Сравнительный анализ налоговой системы России и в зарубежных странах

-
...

-

-

2. Практика деятельности государственных внебюджетных фондов в России и за рубежом2.1. Анализ источников формирования и направлений использования средств ГВФСтраховые взносы, отчисляемые работодателями, аккумулируясь в государственных внебюджетных фондах, образуют мощный финансовый ресурс, позволяющий обеспечить защиту от социальных рисков, связанных с временной нетрудоспособностью, материнством, наступлением старости, потерей кормильца и т. п.Общий объём финансовых ресурсов социальных государственных внебюджетных фондов, по данным Минфина, за период с 2011 по 2015 гг. увеличился в 1,5 раза с 5,8 млрд руб. до 8,8 млрд руб. Расходы фондов за тот же период выросли почти в 1,8 раза с 5,4 млрд руб. в 2011 г. до 9,5 млрд руб. в 2015 г. (таблица 2). То есть темп роста расходов фондов превысил темп роста доходов, что является негативным фактором. Таблица 2 – Краткая информация об исполнении бюджетов государственных внебюджетных фондов, млрд руб.№ п/пПоказатель201120122013201420151Государственные внебюджетные фонды1.1.Доходы5 819,67 487,78 093,27 979,48 817,11.1.1.в т.ч. страховые взносы3 307,44 379,15 026,15 438,85 658,51.2.Расходы5 387,06 914,67 993,58 005,09 496,91.3.Дефицит (-)/Профицит (+)432,6573,199,7–25,5–679,82Пенсионный фонд Российской Федерации2.1.Доходы5 255,65 890,46 388,46 159,17 126,62.1.1.в т.ч. страховые взносы2 823,73 038,53 478,83 711,83 878,72.2.Расходы4 922,15 451,26 378,56 190,17 670,32.3.Дефицит (-)/Профицит (+)333,5439,19,8–31,1–543,63Федеральный фонд обязательного медицинского страхования3.1.Доходы348,4966,51 101,41 250,51 573,53.1.1.в т.ч. страховые взносы326,6914,01 073,11 218,41 537,63.2.Расходы310,4932,21 048,71 268,71 638,83.3.Дефицит (-)/Профицит (+)38,034,452,6–18,1–65,34Фонд социального страхования Российской Федерации4.1.Доходы215,5630,8603,5569,8117,04.1.1.в т.ч. страховые взносы157,0426,7474,2508,5242,14.2.Расходы154,5531,2566,2546,2187,84.3.Дефицит (-)/Профицит (+)61,099,637,323,6–70,9В общем объёме финансовых ресурсов государственных внебюджетных фондов наибольшая доля принадлежит ПФ РФ (около 80%).Темпы роста доходов государственных социальных внебюджетных фондов в 2013 году замедлились, 2014 год также охарактеризовался падением темпов роста доходов социальных государственных внебюджетных фондов.По цифрам, приведённым в таблице 2, можно увидеть, что доходы фондов формируются преимущественно за счёт обязательных страховых платежей. Они являются важным источником формирования доходной части бюджетов государственных социальных фондов. Так, доходы ФОМС в 2014–2015 гг. формировались за счёт страховых взносов на 97%, доходы ФСС почти на 90%. В формировании бюджета ПФ РФ доля страховых взносов составила в 2014 г. 60%, в 2015 г. снизилась до 54%.Значительный объем средств фондов формируется за счет безвозмездных перечислений (дотаций, субвенций, субсидий) и прочих поступлений от вышестоящей организации.Связано это с тем, что платежи, уплачиваемые по установленным тарифам, полностью не могут обеспечить потребность граждан в пенсиях, социальных пособиях, больничных листах и др., а бюджет каждого фонда юридически не может быть дефицитным, поскольку пенсии, пособия, выплаты по больничным листам всё равно нужно платить. Государство в лице федерального бюджета несет субсидиарную ответственность по обязательствам государственных внебюджетных фондов.Так, если страхового наполнения, то есть получаемых фондов страховых взносов не хватает, восполняет часть этого дефицита федеральный бюджет.Трансферты в бюджеты трёх государственных внебюджетных фондов составляют существенную долю межбюджетных трансфертов их федерального бюджета.Из всех межбюджетных трансфертов наиболее велик трансферт Пенсионному фонду Российской Федерации. В 2016 году он вновь увеличился по отношению к предыдущему году на 7,6% и составит 3,195 трлн руб. или 20,3% всех расходов федерального бюджета.По мнению экспертов, «большая величина средств Пенсионного фонда, значительный трансферт ему из федерального бюджета показывают, что хотя финансовое положение Пенсионного фонда и не меняется в предстоящие годы критически, но оно неуклонно ухудшается. Это говорит о неизбежном нарастании финансовых затруднений Пенсионного фонда, если в среднесрочном плане не будет проведена реформа, которая сбалансирует доходные источники и расходы Фонда».Трансферт Фонду социального страхования Российской Федерации из федерального бюджета в 2016 году составит 20,9 млрд рублей (трансферт ФСС в 2015 году составил 23,1 млрд рублей).