Государственный бюджет и проблема его сбалансированности

СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1. БЮДЖЕТ В СИСТЕМЕ БЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ И ОСНОВЫ БЮДЖЕТИРОВАНИЯ
1.1.Сущность бюджета в его экономическом, материальном и правовом понимании
1.2.Теоретические основы бюджетного устройства и бюджетной системы, их соотношение и роль в построении бюджетной политики

ГЛАВА 2. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЕ И АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ СБАЛАНСИРОВАННОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО БЮДЖЕТА
2.1.Принцип сбалансированности бюджета в системе мер бюджетного регулирования
2.2. Актуальные проблемы сбалансированности бюджета и реформирования государственного бюджетирования

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

Государственный бюджет и проблема его сбалансированности

- результативности и эффективного использования бюджетных средств;
- общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов;
- прозрачности (открытости);
- достоверности бюджета;
- адресности и целевого характера бюджетных средств;
- подведомственности расходов бюджетов;
Совокупность указанных принципов и принцип сбалансированности бюджета в частности оказывают непосредственное воздействие на выработку инструментов и методов бюджетного регулирования, рассмотрению общих положений и актуальной проблематики которого посвящена следующая глава настоящей работы.
ГЛАВА 2. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЕ И АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ СБАЛАНСИРОВАННОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО БЮДЖЕТА
2.1.Принцип сбалансированности бюджета в системе мер бюджетного регулирования
Бюджетное регулирование – это процесс обеспечения сбалансированности (уравнивания доходов с расходами) каждого бюджета, входящего в состав бюджетной системы страны. Бюджетное регулирование, выражая взаимодействие различных видов бюджетов, входящих в состав бюджетной системы, охватывает следующие явления: а) структуру доходов и расходов бюджетов различных звеньев; б) принципы и порядок распределения доходов и расходов между отдельными бюджетами; в) порядок сбалансирования (уравнивания) доходных и расходных частей каждого бюджета.
Цель бюджетного регулирования – обеспечение надлежащего взаимодействия всех компонентов бюджетной системы, сбалансирование каждого его элемента и всей системы в целом с тем, чтобы данный механизм функционировал и бесперебойно работал. Как правило, в качестве методов бюджетного регулирования принято выделять: а) распределение расходов между отдельными видами бюджетов, входящих в бюджетную систему; б) установление собственных (постоянно закрепленных) доходов для каждого звена бюджетной системы; в) установление налогов, передаваемых из вышестоящих бюджетов в нижестоящие в целях сбалансирования последних; г) сбалансирование нижестоящего бюджета путем оказания ему финансовой помощи из вышестоящего бюджета на основе безвозвратного предоставления денежных средств (дотация, субвенция, субсидия); д) межбюджетное кредитование в виде в виде бюджетного кредита или бюджетной ссуды; е) сокращение бюджетных расходов, включая секвестирование14.
Одним из ключевых методов бюджетного регулирования является установление твердо закрепленных и регулирующих доходов. Закрепленные доходы - это доходы, которые в соответствии с законодательством полностью или в твердо фиксированной доле (в процентах) на постоянной или долговременной основе (не менее пяти лет) поступают в соответствующий бюджет. Перечень налогов и приравненных к ним платежей, закрепленных за бюджетами разных уровней, предусмотрен в главах 7,8 и 9 БК РФ. Регулирующие доходы бюджетов - доходы, которые передаются в бюджет в целях сбалансированности его доходов и расходов, в виде процентных отчислений от налогов и других платежей по нормативам, определяемым при утверждении бюджета на предстоящий финансовый год (ст. ст. 48, 63 БК РФ).
Несмотря на то, что рассмотренный выше метод признается одним из основных, в обеспечении достижения целей бюджетного регулирования и его сущностного назначения важнейшее значение имеет соблюдение одного из принципов бюджетной системы – принципа сбалансированности бюджета.
Данный принцип предусматривает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений источников финансирования его дефицита, уменьшенных на суммы выплат из бюджета, связанных с источниками финансирования дефицита бюджета и изменением остатков на счетах по учету средств бюджетов (ст. 33 БК РФ)15. Принцип сбалансированности устанавливает количественную взаимосвязь между доходами и расходами, предусматривая необходимость минимизации возможного дефицита бюджета и законодательного определения источников финансирования дефицита при его возникновении16.
