нормы права и технические нормы. Проблемы соотношения.

Содержание

Введение
1Нормы права и их виды
2Соотношение правовых и технических норм
3Техническое законодательство как отрасль права
3.1Необходимость развития технического законодательства
3.2Необходимость и задачи реформы технического регулирования
3.3Система правовых актов в сфере технического регулирования
3.4Соотношение общих и специальных технических регламентов. Структура технического регламента
Заключение
Список используемой литературы

нормы права и технические нормы. Проблемы соотношения.

Этап предварительных работ позволяет обосновать необходимость разработки законопроекта, выявить объект технического регулирования, на который будут распространяться его требования, и тем самым определить предмет будущего правового регулирования, круг требований безопасности, предъявляемых к выявленному объекту, основываясь на действующих в России обязательных требованиях к этому объекту, содержащихся в ГОСТах, СанПиНах, СНиПах и других нормативных правовых актах, соответствующих международных стандартах. Здесь немаловажным является вопрос о правильном названии технического регламента, из которого должно быть видно, распространяется ли он только на продукцию или как на производственный процесс, так и на продукцию.
При совершенствовании законодательства в сфере технического регулирования необходимо руководствоваться следующими принципами:
гармонизации - органичного использования накопленного положительного опыта;
опережающего развития - учета как последних достижений в сфере, к которой относится объект технического регулирования, так и тенденций ее развития;
согласованности положений технических регламентов с действующим законодательством и перспективными планами его совершенствования - учета не только действующих норм, но и перспективных положений вновь разрабатываемых законов в смежных областях;
системности – учета, с одной стороны, не всех, а лишь наиболее существенных факторов, а с другой – максимально возможного охвата объектов технического регулирования и потенциальных опасностей различного рода3.
Для достижения указанных целей разработчик должен провести «инвентаризацию» действующей нормативной правовой базы (включая ГОСТы, СанПиНы, СНиПы, другие нормативные правовые акты, а также соответствующие международные стандарты), цель которой - выявить степень охвата этими документами объекта технического регулирования; систематизировать их и привести в максимально удобный для использования порядок. Выявленные и систематизированные требования подлежат анализу с точки зрения соответствия приоритетному направлению изменения норм и целесообразности включения их в технический регламент. Решение по каждому требованию должно быть аргументированным с учетом требований соответствующих международных стандартов. Полученные результаты исследований должны стать основой для разработки проекта технического регламента.
Статья 9 Закона о техническом регулировании обязывает разработчика технического регламента публиковать уведомление о разработке проекта технического регламента.
Опубликование уведомления осуществляется в порядке, установленном постановлением Правительства Российской Федерации от 5 ноября 2003 г. № 673 «Об опубликовании и размере платы за опубликование документов о разработке, обсуждении и экспертной оценке проектов технических регламентов, проектов законодательных и иных нормативных правовых актов о технических регламентах» (в ред. постановления Правительства РФ от 2 августа 2005 г. № 486)4.
Основываясь на положениях ст. 9 Закона о техническом регулировании, можно выделить шаги, которые должны быть далее предприняты разработчиком при разработке проекта технического регламента. Это:
уточнение исходного проблемного поля, имеющихся ресурсных возможностей, а также определение круга заинтересованных субъектов. Участие в разработке законопроекта максимально широкого круга заинтересованных лиц, включая представителей органов государственной власти, позволяет уже на начальном этапе выявлять позиции, требующие дополнительных согласований, и своевременно, в рабочем порядке, устранять возникающие противоречия;
предварительное определение объекта технического регулирования, требований безопасности и их экспертиза;
окончательное определение объекта технического регулирования, используемых терминов и определений;
определение субъектов, на которых распространяется действие разрабатываемого технического регламента;
определение полного списка требований, подлежащих включению в технический регламент.
Учитывая, что Закон о техническом регулировании выделяет два вида технических регламентов - общие и специальные - в зависимости от степени распространения их действия на объекты технического регулирования, в проекте технического регламента должна быть четко определена сфера его применения (действия). В этих целях технический регламент должен содержать:
исчерпывающий перечень объектов технического регулирования, подпадающих под его действие;
полный список исключений из указанного перечня (если таковые имеются);
правила идентификации объектов для целей применения технического регламента.
В свою очередь, идентификация объектов технического регулирования может осуществляться:
методом прямого перечисления;
путем установления критериев отнесения объектов технического регулирования к сфере применения технического регламента;
путем определения признаков и свойств продукции, позволяющих отличить ее от другой.
Исходя из определения объекта технического регулирования должен быть решен вопрос о правильном названии технического регламента. Название технического регламента должно соответствовать объекту технического регулирования.