Трансферт Федеральному фонду обязательного медицинского страхования в 2016 году составит 25,4 млрд рублей (трансферт ФОМС в 2015 году составил 23,9 млрд рублей).Бюджеты государственных внебюджетных фондов в 2014 году были исполнены как с профицитом, так и с дефицитом.В частности, бюджет Фонда по обязательному социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством был исполнен с профицитом в сумме 23,6 млрд руб., дефицит бюджета ФФОМС составил по итогам 2014 г. более 18,1 млрд руб., дефицит бюджета ПФ РФ – 31,1 млрд руб.Наибольшее беспокойство вызывает именно дефицит бюджета ПФ, который в 2014 году был исполнен с дефицитом в сумме 31 млрд рублей, сложившимся исходя из дефицита бюджета Фонда по распределительной составляющей в сумме 92,5 млрд рублей и профицита бюджета Фонда в сумме 61,48 млрд рублей по его накопительной составляющей.По итогам 2015 года бюджеты социальных государственных внебюджетных фондов были исполнены с существенным дефицитом. По данным Минфина, общий дефицит составил 679,8, в т.ч. дефицит ПФ РФ 543,6 млрд руб., ФОМС 65,3 млрд руб., ФСС 70,9 млрд руб. (таблица 2).Анализ динамики и структуры поступлений в бюджеты социальных государственных внебюджетных фондов показал, что рассматриваемое направление нельзя назвать беспроблемным, необходимы действия, направленные на приведение сбалансированности бюджетов социальных государственных внебюджетных фондов.2.2. Введение единого социального страхового сбора как инструмент антикризисной политики с учетом зарубежного опытаВсе страны, отдавшие предпочтение страховым принципам социальной защиты, сталкиваются с необходимостью выбора модели администрирования социальных платежей. В настоящее время выделяются два основных подхода к тому, как можно организовать их сбор. При этом базовым критерием разделения подходов между собой служит механизм реализации фискальной и социальной функции взносов, на практике проявляющийся в том, на какие государственные органы и структуры возлагается их выполнение.Согласно первой модели функции по сбору социальных платежей и их дальнейшему перераспределению в виде пенсий и социальных пособий объединяются на уровне одной организации, в качестве которой выступает, как правило, институт социальной защиты (страховой фонд). Примеры стран, выбравших именно такую модель администрирования, — Германия, Италия и в настоящее время Россия. Здесь, будучи выведенными за рамки бюджетной системы, социальные платежи передаются в ведение отдельных от налоговой системы структур. Суть подхода сводится к параллельному функционированию разных систем сбора обязательных платежей, когда отчисления на социальные нужды взимаются отдельно от налогов. За счет этого задачи по сбору взносов и их последующего перераспределения оказываются в компетенции одного института социальной защиты.Вторая модель основана на разделении фискальной и социальной функций между отдельными государственными органами при объединении фискальной политики с целью повышения качества собираемости социальных платежей. На практике это означает, что их сбор как полномочие и обязанность возлагается на налоговые органы, а выплаты по страховому обеспечению — на институты социальной защиты. Такая модель применялась в России в период взимания единого социального налога в течение 2001-2010 гг., а сегодня действует в таких странах, как США или Великобритания.Данные о том, кто администрирует взносы в странах ОЭСР, а также в некоторых других государствах, представлены в табл. 3. Таблица 3 – Распределение стран по типу органа, назначенного администрировать социальные платежиСтранаНалоговоеведомствоИнститутсоциальногострахованияСтранаНалоговоеведомствоИнститутсоциальногострахованияАвстралияВзносы не взимаютсяЛюксембург✓Австрия✓Малайзия✓Аргентина✓Мальта✓Бельгия✓Мексика✓Болгария✓Нидерланды✓Бразилия✓Новая ЗеландияВзносы не взимаютсяВеликобритания✓Норвегия✓Венгрия✓Польша✓Германия✓Португалия✓Гонконг✓Россия✓Греция✓Румыния✓Дания✓Саудовская Аравия✓Израиль✓Сингапур✓Индия✓Словацкая Республика✓Индонезия✓Словения✓Ирландия✓США✓Исландия✓Турция✓Испания✓Финляндия✓Италия✓Франция✓Канада✓Чешская Республика✓Кипр✓Чили✓Китай✓Швейцария✓Колумбия✓Швеция✓Корея✓Эстония✓Латвия✓Япония✓Литва✓Выбор модели не может быть универсальным, поскольку в каждом конкретном случае он определяется совокупностью объективных факторов и обстоятельств. И хотя на него во многом влияет правовая квалификация социальных платежей, она не является доминирующей. Большое значение имеют уровень развития налоговой системы и социальных институтов, сложность порядка исчисления и уплаты взносов, масштабы охвата социального страхования, степень платежной дисциплины плательщиков, организационная структура социального страхования, сложившиеся традиции контроля за уплатой обязательных платежей и имеющийся у тех или иных органов опыт практической работы по их сбору.