Из названной нормы следует, что общий объем расходов бюджета должен быть покрыт общим объемом доходов. В этом случае доходы будут равны расходам. В случае если расходы превышают доходы и образуется дефицит бюджета, общий объем расходов должен покрываться за счет объема доходов и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета, которые не включаются в доходы бюджета. Таким образом, будет достигнуто равенство в бюджете.
Данный принцип допускает наличие дефицита бюджета, но определяет, что дефицит бюджета должен быть покрыт за счет определенных средств, которые в данном случае называются «источники покрытия дефицита бюджета» и имеют строго целевой характер и не могут расходоваться на другие цели. При этом исходя из данного принципа и во взаимосвязи с другими нормами исключается ситуация, при которой доходы были бы больше, чем расходы. Однако на практике случается, что бюджеты утверждаются с профицитом, под которым понимается превышение доходов бюджета над его расходами. Несмотря на то, что бюджетное законодательство Российской Федерации допускает составление и утверждение бюджета с дефицитом, объем дефицита бюджета не должен быть излишним. В случае если расходы неизбежно превышают доходы, то органы государственной власти или органы местного самоуправления должны исходить из задачи минимизации дефицита бюджета17.
Здесь имеет смысл остановиться на обзорном рассмотрении понятий «дефицит бюджета», «профицит бюджета», «источники финансирования дефицита бюджета», «расходы» и «доходы» в их соотношении и логической взаимосвязи.
Бюджетным законодательством легальное определение источников финансирования дефицита бюджета не установлено (раскрывается лишь понятие дефицита как превышения расходов бюджета над его доходами и профицита как превышения доходов бюджета над его расходами). Более того, БК РФ не устанавливает исчерпывающего источников финансирования дефицита бюджета, точное указание на которые должно содержаться в законах о бюджете. Отметим лишь, что дефициты местных бюджетов могут финансироваться только из внутренних источников, а источниками финансирования дефицита бюджета могут быть как поступления в бюджет, так и выплаты из него.
Если проанализировать ст. ст. 94 - 96 БК РФ, станет очевидно, что в качестве источников финансирования дефицита бюджета названы не только государственный и муниципальный кредит (различные займы, кредиты), но и поступления от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в собственности публично-правовых образований, поступления от реализации государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней, уменьшенные на размер выплат на их приобретение. В то же время поступления от продажи государственного и муниципального имущества являются безвозвратными поступлениями и обладают признаками доходов бюджетов. Можно сделать вывод, что источники финансирования дефицита бюджета включают в себя как государственные и муниципальные кредиты, так и определенные виды доходов бюджетов. Как представляется, включение определенных видов доходов в источники финансирования дефицита бюджета свидетельствует о том, что эти виды доходов могут использоваться лишь при наличии оснований для привлечения источников финансирования дефицита либо они подлежат учету в составе источников финансирования дефицитов бюджетов18.
Что касается категории «доходы» и «расходы», следует отметить следующее. Доходы бюджета в соответствии со ст. 6 БК РФ - это денежные средства, поступающие в бюджет, за исключением средств, являющихся источниками финансирования дефицита бюджета. Формирование доходов бюджетов проводится на основании бюджетного законодательства, законодательства о налогах и сборах, законодательства об иных обязательных платежах (ст. 39 БК РФ). Доходы бюджетов образуются за счет налоговых, неналоговых доходов и безвозмездных поступлений. В соответствии со ст. 41 БК РФ к налоговым доходам бюджетов относятся доходы от предусмотренных законодательством Российской Федерации о налогах и сборах федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, от региональных и местных налогов, а также пеней и штрафов по ним. Налоговые доходы бюджетов существенно отличаются от неналоговых доходов объемом поступлений и характером правового регулирования. Доходы бюджетов в зависимости от уровня бюджетной системы подразделяются на доходы федерального бюджета, субъектов РФ и бюджетов муниципальных образований.
Использование бюджетных средств, будучи компонентом финансовой деятельности, порождает общественные отношения, к которым применяется понятие расходов бюджетов. Расходы бюджета - это отношения, возникающие в связи с распределением и использованием централизованного фонда денежных средств по отраслевому, целевому и территориальному назначению.
