Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации.

Содержание

Введение
Глава 1. Институт уполномоченного по правам человека (омбудсмана)
§1. История развития института омбудсмана
§2. Учреждение федерального института Уполномоченного по правам человека: политические обстоятельства и мотивы, правовые основы деятельности
§3. Учреждение института Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации: политические обстоятельства и мотивы, правовые основы деятельности
Глава 2. Деятельность Уполномоченного по правам человека в России и перспективы её совершенствования
§1. Направления деятельности Уполномоченного по правам человека в России
§2. Перспективы развития института омбудсмана в России
Заключение
Список литературы

Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации.

Как пишет бывший Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации Олег Орестович Миронов (1998—2004 г.г.), на момент принятия закона – Депутат Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, в первоначальном варианте предусматривались полномочные представители федерального Уполномоченного по правам человека в регионах. Этого не пожелали члены Совета Федерации, членами которого в то время были главы субъектов и председатели законодательных органов, так как назначение происходило бы в Москве.2
В качестве компромисса, норма статьи 5-й была сформулирована таким образом, что в регионах могут учреждаться свои собственные институты. Их финансирование осуществляться из средств самого субъекта Российской Федерации. Так был решен концептуальный вопрос, касающийся правовогостатуса регионального института, еще на стадии проекта закона, без учета мнения парламентов субъектов Российской Федерации, как это должно было бы быть в правовом, демократическом и федеративном государстве.
С точки зрения политической наличие данной статьи – положительный момент, так как, не смотря на противоречивость статуса, был дан ясный сигнал с Кремля в регионы, что институт Уполномоченного по правам человека можно учреждать. Но, с другой стороны, поскольку норма не была императивной, то региональной власти было ясно, что процесс не обязательный и Кремлем не контролируется. Мы полагаем, что эта одна из главных причин, почему за 12 лет только около 2/3 субъектов имеют этот институт, а не отсутствие денег и дотационный бюджет.
Что касается правовой составляющей, то по нашему мнению статья 5-я является неконституционной. Согласно ч.1 ст. 76 Конституции Российской Федерации, конституционные законы принимаются исключительно по предметам ведения Российской Федерации. Очевидно, что в данном случае предметом регулирования является предмет совместного ведения, так как ч.1 п. «б» ст. 72 «защиту прав и свобод человека и гражданина» относит к совместному ведению. В ведении Российской Федерации, в соответствии с п. «в» ст. 71 находится «регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина». Вне всякого сомнения, статья 5-я является вмешательством в конституционное разграничение предметов ведения, кроме того, если следовать конструкции закона, то она выглядит инородным телом в нем.
К сожалению, на этом проблемы установления правового статуса регионального института Уполномоченного по правам человека не заканчиваются.
Частью 1 ст. 77 определено, что система органов государственной власти субъектами Российской Федерации устанавливается самостоятельно. Но, как известно, институт Уполномоченного по правам человека не является органом власти, поскольку в том виде, каком он сейчас представлен на федеральном и региональном уровнях, он независим и неподотчетен им.
Возникают сомнения и в отношении организационного статуса института Уполномоченного по правам человека в виде государственного органа. Анализ Конституции России позволяет сделать вывод, что понятие «государственный орган» шире, чем «орган государственной власти», поскольку в ней содержится ст. 129, касающееся единственного государственного органа – прокуратуры Российской Федерации.
Все остальные – органы государственной власти, входят в известную нам «триаду» разделения властей: исполнительную, законодательную и судебную. Однако, все они, включая и прокуратуру, наделены властно-распорядительными правомочиями: могут издавать распоряжения, обязательные для исполнения другими органами и лицами, создавать подчиненные органы, иметь аппарат принуждения и другое.
Уполномоченный по правам человека таких полномочий не имеет. Более того, региональный институт, будучи государственным органом, ниже по своей иерархии федерального государственного органа. С точки зрения управления, он, априори, не вправе требовать отчета с вышестоящего органа, если этого не предусмотрено законодательством.1
За все время существования института на федеральном уровне так и не была сформулирована политика в отношении него. Предпринимаемые попытки региональными Уполномоченными по правам человека получить ответ на этот вопрос у руководства страны пока не увенчались успехом. Федеральный центр по-прежнему своим молчанием подтверждает ранее сформулированную позицию, что региональные институты – это сугубо дело самих регионов.
Сообщество Уполномоченных по правам человека, объединившись в неформальную организацию в виде «Координационного Совета Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, Уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации» пока также не активно участвует в этом процессе. Единственным достижением можно назвать внутреннюю дискуссию по вопросу создания так называемой «вертикали» во взаимоотношениях институтов федерального и региональных Уполномоченных по правам человека.
Инициатором такого подхода является ныне действующий Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации Лукин В.П. и сотрудники его аппарата, которые периодически предпринимают попытки внести изменения в статью 5-ю конституционного закона с целью получения возможности влиять на назначение региональных Уполномоченных по правам человека и получения отдельных распорядительных функций как вышестоящей организации.