В США обязательное социальное страхование стало развиваться позже, чем налоговая система, которая могла предоставить социальным институтам уже сформировавшийся механизм сбора обязательных платежей. Задействовать этот механизм для нужд социальной политики было удобнее, чем создавать параллельную систему сбора взносов. С этой точки зрения особенность российской системы взносов состоит в том, что она начала формироваться одновременно с налоговой системой рыночного типа. В России фонды как ядро социальной защиты рыночного типа и налоговые органы как основа функционирования рыночной налоговой системы имеют примерно одинаковую историю развития в качестве администраторов доходов в условиях рыночной экономики. Этим, в частности, может объясняться сложность проблемы администрирования страховых взносов в РФ.Если опираться на достижения и тенденции мировой практики администрирования социальных платежей, то стоит отметить, что за последние два десятилетия в мире четко обозначилась тенденция к интеграции фискальных полномочий не по принципу их объединения внутри института социального страхования, а на основе их включения в фискальную политику государства, исходя из признания того, что:—фискальная функция обособлена от социальной, и за ее выполнение должны отвечать органы, специализирующиеся на обеспечении поступлений доходов в бюджеты государства;—от качества достижения показателей по сбору взносов зависит качество социальной защиты граждан.Таким образом, фискальная функция отделяется от социальной и передается налоговым органам страны, позволяя социальным институтам (фондам) сосредоточиться на обеспечении выплат пенсий и пособий, образующих социальную функцию взносов. Поэтому наиболее эффективным (и потому перспективным) направлением развития администрирования взносов выступает их объединение с налогами в рамках практической реализации фискальной политики государства.При этом в одних странах, таких как США, система налогового контроля за уплатой взносов стала результатом исторического развития, а в других — например в Великобритании, Венгрии, Нидерландах и Эстонии — итогом целенаправленно проведенной реформы, содержание которой определил отказ от наличия двух параллельно функционирующих систем сбора обязательных платежей в пользу налоговых органов с целью повышения собираемости взносов и обеспечения на этой основе стабильности финансирования социальных расходов государства.Практика дает доказательства того, что передача социальных платежей в компетенцию налоговых органов имеет ряд положительных результатов. Например, в Великобритании благодаря данной реформе была преодолена проблема дублирования процедур на этапах учета, отчетности и сбора социальных платежей, гармонизированы и упрощены правила налогообложения в части социального страхования. В Венгрии это позволило упростить внутреннюю деятельность организаций, повысить эффективность сбора социальных платежей, в т. ч. за счет более широких возможностей налоговых органов, снизить сложность исполнения обязательств по уплате взносов для их плательщиков. В Эстонии в итоге сформировалась более эффективная система администрирования: снижена административная нагрузка на работодателей, упрощен механизм реализации схем социального страхования, уменьшено количество случаев уклонения от уплаты социальных платежей.Когда Россия ввела единый социальный налог, она тем самым обеспечила свое включение в русло общемировых тенденций. С отменой этого налога фактически был сделан шаг назад, особенно на фоне того, что зарубежный опыт не дает аналогичных примеров возврата контрольных функций фондам после того, как они были переданы налоговым органам.Выбор в качестве администратора социальных платежей не налоговых органов, а страховых фондов может быть оправдан в том случае, если страховые начала в социальной защите действительно присутствуют. В отличие от России за рубежом физические лица, социальные риски которых подлежат страхованию, участвуют в финансировании социальных фондов наряду с организациями, чего нет в российских правилах взимания страховых взносов. Непосредственное участие застрахованных лиц в системе социального страхования делает ее действительно страховой, поскольку придает социальным платежам свойство возвратности. Но даже в этом случае предпочтение при выборе администратора доходов внебюджетных фондов обычно отдается налоговым органам. В Великобритании, где выплаты по системе национального страхования производятся за счет обязательных взносов, взимаемых не только с организаций, но и с физических лиц, наемных работников и индивидуальных предпринимателей, администрированием взносов занимается Финансово-таможенное управление Правительства Великобритании (Her Majesty’s Revenue and Customs, HMRC) . Это главное налоговое ведомство страны, которое управляет средствами страхового фонда на этапе их аккумулирования. Оно же ведет учет номеров государственного страхования, которые присваиваются каждому застрахованному лицу и используются для накопления сумм взносов и установления права на получение социальных выплат.