Современное законодательство определяет расходы бюджета как выплачиваемые из бюджета денежные средства, за исключением средств, являющихся в соответствии с Бюджетным кодексом РФ источниками финансирования дефицита бюджета (ст. 6 БК РФ). Приведенное легальное определение отражает лишь материальное содержание бюджетных расходов. Однако «бюджетные расходы» следует рассматривать как одну из сторон финансовой деятельности государства (местного самоуправления). Категория расходов бюджета проявляется через конкретные виды расходов, каждый из которых может быть охарактеризован с качественной и количественной сторон. Качественная характеристика позволяет установить природу и общественное назначение каждого вида бюджетных расходов, количественная - их величину. Активная роль государства в жизни общества, проведение социальных преобразований обусловливает многообразие конкретных видов бюджетных расходов, что вызвано, в свою очередь, действием ряда факторов: функциями государства, уровнем социально-экономического развития страны, формами предоставления бюджетных средств19.Претерпевает переосмысление и корректировку состав и характер расходных обязательств в периода бюджетных реформ и в условиях кризисных социально-экономических условий. Обозначенными признаками отличается и текущий этап развития мировой и отечественной российской экономики, чем и обуславливаются стоящие остро вопросы реформирования бюджетного реформирования. Рассмотрению указанной проблематики посвящен следующий параграф настоящей работы.
2.2. Актуальные проблемы сбалансированности бюджета и реформирования государственного бюджетирования
Вопрос обеспечения сбалансированности государственного бюджета находит свое последовательное воплощение в проводившихся на протяжении последнего десятилетия мер по реформированию бюджетной политики. Так, в частности, 2000-х годах Правительством Российской Федерации были утверждены и реализованы среднесрочные программы бюджетных реформ (Программа развития органов федерального казначейства на 2000 - 2004 годы20, Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года21), Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 годах22, Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах23, а также мероприятия по обеспечению реструктуризации бюджетного сектора на 2003 - 2004 годы. В 2000 году вступил в силу Бюджетный кодекс Российской Федерации, который определил основные подходы к организации бюджетного процесса для всех уровней бюджетной системы Российской Федерации. В нем постепенно находили отражение различные инструменты, обеспечивающие реализацию программ бюджетных реформ.
С принятием поправок в Бюджетный кодекс Российской Федерации в 2007 году был сделан серьезный шаг в направлении обеспечения стабильности и предсказуемости финансовой системы. Бюджет 2012 года и на период до 2014 года утверждался в формате «скользящей трехлетки», что направлено на ориентирование Российской Федерации на тенденции бюджетного планирования большинства развитых стран, где среднесрочное бюджетирование является основой макроэкономической стабильности.
Тем не менее, не все заявленные в обозначенных программных документах планы были реализованы. Не удалось на практике применить ряд законодательно введенных норм, принципов и механизмов и урегулировать многие методические вопросы. Как следствие, в сфере управления общественными финансами сохраняется ряд следующих системных недостатков и нерешенных проблем:
- стратегическое планирование остается слабо увязанным с бюджетным планированием, отсутствует оценка всего набора инструментов (бюджетных, налоговых, тарифных, таможенных, нормативного регулирования), применяемых для достижения целей государственной политики;
- сохраняются условия и стимулы для неоправданного увеличения бюджетных расходов, не созданы условия для мотивации органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также бюджетных учреждений в повышении эффективности бюджетных расходов и своей деятельности в целом;
- структура и динамика расходов слабо увязаны с целями государственной политики;
- отсутствуют действенные методики оценки деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, в том числе оценки эффективности использования ими финансовых ресурсов;
- планирование программных и непрограммных расходов, а также капитальных и текущих расходов (за исключением федеральных целевых программ) методологически не взаимоувязано;
- не соответствует современным требованиям система государственного финансового контроля;
- остаются непрозрачными сферы деятельности участников сектора государственного управления за счет постоянно продлевающихся переходных норм;
- не осуществлен переход на кассовое обслуживание государственных внебюджетных фондов;
- сохраняются отдельные «необеспеченные федеральные мандаты» и неформализованные (а значит непрозрачные) каналы предоставления межбюджетных трансфертов;
- доходная база региональных и местных бюджетов остается нестабильной при низкой заинтересованности регионов и муниципалитетов в ее наращивании;
- формальным и недостаточно увязанным с бюджетным процессом остается применение инструментов бюджетирования, ориентированного на результаты;
- продолжает расти бюджетная сеть (перевод бюджетных учреждений в автономные учреждения произошел только в нескольких субъектах Российской Федерации и практически не состоялся на федеральном уровне);
- остается ограниченным опыт внедрения государственных (муниципальных) заданий24.
Все перечисленное непосредственным образом влияет на деформацию системы обеспечения сбалансированности бюджета и порождает его неустойчивость и уязвимость перед кризисными явлениями в социально-экономической сфере.
