Система государственных расходов : правовой аспект

СОДЕРЖАНИЕ

СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ
1. Понятие и виды государственных и муниципальных расходов
2. Расходные обязательства
3. Формы бюджетных расходов
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ

Система государственных расходов : правовой аспект

3) классификацию источников финансирования дефицитов бюджетов;
4) классификацию операций публично-правовых образований.
Классификация расходов бюджета осуществляется на основании кодов, среди которых выделяют:
1) код главного распорядителя бюджетных средств;
2) код подраздела, раздела, вида и целевой статьи расходов;
3) код классификации операций сектора государственного управления, к расходам бюджетов относящихся.
Расходы бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации делятся на разделы и подразделы. Так, например, в разделе классификации расходов бюджетов "Общегосударственные расходы" существуют подразделы: (Карасева М.В. Бюджетное и налоговое право России: политический аспект. М.: Юристъ, 2005.С.84.)
- функционирование Президента РФ;
- функционирование высшего должностного лица муниципального образования и субъекта Российской Федерации;
- функционирование представительных органов муниципальных образований и законодательных (представительных) органов государственной власти;
- функционирование высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, Правительства РФ, местных администраций;
- судебная система и др.
В свою очередь, разделу классификации расходов бюджетов "Национальная оборона" соответствуют следующие подразделы:
- Вооруженные Силы Российской Федерации;
- модернизация воинских формирований и Вооруженных Сил Российской Федерации;
- вневойсковая и мобилизационная подготовка;
- мобилизационная подготовка экономики;
- участие и подготовка в обеспечении миротворческой деятельности и коллективной безопасности;
- ядерно-оружейный комплекс и др.
При этом коды и перечень целевых статей и видов расходов бюджета соответствующего уровня утверждаются в составе ведомственной структуры расходов законом (решением) о бюджете либо сводной бюджетной росписью соответствующего бюджета. Основой формирования видов расходов и целевых статей бюджетов выступают расходные обязательства, подлежащие исполнению за счет средств бюджета.(Шарандина Н.Л. Бюджетная политика как категория бюджетного права: к постановке вопроса // Финансовое право. 2011. N 11. С. 28 - 31.)
Таким образом, многоаспектность определений и многообразие видов позволяют рассматривать государственные (муниципальные) расходы как многогранную финансово-правовую категорию, неразрывно связанную с финансовой деятельностью государства (муниципального образования).
2. Финансово-правовые аспекты государственных и муниципальных закупок
Термин "государственные закупки" рассматривается в экономической и зачастую юридической литературе как обобщенное понятие, включающее поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг в целях удовлетворения федеральных государственных нужд и государственных нужд субъектов Российской Федерации. Такое понимание государственных закупок присутствует и в международно-правовых актах - Типовом законе ЮНСИТРАЛ о закупках товаров (работ) и услуг 1994 г. Объединение в едином понятии государственных закупок как поставок товаров, так и выполнения работ, оказания услуг подчеркивает их системный характер, что вызывает необходимость разработки единого механизма правового регулирования складывающихся в процессе закупок отношений.(Андреева Л.В. Закупки товаров для федеральных государственных нужд: правовое регулирование // СПС КонсультантПлюс. 2012.)
В литературе также встречается термин "бюджетные закупки". Так, авторы пособия "Финансовый контроль государственных и муниципальных закупок" указывают, что "система бюджетных закупок" - система правил, процедур и технологий, целью которой является своевременное и эффективное обеспечение потребности бюджетных учреждений, администраций субъекта Федерации (муниципального образования) в товарах, работах и услугах надлежащего качества, необходимых для полноценного выполнения органами государственной власти (местного самоуправления) своих государственных (муниципальных) функций и обязанностей по отношению к населению".(См.: Константинова Н.А., Константинова В.В., Данина Т.М., Вафина Н.Х. Финансовый контроль государственных и муниципальных закупок. М., 2009. С. 9.)
Анализ норм Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее по тексту - БК РФ) позволяет указать на то, что государственные и муниципальные закупки тесно взаимосвязаны с "заказами", "государственными нуждами".
Госзаказ - это и есть конкретизированные потребности (нужды) государства, сформированные в установленном порядке и зафиксированные в правовом акте.