Это устремление поддерживают отдельные региональные Уполномоченные по правам человека, притом, что подавляющее большинство высказывается против.
С резкой критикой по этому поводу выступили коллеги из Европейского института Омбудсмана. Не нашлось поддержки и в Государственной Думе. По-прежнему не желают иметь назначенца из Москвы за свои деньги и регионы, отвергая подобные законодательные инициативы в рамках разграничения предметов ведения.
Как правило, «вбросы» такой идеи делаются без широкого обсуждения с оппонентами. Причем не берется во внимание правовая сторона вопроса. Думается, что за всем этим стоит не борьба идей, а личные интересы сторонников создания «министерства по правам человека».
Альтернативой «вертикали» является идея разработки концепции развития института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и её закрепление в рамочном федеральном законе «Об Уполномоченном по правам человека в субъекте Российской Федерации», а также внесение изменений в федеральный конституционный закон № 1-ФКЗ и федеральные законы, прежде всего:
1. Уголовно-процессуальный кодекс РФ;
2. Гражданско-процессуальный кодекс РФ;
3. Кодекс об административных правонарушениях РФ и некоторые другие.
Только таким путем можно создать единую систему обеспечения гарантий прав человека и их защиту в Российской Федерации. Образовавшаяся «вялотекучесть» вовсе не означает, что не происходит каких-либо законодательных попыток определить правовой статус института. Причем осуществляется это как на уровне Российской Федерации, так и её субъектов. Продиктовано это чисто практикой.1
Прежде всего, институт «видят» в осуществлении контроля за соблюдением прав человека в системе органов исполняющих наказания, а также МВД РФ.
Региональные Уполномоченные по правам человека давно и успешно взаимодействуют с «силовыми» ведомствами. На практике они выполняют функцию специализированного уполномоченного по делам правоохранительных органов. Этот аргумент подтверждается и обращениями, поступающими к региональным Уполномоченным по правам человека: как минимум треть из них касаются этих структур и ведомств.
На уровне субъектов Российской Федерации идет активный процесс по изменению и внесению дополнений в уже действующее законодательство, регламентирующее деятельность института Уполномоченного по правам человека и его статус.
Продиктовано это многими обстоятельствами, среди которых: устаревание ранее действующих норм, приведение регионального законодательства в соответствие с федеральным, совершенствование законодательства, «подстраивание» закона под планируемых кандидатов на должность Уполномоченного по правам человека, преследование личных целей уже действующими Уполномоченными по правам человека и другое.
Можно уже констатировать, что на сегодняшний день единообразие регионального законодательства утрачено. Однако это вовсе не означает, что проблемы организационного и правового статуса института не беспокоят региональных законодателей. В итоге появляются неоднозначные законодательные решения и конструкции.
Глава 2. Деятельность Уполномоченного по правам человека в России и перспективы её совершенствования
§1. Направления деятельности Уполномоченного по правам человека в России
Основными направлениями деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации являются:
 -рассмотрение жалоб и обращений о нарушениях прав и свобод человека и гражданина, а также принятие мер по их восстановлению;
-анализ законодательства Российской Федерации по вопросам защиты прав человека и гражданина;
-осуществление развития международного сотрудничества по вопросам прав человека;
-подготовка ежегодного доклада о деятельности и выступление с докладами на заседаниях Государственной Думы в случаях грубого или массового нарушения прав и свобод граждан;
-подготовка и направление в Государственную Думу специальных докладов по вопросам соблюдения прав и свобод граждан в РФ;
-обращение в Государственную Думу с предложениями о создании парламентских комиссий по расследованию фактов нарушения прав и свобод граждан и о проведении парламентских слушаний, участие в работе указанных комиссий и проводимых слушаниях;
-обращение в суды общей юрисдикции и в Конституционный Суд РФ по вопросам защиты прав и свобод граждан;
-принятие по собственной инициативе соответствующих мер в пределах своей компетенции при наличии информации о массовых или грубых нарушениях прав и свобод граждан либо в случаях, имеющих особое общественное значение или связанных с необходимостью защиты интересов лиц, не способных самостоятельно использовать правовые средства защиты;
-анализ правоприменительной практики в области прав человека и гражданина и выработка предложений по ее совершенствованию;
-информирование органов государственной власти и общественности о положении дел с соблюдением прав и свобод граждан в Российской Федерации;
-направление государственным органам замечаний и предложений, относящихся к обеспечению прав и свобод человека и гражданина, совершенствованию административных процедур.1
Кроме прямо предусмотренных Федеральным конституционным законом основных направлений деятельности Уполномоченного по правам человека, существуют и другие задачи, которые тесно связанные с осуществлением им полномочий в пределах установленной законом компетенции.