В Соединенных Штатах Америки налоги на социальное и медицинское страхование взимаются на федеральном уровне, при этом их уплачивают не только работодатели (юридические лица — страхователи), но и сами работники (физические лица — застрахованные), а налоговое бремя разделяется между ними поровну. Такой порядок позволяет задействовать в системе страхования не только страхователей, но и тех, кто будет получать социальные выплаты в будущем. Поскольку платежи на страхование от социальных рисков в стране отнесены к налогам, вопросами их администрирования занимается Налоговая служба США (Internal Revenue Service, IRS) . Контроль за своевременностью и правильностью уплаты социальных платежей также осуществляют налоговые органы, которым плательщики представляют налоговые декларации по всем социальным налогам.Особо следует отметить, что в США любой социальный платеж признается налогом независимо от того, кто его производит. И хотя право на страховое обеспечение надо заработать, что согласуется со страховым принципом, делается это в порядке уплаты налогов, поскольку плательщики взносов в целях страхования взаимодействуют не с частными страховщиками, а с государством.Обязательное социальное страхование не может отождествляться с обычными видами страхования, существующими на рынке частных страховых услуг, хотя бы потому, что оно носит всеобщий и императивный характер. Это значит, что нельзя отказаться от участия в страховании, установить в денежном выражении объем страхуемых рисков и определить для себя размер отчислений, а также выбрать страховую организацию. Например, в Соединенных Штатах совокупность этих признаков считается вполне достаточным основанием для того, чтобы признавать социальные платежи не страховыми взносами, а налогами. А указание на то, что страхование является социальным, подчеркивает его отличие от обычных, негосударственных форм страхования.Страховой принцип подразумевает, что лица, получающие страховые выплаты, оплачивают их из собственных средств. При наличии трансфертов из центрального бюджета или направлении на эти выплаты средств, уплаченных работодателями, как это происходит в России, указанный принцип искажается. Поэтому признать, что страховой принцип лежит в основе социальных платежей, можно только при эквивалентности взносов и выплат, и только в той их части, которая ложится бременем на застрахованных лиц, а не на работодателей. Последние не получают страхового возмещения — значит, принцип возвратности не соблюдается. В отдельных странах это даже нашло отражение в правовой квалификации и названии отчислений на социальные нужды. Например, в Венгрии социальные платежи, возлагаемые на работников, называются, как и в России, страховыми взносами, а те, что обременяют работодателей, именуются социальным налоговым взносом. Аналогичный пример — Эстония: в стране называются социальным налогом взносы, перечисляемые работодателем.Признание налоговой природы обуславливает перевод платежа в сферу налоговых отношений и компетенцию налоговых органов, однако признание за платежом статуса страхового взноса — и это подтверждает практика — не отменяет целесообразности его администрирования со стороны не фондов, а налоговых органов.Отсюда следуют два основных вывода для России. Во-первых, тот факт, что в стране взимаются взносы только с работодателей, делает их природу налоговой, и более точной формулировкой, отражающей их суть, стало бы их переименование в социальные налоги или же социальные налоговые взносы. Во-вторых, ряд стран, которые возлагают фискальное бремя по взносам на застрахованных лиц и в которых страховой принцип действительно присутствует, пошли по пути администрирования взносов вместе с налогами. На этом фоне в России, где плательщиками страховых взносов являются только организации, страховые взносы тем более должны администрироваться налоговой службой. В-третьих, свое название «страховые» взносы получили ввиду того, что олицетворяют гарантии социальной защиты, которые создает государство, но вовсе не их страховой принцип.