Категория "государственные нужды" шире категории "государственный заказ" и, можно сказать, полностью в себя ее включает.(См.: Кичик К.В. Государственные нужды как сущностный признак государственного заказа по российскому законодательству // Предпринимательское право. 2010. N 2. С. 25 - 31.) В широком понимании государственный заказ - это потребность органов государственного управления в товарах, работах и услугах, которая удовлетворяется за счет средств бюджетов и внебюджетных фондов, т.е. за счет средств налогоплательщиков, которые аккумулированы в соответствующих бюджетах и внебюджетных фондах (принцип источника средств).(См.: Звонова Е.А. Финансирование государственных закупок. М.: ИНФРА-М, 2009. С. 48 - 49.) Такой же точки зрения придерживается И.И. Смотрицкая, уточняя при этом обоснованность данной потребности и ее надлежащее оформление.(Смотрицкая И.И. Развитие рынка государственных заказов: институты и механизмы (научный доклад). М., 2007. С. 7; Смотрицкая И.И. Экономика государственных закупок. М., 2009. С. 22.)
Государственные нужды - это обеспечиваемые в соответствии с расходными обязательствами РФ или субъектов РФ за счет средств федерального бюджета или бюджетов субъектов, а также различных внебюджетных источников финансирования потребности Российской Федерации (субъектов) в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций Российской Федерации (субъектов), для исполнения международных обязательств Российской Федерации. В соответствии с действующим законодательством принято считать, что государственные нужды выражаются: в обеспечении обороны и безопасности страны, жизни и здоровья граждан, в необходимости реализации федеральных государственных программ; формировании государственных материальных резервов; реализации экспортных поставок во исполнение международных соглашений с участием Российской Федерации.
Под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования в соответствии с расходными обязательствами муниципальных образований потребности муниципальных образований в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации.
Вместе с тем отношения по расходованию бюджетных средств имеют характер бюджетных обязательств, понятие которых раскрывается в ст. 6 БК РФ. При этом следует согласиться с Ю.Б. Бабковой, которая указывает, что предусмотренное в БК РФ определение бюджетного обязательства лишь указывает на то, что расходное обязательство подлежит исполнению в финансовом году и не в полной мере отражает сущность данного явления, поскольку самый важный критерий - факт наличия средств, которые предусмотрены в бюджете на исполнение расходного обязательства, фактически остается не закрепленным нормативно.(См.: Бабкова Ю.Б. Расходные обязательства в бюджетном праве: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010. С. 25.)
Не углубляясь в исследование сущности таких категорий, как бюджетные и расходные обязательства, следует указать на то обстоятельство, что государственные и муниципальные закупки представляют собой один из элементов регулирования, управления расходами бюджета. В свою очередь, в теории бюджетного права принято считать, что "расходы бюджетов представляют собой сложившийся комплекс отношений, способов и приемов, благодаря которым средства из бюджетов поступают по своему назначению".(См.: Горбунова О.Н., Селюков А.Д., Другова Ю.В. Бюджетное право. М., 2002. С. 51.) Следовательно, государственные и муниципальные закупки необходимо рассматривать как определенную форму использования финансовых ресурсов, "направление" денежных средств из бюджетов. В данном аспекте при анализе норм действующего законодательства, регулирующего государственные и муниципальные закупки, следует исходить из их финансово-правового режима, поскольку данный институт является также объектом гражданско-правового регулирования.
Попытаемся выявить "финансово-правовую составляющую" государственных и муниципальных закупок через правовой режим бюджетных средств и правовой статус участников отношений по осуществлению закупок.
В интересующем нас аспекте прежде всего необходимо выделить некоторые особенности:
- ст. 38 БК РФ устанавливает, что бюджетные средства имеют исключительно целевой характер и предназначены для реализации публичного интереса;
- распоряжение бюджетными средствами осуществляется исключительно публичным субъектом через утверждение бюджета.
Использование, расходование бюджетных средств государства являются объективно необходимыми, они идут параллельно с любым действием государственного органа или должностного лица в целях и от имени государства. В данном случае государство воздействует не на саму категорию государственных расходов, а на поступки должностных лиц или государственных органов по поводу осуществления деятельности в сфере расходования государственных денежных средств. Как отмечает Ю.А. Крохина, государство реализует свои расходные полномочия как непосредственно через систему органов власти и управления, так и через принадлежащие ему предприятия, организации и учреждения. В результате государственного воздействия складываются общественные отношения, предопределенные производственными отношениями и являющиеся одной из форм реальной жизнедеятельности общества.(См.: Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм. М., 2002. С. 301.) Кроме того, А. Саттарова отмечает, что, пользуясь бюджетом как основным орудием перераспределения национального дохода, государство направляет средства в первую очередь в те отрасли народного хозяйства и те экономические районы, которые требуют на данном этапе первоочередного развития, т.е. посредством бюджета государство осуществляет перераспределение национального дохода.(См.: Саттарова Н.А. Принуждение в финансовом праве. М., 2006. С. 98.) Роль расходов бюджета заключается в том, что именно на них возлагается основная нагрузка по финансированию задач и функций государства, мероприятий, реализующих его политику в различных сферах общества.
В рамках реализации публичных интересов государство, его субъекты и муниципальные образования в имущественном обороте нередко действуют через такие субъекты финансовых (бюджетных) правоотношений, как бюджетные учреждения и государственные и муниципальные унитарные предприятия. Выступая в качестве покупателя товаров, необходимых для удовлетворения потребностей государства (в рамках реализации публичных интересов), государство действует как участник гражданско-правовых отношений. Однако расходование бюджетных средств предусматривает также его планирование. В соответствии со ст. 169 и ст. 173 БК РФ проект бюджета составляется на основе прогноза социально-экономического развития в целях финансового обеспечения расходных обязательств. Статья 174.2 БК РФ предусматривает осуществление планирования бюджетных ассигнований. БК РФ (ст. 219) в рамках исполнения бюджета по расходам предусматривает следующие процедуры: принятие бюджетных обязательств, подтверждение денежных обязательств, санкционирование оплаты денежных обязательств, подтверждение исполнения денежных обязательств.
Таким образом, в круг участников отношений по расходованию бюджетных средств, в том числе по осуществлению государственных и муниципальных закупок, входят также такие участники бюджетного процесса, как органы государственной власти, осуществляющие финансовую (бюджетную) деятельность государства и муниципальных образований.
Кроме того, любое расходование бюджетных средств невозможно без жесткого контроля со стороны уполномоченных на то государственных органов. В отношениях по контролю за соблюдением законодательства о размещении заказов важную роль играют Федеральное казначейство и Счетная палата Российской Федерации.
Федеральное казначейство относится к числу федеральных служб, обладающих расширенными функциями. Применительно к федеральному бюджету выделяют две основные функции: кассовое исполнение федерального бюджета и осуществление финансового контроля за расходованием средств бюджета. Так, в соответствии с п. 5.15 Постановления Правительства РФ от 01.12.2004 N 703 "О Федеральном казначействе" казначейство осуществляет подтверждение денежных обязательств федерального бюджета и совершает разрешительную надпись на право осуществления расходов федерального бюджета в рамках выделенных лимитов бюджетных обязательств.
Счетная палата Российской Федерации обладает широкими полномочиями по осуществлению контроля. В рамках определения эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности на основании ст. 2 Федерального закона от 11.01.1995 N 4-ФЗ (ред. от 05.04.2010) "О Счетной палате Российской Федерации" при необходимости она исследует деятельность всех участников размещения заказа.
Таким образом, одной из сторон правоотношений, возникающих по поводу государственных и муниципальных закупок, выступают субъекты бюджетного права, доминирующим из которых является государство.
Еще одним аргументом, убедительно указывающим на "финансово-правовую" природу отношений по осуществлению государственных и муниципальных закупок, является то, что данные отношения регулируются нормами бюджетного права.
Однако следует отметить, что Гражданский кодекс РФ регулирует отношения, возникающие на этапе заключения и исполнения государственных контрактов на поставку товаров для государственных нужд. Как указывают специалисты, "вторжение БК РФ в сферу гражданского законодательства было характерно в момент принятия Бюджетного кодекса".(Андреева Л.В. Закупки товаров для федеральных государственных нужд: правовое регулирование // СПС КонсультантПлюс. 2012.) При этом, как справедливо указывает С.В. Запольский, предметом финансовой деятельности государства служит не вся сфера управления денежным оборотом, а лишь та ее часть, которая имеет место во взаимоотношениях государства с участниками общественного производства - предприятиями, хозяйственными организациями, бюджетными учреждениями, а также гражданами. Соответственно, финансовыми отношениями являются имущественные отношения между государством, с одной стороны, и названными субъектами, протекающие в денежной форме и возникающие по инициативе самого государства в целях создания и распределения государственных денежных фондов, - с другой.(См.: Запольский С.В. Дискуссионные вопросы теории финансового права. М., 2008. С. 38 - 39.)