К таким задачам можно отнести и необходимость Уполномоченному информировать государственные органы и общественность о ходе осуществления своей деятельности. Он обязан информировать о положении дел по вопросам соблюдения прав и свобод человека в России. Уполномоченный взаимодействует с федеральными и региональными органами государственной власти, а также с уполномоченными и комиссиями по правам человека в субъектах РФ. Его деятельность также связана и с работой неправительственных правозащитных организаций и средств массовой информации. Взаимодействие Уполномоченного с органами государственной власти происходит на основе двухсторонних соглашений о сотрудничестве, а также совместного участия в скомиссиях, объединенных рабочих групп.
§2. Перспективы развития института омбудсмана в России
При обсуждениях перспектив развития института омбудсмана в его различных видах и формах часто можно слышать, что слабой стороной этого института является необязательность решений омбудсмана, их рекомендательный характер. Однако эта «слабость», по мнению многих исследователей, является одновременно и наиболее важным достоинством обсуждаемого института, обеспечивая ему высокую вариабельность, инициативность в принятии решений или образе действия при реагировании на выявленные нарушения прав человека (обнаруженные сбои в работе администрации). Для определения этого преимущества на английском языке используют термин «Flexibility», как противоположность ригидности, закостенелости. Работа омбудсмана, с одной стороны, близка к деятельности конфликтолога, а с другой, к полю восстановительного правосудия, когда целью ставится не кара виновному, а восстановление мира в общине. При анализе деятельности омбудсманов в странах Центральной и Восточной Европы можно видеть, что существенную часть рабочего времени занимают системные проверки работы тех или иных правительственных служб или агентств, например, системы образования или здравоохранения, при этом основной целью таких проверок является выстраивание, отлаживание в этих ведомствах эффективной внутренней системы работы с жалобами и обращениями жителей. Отсюда понятно, почему институт омбудсмана все исследователи относят к одному из важных правовых институтов предупреждения коррупции.1
В заключение приведем перечень факторов, которые определяют благоприятный климат для дальнейшего развития обсуждаемого института в современном мире. Итак, с позиции общества институт омбудсмана будет иметь хорошие перспективы развития, если он будет:
– обеспечивать более систематическое расследование;
– слушая проблемы людей, предлагать способы их лучшего обслуживания властью;
– направлять авторов жалоб к нужным адресатам;
– развивать сотрудничество с другими правозащитными структурами;
– проводить больше консультаций с экспертами.
Институт омбудсмана будет иметь хорошие перспективы для развития, с позиции (публичной, просвещенной) власти, если он будет:
– помогать создавать внутренние системы контроля качества;
– играть роль медиатора не только власти и общества, но и между департаментами власти;
– повышать качество с помощью инновационных подходов;
– давать хорошее образование чиновникам (в том числе и личным примером, примером деятельности своего офиса);
– усиливать влияние этического фактора в деятельности государственной власти.
Рассматривая ситуацию в современной России, можно выделить следующие проблемы, с которыми сталкивается институт Уполномоченного по правам человека:
– неукорененность, невстроенность института УПЧ в систему власти как на федеральном уровне, так и в регионах. Часто вместо того, чтобы адаптироваться к новому правовому институту, традиционные правовые институты пытаются подстроить его под себя;
– в ряде случаев УПЧ не готовы взаимодействовать с общественными правозащитными организациями на партнерских основах, иногда к этому не готовы и общественные правозащитные организации;
– сами Уполномоченные по правам человека ясно видят только часть задач, стоящих перед институтом регионального омбудсмана, в частности, существует недооценка этого института как важного механизма повышения эффективности структур исполнительной власти;
– существует определенный дефицит в законодательном оформлении на федеральном уровне деятельности региональных УПЧ;
– отмечаются определенные проблемы в менеджменте, в организации работы аппарата Уполномоченных.
Соответственно, успех развития этого нового института в России зависит от того, будут ли найдены эффективные решения этих проблем.
Заключение
Институт Уполномоченного по правам человека (омбудсмена) появился в России относительно недавно – 15 лет назад. Его появление эксперты связывают с началом развития на тот момент в стране демократического общества. Уполномоченный по правам человека назначается Государственной Думой Российской Федерации. При этом в данный момент, омбудсмен не обязан отчитываться ни перед одним государственным органом в части исполнения своих обязанностей. Первым Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, стал назначенный на эту должность в 1994 году Сергей Ковалев. Надо сказать, в то время законодательство в отношении омбудсменов не было проработано, что позволило сместить Ковалева с занимаемой должности, в связи с его антивоенной позицией, касающейся событий в Чечне. Впоследствии институт Уполномоченного по правам человека получил поддержку по всей России, сейчас омбудсмен есть практически в каждом регионе РФ, в том числе и в Москве. Законодательство в отношении омбудсменов стало совершеннее. Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации с 13.02.2004 является Владимир Лукин. У него есть официальный сайт, где можно, в случае необходимости оставить жалобу. Уполномоченный действует главным образом на основании ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», № 1, от 26.02.1997 г.
Основные функции института омбудсмена: