Конституционная модель местного самоуправления в России (вопросы теории и практики).

Введение

Глава 1. История и общие положения о местном самоуправлении как одной из основ конституционного строя РФ.
1.1.Историческое развитие местного самоуправления в России
1.2. Понятие, правовое регулирование местного самоуправления
Глава 2. Функции, компетенция, судебная защита местного самоуправления
2.1.Полномочия органов местного самоуправления
2.2.Право на судебную защиту как конституционная гарантия местного самоуправления
Заключение
Список используемой литературы:

Конституционная модель местного самоуправления в России (вопросы теории и практики).

Будучи самостоятельным видом публичной власти, местное самоуправление организуется на собственных принципах разграничения правотворческих и исполнительных функций его органов (соответственно представительных и исполнительных). В России "определение общих принципов организация местного самоуправления" - предмет совместного ведения Федерации и субъектов. Соответственно Федерация обладает широким кругом законодательных полномочий в этой сфере. Органы местного самоуправления зачастую наделяются отдельными федеральными полномочиями непосредственно в федеральных законах, их компетенция также напрямую определяется Федерацией, в том числе и без какого-либо участия субъектов РФ.В России, как в теории, так и в судебной практике право на местное самоуправление рассматривается, прежде всего, как конституционное право гражданина. Субъектом этого права признается также территориально организованное в рамках муниципального образования население, т.е. муниципальное образование. Наряду с муниципальными образованиями правосубъектностью в сфере местного самоуправления обладают органы местного самоуправления, наделенные в соответствии с уставом правами юридического лица. Соответственно, и в Конституции РФ решение всех вопросов на местном уровне закрепляется за органами местного самоуправления: согласно ст. 132 Конституции РФ, именно органы местного самоуправления решают вопросы местного значения, они же наделяются отдельными государственными полномочиями. Подобная ситуация с "двойственной правосубъектностью" ведет к серьезной путанице на практике, к необоснованной подмене муниципальных образований их органами, а следовательно, к ограниченному восприятию права на местное самоуправление.В России до вступления в действие 8 октября 2003 г. новой редакции Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"1, вопросы территориальной организации муниципальных образований практически полностью были отнесены к ведению субъектов Федерации (Федеральный закон о местном самоуправлении в редакции 1995 г., ст. 5 и 13). Лишь как один из возможных вариантов данный Федеральный закон допускал вхождение одних муниципальных образований в другие (ст. 6, п. 3), оставляя субъектам Федерации для законодательного регулирования все вопросы, связанные с разграничением между муниципальными образованиями разных уровней предметов ведения, объектов муниципальной собственности и источников доходов местных бюджетов.В России законодательно установлено, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами и законами субъектов Таким образом, на органы местного самоуправления возлагаются обязательные для исполнения государственные полномочия, от которых они не вправе отказаться. В то же время в российской правовой теории и на практике (в региональном законодательстве) достаточно распространена позиция, согласно которой передача государственных полномочий органам местного самоуправления не исчерпывается наделением и может быть произведена также с учетом принципов добровольности и взаимности на договорных началах. В России право на местное самоуправление защищается, прежде всего, как конституционное право граждан (в Конституционный Суд РФ - через институт конституционной жалобы граждан). В России до сих пор не получило необходимого развития международное сотрудничество городов и других российских муниципальных образований (если не считать отдельных партнерских соглашений и участия представителей российских муниципалитетов в Конгрессе местных и региональных властей Европы). Хотя Россия уже подписала Европейскую рамочную конвенцию о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей и в действующих нормативных документах ориентируется на соблюдение ее принципов (раздел I, абзац 11, Концепции о приграничном сотрудничестве в РФ), приграничное сотрудничество находится лишь в стадии обретения своей правовой основы. Заключенные Российской Федерацией в рамках СНГ Соглашения о приграничном сотрудничестве не раскрывают, в каких правовых формах могут развиваться межмуниципальные связи приграничных территорий. Концепция о приграничном сотрудничестве в РФ ограничивается лишь общим упоминанием внешнеэкономических связей приграничных муниципалитетов и гражданско-правовых договоров о приграничном сотрудничестве, делая акцент на развитии межгосударственных отношений в этой сфере.