В техническом регламенте обязательно должны быть указаны субъекты, к которым относятся требования регламента. Так, требования к продукции могут распространяться на изготовителей, поставщиков, продавцов, импортеров, реализующих продукцию на территории Российской Федерации. Требования к производственным процессам, эксплуатации, хранению, транспортированию, реализации и утилизации могут распространяться на соответствующих субъектов, действующих в пределах территории РФ.
Включению в технический регламент подлежат следующие требования:
требования, выявленные на основе анализа существующих нормативных требований, закрепленных в нормативных правовых актах, относящихся к сфере безопасности, и в отношении которых принято решение об их включении в регламент;
требования к соответствующему объекту, установленные международными нормами, которые после предварительного анализа и сравнения с действующими российскими нормами включаются в технический регламент;
новые требования, что наиболее характерно для новых видов продукции и производств.
В соответствии с Законом о техническом регулировании технический регламент должен содержать требования, обеспечивающие достижение следующих целей:
1) защиты жизни или здоровья граждан;
2) защиты имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества;
3) охраны окружающей среды;
4) охраны жизни или здоровья животных и растений;
5) предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей5.
Что касается первой группы требований (и в какой-то степени третьей и четвертой), то Закон о техническом регулировании содержит список показателей, которые могут включаться в технический регламент, причем этот список не может быть изменен. К ним относятся: безопасность излучений; биологическая безопасность; взрывобезопасность; механическая безопасность; пожарная безопасность; промышленная безопасность; термическая безопасность; химическая безопасность; электрическая безопасность; ядерная и радиационная безопасность; электромагнитная совместимость в части обеспечения безопасности работы приборов и оборудования; единство измерений.
Ряд положений Закона о техническом регулировании определяет особые условия, которые могут включаться в технические регламенты. Так, согласно п. 5 ст. 7: «В технических регламентах с учетом степени риска причинения вреда могут содержаться специальные требования к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, требования к терминологии, упаковке, маркировке или этикеткам и правилам их нанесения, обеспечивающие защиту отдельных категорий граждан (несовершеннолетних, беременных женщин, кормящих матерей, инвалидов)»6.
Следует обратить внимание на то, что незначительный объем новых правовых норм, а также большое количество норм, дублирующих, дополняющих или изменяющих федеральные законы и иные нормативные правовые акты, приводят к сомнению в наличии у разрабатываемого технического регламента собственного предмета регулирования и необходимости его разработки и принятия.
Согласно ст. 9 Закона о техническом регулировании разработчик обязан проводить публичное обсуждение проекта технического регламента, вести перечень полученных в письменной форме замечаний заинтересованных лиц и дорабатывать законопроект с учетом этих замечаний. Все замечания и предложения заинтересованных лиц должны сохраняться им до вступления технического регламента в силу.
Проект технического регламента должен быть доступен для ознакомления заинтересованным лицам. Разработчик обязан предоставлять заинтересованным лицам по их требованию копию разработанного законопроекта. Плата за предоставление такой копии не может превышать затраты на ее изготовление.
Публичное обсуждение законопроекта завершается опубликованием разработчиком уведомления о завершении публичного обсуждения проекта технического регламента. С этого момента доработанный проект технического регламента и перечень полученных в письменной форме замечаний заинтересованных лиц должны быть доступны заинтересованным лицам для ознакомления.
Закон о техническом регулировании не устанавливает обязанность разработчика технического регламента направлять проект после его завершения в соответствующие министерства и ведомства на согласование. Однако если разработка осуществлялась федеральным органом исполнительной власти, то он должен действовать в соответствии с установленной процедурой прохождения проектов федеральных законов через Правительство РФ, в том числе обеспечить согласование с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти не только самого проекта технического регламента, но еще до его разработки согласование концепции и технического задания на разработку проекта технического регламента (если он будет принят федеральным законом) в порядке, установленном постановлением Правительства РФ от 2 августа 2001 г. № 576 «Об утверждении основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов» (в ред. постановлений Правительства РФ от 20 августа 2004 г. № 424, от 2 февраля 2006 г. № 62).
На проект технического регламента должны быть получены заключение соответствующей экспертной комиссии, заключение или отзыв Правительства.
При разработке технического регламента в форме федерального закона субъект законодательной инициативы вносит проект в Государственную Думу. Одновременно с проектом представляются следующие документы:
обоснование необходимости принятия федерального закона о техническом регламенте с указанием тех требований, которые отличаются от положений соответствующих международных стандартов или обязательных требований, действующих на территории РФ в момент разработки проекта технического регламента;
финансово-экономическое обоснование принятия федерального закона о техническом регламенте;
документы, подтверждающие опубликование уведомления о разработке проекта технического регламента и уведомления о завершении публичного обсуждения проекта технического регламента;
перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с проектом федерального закона технического регламента;
перечень замечаний заинтересованных лиц, полученных в письменной форме.