Таким образом, необходимость достижения долгосрочных целей социально-экономического развития Российской Федерации в условиях адаптации бюджетной системы Российской Федерации к замедлению темпов роста бюджетных доходов увеличивает актуальность разработки и реализации системы мер по повышению эффективности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также по модернизации управления общественными финансами Российской Федерации.
Поэтому, как указано в Бюджетном послании25, важнейшей предпосылкой и условием для формирования новой модели экономического роста является долгосрочная сбалансированность и устойчивость бюджетной системы. Исходя из указанной цели, в Бюджетном послании поставлены приоритетные задачи бюджетной политики, определяющие стратегию развития страны, в том числе:
1) интеграция бюджетного планирования в процесс формирования и реализации долгосрочной стратегии развития страны, в том числе и прежде всего – путем полномасштабного внедрения программно-целевого принципа организации деятельности органов исполнительной власти и, соответственно, программных бюджетов;
2) создание в рамках переходного периода предпосылок для введения, начиная с 2015 года, правил использования нефтегазовых доходов и ограничений на размер дефицита федерального бюджета;
3) улучшение условий жизни человека, адресное решение социальных проблем, повышение качества государственных и муниципальных услуг, стимулирование инновационного развития страны;
4) повышение отдачи от использования государственных расходов, в том числе за счет формирования рациональной сети государственных учреждений, совершенствования перечня и улучшения качества оказываемых ими услуг;
5) эффективная децентрализация полномочий публично-правовых образований.
Реализация обозначенных задач, по мнению разработчиков бюджетной стратегии, способная решить проблемы, связанные с обеспечением стабильности и сбалансированности государственного бюджета.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Обобщая выводы, полученные в результате последовательного изучения вопросов в рамках тематики настоящей работы, представляется необходимым акцентировать внимание на следующих аспектах.
В теоретическом плане понятие «бюджет», как правило, рассматривают в трех аспектах - экономическом, материальном и юридическом.
Бюджет как экономическая категория представляет собой совокупность общественных отношений в связи с формированием, распределением и использованием соответствующих централизованных денежных фондов. В материальном аспекте бюджет представляет собой централизованный денежный фонд, формируемый в масштабах конкретного публично-территориального образования (государства, муниципального образования) и предназначенный для обеспечения выполнения задач, стоящих перед таким публично-территориальным образованием и осуществляемых им функций. В юридическом смысле бюджет предстает как правовой акт, которым утверждается финансовый план публично-территориального образования на соответствующий период.
Однако вне зависимости от применяемого терминологического подхода бюджет остается основной категорией бюджетного права и бюджетных отношений как непосредственного предмета его правого регулирования.
Сбалансированность бюджета как состояние уравновешенности доходов и расходов бюджетной системы государства достигается путем проведения последовательной и отвечающей социально-экономическим реалиям бюджетной политики, которая, в свою очередь, является частью финансовой политики государства и в этом качестве выступает важнейшим средством осуществления социально-экономических задач, стоящих перед государством, реализации его экономической и социальной политики. Таким образом, бюджетное регулирование, осуществляемое посредством выработки и реализации национальной бюджетной политики, представляет собой процесс распределения доходов и перераспределения средств между бюджетами разных уровней в целях выравнивания доходной базы местных бюджетов, осуществляемый с учетом государственных минимальных социальных стандартов.
Отечественная бюджетная система строится на специальных легально зафиксированных законодателем принципах. Из числа этих принципов можно выделить те принципы, которые относятся к установлению доходов бюджета, бюджетному процессу и, наконец, к построению бюджетной системы. Совокупность указанных принципов и принцип сбалансированности бюджета в частности оказывают непосредственное воздействие на выработку инструментов и методов бюджетного регулирования.
Принцип сбалансированности бюджета предусматривает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений источников финансирования его дефицита, уменьшенных на суммы выплат из бюджета, связанных с источниками финансирования дефицита бюджета и изменением остатков на счетах по учету средств бюджетов. Иными словами, он устанавливает количественную взаимосвязь между доходами и расходами, предусматривая необходимость минимизации возможного дефицита бюджета и законодательного определения источников финансирования дефицита при его возникновении.
Данный принцип допускает наличие дефицита бюджета, но определяет, что дефицит бюджета должен быть покрыт за счет определенных средств, которые в данном случае называются «источники покрытия дефицита бюджета» и имеют строго целевой характер и не могут расходоваться на другие цели.