Глава 2. Функции, компетенция, судебная защита местного самоуправления2.1.Полномочия органов местного самоуправленияОпыт многих государств убедительно свидетельствует о том, что именно местное самоуправление, будучи наиболее приближено к гражданам и решая их повседневные и неотложные задачи, укрепляет основы народовластия, создавая необходимые условия для жизнедеятельности местных сообществ, стабилизирует политическую систему в целом, выступая в качестве важного механизма обеспечения единства страны и целостности государства.Известно, что для нормального функционирования и развития местного самоуправления необходимо законодательное закрепление конституционно-правового статуса. В свою очередь, важной составляющей конституционно-правового статуса органов местного самоуправления является их компетенция, которая к тому же влияет на содержание конституционно-правовой ответственности последних.При этом необходимо отметить, что вопрос определения компетенции органов местного самоуправления является одним из центральных в системе правового обеспечения их деятельности. Составляющей компетенции органов местного самоуправления является предмет их ведения. Компетенция органов местного самоуправления и их должностных лиц складывается из собственной компетенции по решению вопросов местного значения и делегированной компетенции, возникающей в связи с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Такой подход предполагает конституционно-правовую ответственность органов местного самоуправления, с одной стороны, перед населением, а с другой - перед органами государственной власти.К полномочиям федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления относит:определение общих принципов организации местного самоуправления в России, устанавливаемых комментируемым Законом;правовое регулирование по предметам ведения России и в пределах полномочий России по предметам совместного ведения России и субъектов РФ прав, обязанностей и ответственности федеральных органов государственной власти и их должностных лиц, органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц в области местного самоуправления;правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения;правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены федеральными законами в порядке, установленном комментируемым Законом.Согласно правовой позиции, изложенной в Постановлении КС России от 30 ноября 2000 г. N 15-П1, Конституция РФ прямо предусматривает подконтрольность государству реализации органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий и предполагает контроль за законностью при решении ими вопросов местного значения, т.е. при осуществлении собственно полномочий местного самоуправления (ст. 132, ч. 2; ст. 15, ч. 2); формы и способы такого контроля, его механизм и порядок осуществления не могут нарушать гарантии самостоятельности местного самоуправления, установленные Конституцией РФ и принятыми в соответствии с нею федеральными законами, и противоречить принципу разделения властей; тем самым в такой сфере совместного ведения России и ее субъектов, как обеспечение законности (ст. 72, п. "б" ч. 1), устанавливаются пределы полномочий субъекта РФ в контроле за законностью при осуществлении местного самоуправления, рамки которого в соответствии с Конституцией РФ конкретизируются Законом 1995 г. о местном самоуправлении (глава VII), другими федеральными законами.К полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления относит:правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах РФ в случаях и порядке, установленных комментируемым Законом;правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц в области местного самоуправления в случаях и порядке, установленных федеральными законами;правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов РФ, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения России и субъектов РФ;правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены законами субъектов РФ в порядке, установленном комментируемым Законом.«Изучение практики показывает, что в определении компетенции представительных органов муниципальных образований со стороны субъектов Российской Федерации существуют определенные трудности. В законах субъектов Федерации часто указывается, что перечень предметов ведения местного самоуправления составляет его компетенцию»1.Компетенция как элемент правового статуса представительного органа включает функции и полномочия по предметам ведения, закрепленные за ним законодательством, необходимые для достижения целей деятельности. При этом не следует отождествлять понятия "функция" и "предметы ведения", так как одна функция может реализовываться по различным предметам ведения.В теории права под полномочиями понимаются закрепленные нормами федерального законодательства, правовыми актами субъектов РФ и местных сообществ за представительным органом права и обязанности, необходимые для реализации его функций и достижения целей деятельности.Полномочия представительного органа муниципального образования складываются из предметов ведения, прав и обязанностей.Под предметами ведения представительного органа понимаются те сферы и объекты, которые находятся под воздействием только или преимущественно представительного органа местного самоуправления. В этой связи следует отметить, что предметы ведения представительного органа местного самоуправления вытекают из предметов ведения местного самоуправления вообще и ограничиваются вопросами местного значения.Вопросы местного значения - перечень вопросов, решение которых обеспечивает локальную (для данной территории) жизнедеятельность муниципального образования и удовлетворение потребностей его жителейКак представляется, нельзя отождествлять предметы ведения местного самоуправления с предметами ведения органов муниципального образования, так как иметь полномочия для органов муниципального образования - значит иметь определенный круг обязанностей и соответствующих прав в целях решения вопросов местного значения и выполнения отдельных государственных полномочий.Предметы ведения представительного органа муниципального образования - это вопросы в той сфере жизни местного сообщества, в которой он осуществляет деятельность по реализации своих полномочий в целях решения вопросов местного значения.Что касается отдельных государственных полномочий, то они являются вопросами не местного, а государственного значения и поэтому не должны включаться в предметы ведения местного самоуправления. Отдельные государственные полномочия органы муниципального образования реализуют, действуя от имени государства, а не от имени муниципального сообщества, к тому же деятельность по их реализации финансируется за счет средств государственного бюджета. Таким образом, правильным будет реализацию отдельных государственных полномочий относить к предметам ведения органов муниципального образования.К ведению местного самоуправления относятся: социально-экономическое развитие территории, распоряжение и рациональное использование земель местного сообщества; жилищно-коммунальное хозяйство и благоустройство территории; транспортные перевозки местного значения; торговое и бытовое обслуживание населения; муниципальное здравоохранение; муниципальное дошкольное, школьное и профессиональное образование в соответствии с государственными стандартами; развитие физкультуры и спорта; охрана общественного порядка; охрана окружающей среды; сохранение и развитие исторических, национальных и культурных традиций местного сообщества; формирование, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью; местный бюджет; местные налоги и сборы; генеральные планы застройки территории местного сообщества; сроки и формы приватизации объектов муниципальной собственности; определение структуры органов местного самоуправления.Большое значение в этом случае имеет вопрос о соотношении полномочий представительного и исполнительных органов муниципального образования. Принцип разделения государственной власти (ст. 10 Конституции РФ) зачастую не только фактически, но и юридически переносится на местное самоуправление. Если соотносить предметы ведения муниципальных образований с функциями и полномочиями представительного органа муниципальных образований, то правотворческая, контрольная и организационная функции вполне вписываются в сферы реализации полномочий по решению вопросов местного значения поселений и вопросов местного значения межпоселенческого характера.В целом можно сделать общий вывод, что вопросы компетенции представительных органов муниципальных образований со стороны субъектов Российской Федерации законодательно еще не совсем проработаны. В законах субъектов Федерации часто указывается, что перечень предметов ведения местного самоуправления составляет его компетенцию. Значительная часть действующих законов содержит очень расплывчатые определения полномочий указанных органов. Кроме того, многие положения попросту дублируются. И как справедливо отмечает Т.М. Бялкина, «в будущем без теоретической проработанности рассмотренных вопросов и их надлежащего нормативного закрепления в процессе определения компетенции представительных органов местного самоуправления наше законодательство рискует находиться в состоянии подобной неопределенности правовой основы, что вызовет существенные проблемы в практической деятельности органов местного самоуправления»1. Местное самоуправление в Российской Федерации реализует право населения самостоятельно решать вопросы местного значения, а также осуществлять владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (ст. 130 Конституции РФ). Неразрывное единство правомочий по владению, пользованию и распоряжению имуществом представляет собой право собственности (ст. 209 ГК РФ). Право муниципальной собственности наряду с государственной, частной и иными формами признается и защищается в РФ (ст. 8 Конституции РФ).В процессе управления муниципальной собственностью, в частности предоставляя ее в аренду, муниципальное образование не просто реализует свои властные полномочия, а вступает в гражданско-правовые отношения. В связи с этим органы местного самоуправления должны руководствоваться положением п. "о" ст. 71 Конституции РФ, устанавливающей исключительное ведение РФ в сфере гражданского законодательства.По смыслу п. 3 ст. 610 Гражданского кодекса РФ установление предельных сроков аренды относится к компетенции федерального законодателя.В связи с изложенным в судебной практике возникают вопросы о наличии у органов местного самоуправления при управлении муниципальным имуществом полномочий по установлению предельных сроков аренды имущества. По вопросу о действительности нормативно-правовых актов органов местного самоуправления, устанавливающих предельные сроки аренды недвижимого имущества, находящегося в собственности муниципальных образований, существует две позиции судов. Нормативно-правовые акты органов местного самоуправления, устанавливающие предельные сроки аренды муниципального имущества, являются недействующими, поскольку приняты за пределами компетенции указанных органов.Так, из Постановления ФАС Поволжского округа от 12.08.2011 по делу N А57-16664/20101 следует:"...Заместитель прокурора Саратовской области обратился в Арбитражный суд Саратовской области с заявлением о признании недействующим пункта 1.9 Положения об использовании земельных участков, расположенных в границах территорий общего пользования муниципального образования "Город Саратов" (далее - МО "Город Саратов"), утвержденного решением Саратовской городской Думы от 27.05.10 N 51-606, как не соответствующего статьям 1, 3, 610 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), статье 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции"1 (далее - Закон N 135-ФЗ).Решением Арбитражного суда Саратовской области от 16.05.2011 заявленные требования заместителя прокурора Саратовской области удовлетворены: пункт 1.9 оспариваемого Положения признан недействующим - как не соответствующий статьям 1, 3 и 610 ГК РФ.Самостоятельность органов местного самоуправления в пределах своих полномочий закреплена в статье 12 Конституции Российской Федерации.Из содержания пункта 1.9 Положения следует, что органом местного самоуправления установлен срок использования земельных участков под размещение нестационарных торговых объектов, не превышающий 11 месяцев, то есть, установлен предельный срок использования земельных участков - 11 месяцев.С учетом характера регулируемых отношений в рассматриваемом деле использование земельных участков осуществимо только на праве аренды.Правоотношения, связанные с арендой имущества, регулируются нормами гражданского законодательства, его общие и специальные положения содержаться в ГК РФ, а также иных законах и нормативных правовых актах федеральных органов власти в пределах их компетенции.При этом пунктом 3 статьи 610 ГК РФ предусмотрено, что только законом могут устанавливаться максимальные (предельные) сроки договора для отдельных видов аренды, а также для аренды отдельных видов имущества. В этих случаях, если срок аренды в договоре не определен и ни одна из сторон не отказалась от договора до истечения предельного срока, установленного законом, договор по истечении предельного срока прекращается.С учетом изложенного арбитражный суд первой инстанции обоснованно указал, что в компетенцию органов местного самоуправления не входит принятие нормативных правовых актов, регулирующих гражданские правоотношения, направленные на установление, изменение максимальных сроков договора аренды имущества, в том числе и земельных участков, а акты принимаемые органами местного самоуправления в этой области правоотношений должны быть направлены на правоприменение норм гражданского законодательства, а не на его изменение или дополнение..."Органы местного самоуправления вправе устанавливать предельные сроки аренды муниципального имущества.На этот счет имеется Постановление ФАС Дальневосточного округа от 03.07.2007, 26.06.2007 N Ф03-А51/07-1/1747 по делу N А51-630/2007-1-901"...Общество с ограниченной ответственностью "Теплокомпания" обратилось в Арбитражный суд Приморского края с заявлением о признании недействующим решения Находкинской городской Думы от 27.06.