомендации по внедрению проектного управления в органах исполнительной власти. Данный документ достаточно подробно описывает модель проектно­ориентированной системы управления, останавливаясь на вопросах управления компетенциями и мотивацией участников проектной деятельности, организационной и технологической ее поддержки. В то же время серьезный прорыв в деле внедрения проектного управления в региональную и муниципальную практику был бы возможен лишь в случае внесения соответствующих изменений в Бюджетный кодекс РФ, а также федеральные законы от 06.10.2003 № 131­ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», от 06.10.1999 № 184­ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». В организационном плане заслуживает внимания создание в 2013 г. Совета по внедрению проектного управления при Минэкономразвития России.Отдельные аспекты деятельности, связанной с проектами, представляется целесообразным реализовать в первую очередь в рамках совершенствования деятельности органов местного самоуправления:- сопровождение инвестиционных проектов. Задача привлечения инвестиций сегодня ставится едва ли не в каждом территориальном образовании, проработана нормативная база ее решения* и созданы институциональные основы; организация конкурсов социальных проектов. Данный вид деятельности распространяет проектный подход на реализацию общественной инициативы. Чаще всего конкурсы социальных проектов проводятся подразделениями местной администрации по молодежной политике и ориентированы на поддержку само­ реализации молодых людей. В ряде случаев поддерживаются социально значимые проекты некоммерческих организаций (Ханты­Мансийск, Ангарск и др.).Этимологически слово «проект» означает «брошенный вперед», т. е. по сути это деятельность, которую распланировали на будущее. Проектный подход изначально во главу угла ставит цель, во имя которой при необходимости можно и нужно будет выходить за пространственные и организационные рамки.Между тем представляется необходимым ввести понятие управленческого проекта, под которым следует понимать проект, реализуемый при участии особых организационных структур (проектных офисов), новаторский по замыслу и технологичный по формату исполнения, направленный на улучшение ситуации в некоторой сфере жизнедеятельности, включая саму систему управления.Данное определение отделяет управленческие проекты от инвестиционных и социальных, регламентируемых другими локальными актами. При этом частным случаем управленческого проекта может быть как деятельность, связанная с инвестициями, так и с производством социальных благ при участии общественности.Организационные основы проектного управленияЧтобы управление проектами в рамках деятельности муниципалитета не было фикцией, необходимо встроить его в организационную структуру органов местного самоуправления. Орган управления проектами может иметь статус отдела, управления и т. д.Отделы координации проектной деятельности осуществляют регистрацию инициативной заявки по вопросу открытия проекта в информационной системе; формируют кадровый резерв проектного управления; ведут учет проектов и контролируют их выполнение в т. ч. путем выездных проверок; осуществляют контроль премирования команды проекта.Наряду с исполнительным органом проектного управления в ряде муниципальных образований учрежден совещательный орган – Проектный совет, который призван формализовать процедуру инициирования проектов и сделать ее публичной.Итак, организационной основой проектного управления на муниципальном уровне могут являться исполнительный и совещательный органы. Качественным признаком проектного управления является четкое распределение функциональных ролей.Заказчик проекта − субъект, который заинтересован в использовании результатов проектной деятельности и готов обеспечивать проект необходимыми ресурсами.В ряде случаев особо выделяется роль инициатора проекта, т. е.