Таким образом, государственные расходы, функционируя в правовом поле, формируют соответствующий правовой институт бюджетного права, где государственные и муниципальные закупки занимают особое место. При этом эффективность правового регулирования общественных отношений достигается не только посредством совершенствования действующего законодательства, но и за счет эффективного регулирования взаимодействия структурных элементов отдельных отраслей права.
3. Правовое обеспечение эффективности государственных расходов
Современное российское законодательство ориентировано на обеспечение эффективности публичных расходов. Это проявляется в закреплении одноименного принципа в ст. 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации, а также в наличии специальных бюджетно-процессуальных и финансово-контрольных мер. При этом финансово-контрольные меры обеспечения эффективности публичных расходов реализуются в форме аудита эффективности. В связи с этим интерес представляет анализ положений Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации", устанавливающих правовые основы для осуществления аудита эффективности данным независимым органом публичного финансового контроля.
Счетная палата Российской Федерации в силу ст. 1 Федерального закона от 11 января 1995 г. N 4-ФЗ(См.: Федеральный закон от 11 января 1995 г. N 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" // СЗ РФ. 1995. N 3. Ст. 167.) (далее - Счетная палата) является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием Российской Федерации и подотчетным ему. Данный порядок обеспечивает независимость Счетной палаты от администраторов, распорядителей и получателей публичных средств. Как замечал профессор В.А. Лебедев в работе "Финансовое право", впервые изданной в 1882 г.: "Движение сумм контролируется вообще непосредственным начальством каждого ведомства, но этого мало: нужен еще контроль отдельной администрации. Он должен исходить из другого какого-нибудь независимого учреждения".(Лебедев В.А. Финансовое право. М., 2000. С. 147 - 148.) Кроме того, непосредственная подотчетность Счетной палаты Федеральному Собранию Российской Федерации направлена на обеспечение транспарентности(Подробнее о проблеме обеспечения гласности, открытости, достоверности публичного финансового контроля. См.: Козырин А.Н. Публичные финансы: взаимодействие государства и общества. М., 2002; Степашин С.В., Столяров Н.С., Шохин С.О., Жуков В.А. Государственный финансовый контроль. СПб., 2004. С. 163; Шохин С.О. Правовое обеспечение деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации (проблемы и перспективы): Дис. ... докт. юрид. наук. М., 1999. С. 27.) финансово-контрольной деятельности.
Одно из центральных положений Федерального закона от 11 января 1995 г. N 4-ФЗ содержится в ст. 2, предусматривающей задачу Счетной палаты, - "определение эффективности расходов государственных средств и использования федеральной собственности". Стоит сказать, что в рассматриваемом Законе не содержится определения термина "государственные средства". Между тем комплексный анализ ст. 2 ("Задачи Счетной палаты") и ст. 12 ("Область действия контрольных полномочий Счетной палаты") Федерального закона от 11 января 1995 г. N 4-ФЗ позволяет заключить, что контрольные полномочия по определению эффективности расходов распространяются в отношении всех субъектов, использующих (получающих, перечисляющих) средства федерального бюджета либо имеющих право на налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества. В последнем случае в форме аудита эффективности проверяются решения государственных органов о предоставлении налоговых, таможенных и иных льгот и преимуществ, а также финансовая деятельность лиц, имеющих право на такие льготы и преимущества.(См., напр.: Отчет о результатах контрольного мероприятия "Проверка эффективности результатов деятельности особых экономических зон Калининградской и Магаданской областей с учетом использования таможенных и налоговых льгот" // Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации. 2010. N 7.) Необходимость такого направления аудита эффективности обусловлена, прежде всего, фискальными интересами - предоставление налоговых, таможенных и иных льгот и преимуществ определенным субъектам влечет объективное недополучение доходов в федеральный бюджет по сравнению с обычными условиями. В связи с этим задача финансового контроля по выявлению резервов более эффективного расходования средств конкретизируется посредством проведения проверок обоснованности как предоставления, так и использования льгот и иных преимуществ. Важно отметить, что при этом необходим учет признаков эффективности публичных расходов, вытекающих из содержания действующих правовых норм.