Как и любой законопроект, в завершающей стадии принятия проект технического регламента должен пройти установленные регламентом чтения в Государственной Думе, одобрение Советом Федерации, подписание Президентом РФ.
Закон о техническом регулировании содержит и специфические черты процедуры принятия технических регламентов. В первую очередь, это публичность (открытость) процесса окончательного согласования концепции законопроекта. Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии должно публиковать проект федерального закона о техническом регламенте, принятый Государственной Думой в первом чтении, поправки к нему, а также законопроект, подготовленный к рассмотрению Государственной Думой во втором чтении. Кроме того, им (Агентством) в обязательном порядке публикуются заключения экспертной комиссии по техническому регулированию, представляемые указанной комиссией. Порядок публикации этих документов определен упоминавшимся выше постановлением Правительства РФ от 5 ноября 2003 г. № 6737.
Вторая особенность состоит в том, что при подготовке проекта закона и к первому, и ко второму чтению должна проводиться экспертиза проектов технических регламентов. Именно заключение экспертной комиссии по техническому регулированию, в состав которой на паритетных началах включаются представители федеральных органов исполнительной власти, научных организаций, саморегулируемых организаций, общественных объединений предпринимателей и потребителей, должно быть положено в основу отзыва Правительства РФ на соответствующий законопроект. Без этого отзыва проект федерального закона о техническом регламенте не может быть принят к рассмотрению ни в первом, ни во втором чтении. Аналогичный порядок предусмотрен для внесения изменений и дополнений в технический регламент и для его отмены.
Согласно требованиям Закона о техническом регулировании технический регламент, принятый федеральным законом или постановлением Правительства, вступает в силу не ранее чем через шесть месяцев со дня его официального опубликования (п. 10 ст. 7). Для технических регламентов, принимаемых указами Президента, эти правила не действуют, поскольку такие регламенты принимаются именно в неотложных ситуациях и в исключительных случаях.
Вместе с тем если есть необходимость увеличить этот срок (сократить его нельзя) в силу серьезных обстоятельств, то в регламенте может быть установлен другой срок или сроки, если речь идет об отдельных его положениях. Такая необходимость может возникнуть, например, в случае недостаточной технической или финансовой готовности к введению каких-либо норм и требований. Кроме того, в техническом регламенте могут содержаться перспективные нормы и требования с отложенным сроком введения в действие, для которых может потребоваться установление для этого особых условий8.
3.4 Соотношение общих и специальных технических регламентов. Структура технического регламента
Согласно ст. 8 Закона о техническом регулировании технические регламенты делятся на два вида - общие и специальные.
Общие технические регламенты устанавливают базовые требования для всех объектов технического регулирования. В них регламентируются требования, не зависящие от специфики того или иного вида процесса или продукции. Общие технические регламенты принимаются по вопросам: безопасной эксплуатации и утилизации машин и оборудования; безопасной эксплуатации зданий, строений, сооружений и безопасного использования прилегающих к ним территорий; пожарной безопасности; биологической безопасности; электромагнитной совместимости; экологической безопасности; ядерной и радиационной безопасности.
Рассмотрим примерную структуру технического регламента.
Анализ норм Закона о техническом регулировании, действующих международных стандартов и директив, а также подготавливаемых проектов технических регламентов позволяет предложить следующую примерную структуру технического регламента. На наш взгляд, примерная структура типового технического регламента должна содержать следующие элементы.
I. Общие положения (в том числе сфера действия, цели правового регулирования, определения понятий и т.п.).
II. Факторы риска причинения вреда.
III. Основные требования безопасности.
IV. Формы подтверждения соответствия.
V. Контроль и надзор за соблюдением требований технического регламента.
VI. Ответственность за нарушение требований технического регламента.
VII. Порядок вступления технического регламента в силу (Переходные положения).
VIII. Приложения9.
Кроме того, в технические регламенты могут быть включены и иные разделы, например, раздел, посвященный некоторым вопросам саморегулирования в соответствующей отрасли.
Раздел I «Общие положения». В нем разъясняются сущность нормативного документа, его место в соответствующей отрасли законодательства, цели и задачи, на достижение которых направлены требования, закрепленные в техническом регламенте. Статьи и положения этого раздела являются основополагающими для всего технического регламента. Они составляют как бы общую его часть, а все остальные разделы - особенную. При этом следует учитывать, что нормы закона не являются абстрактной защитой каких-либо явлений, а призваны обеспечить выполнение мероприятий, направленных на защиту жизни и здоровья граждан, посредством установления требований безопасности в отношении продукции и процессов или запретов определенных действий.
В разделе должна быть четко определена сфера применения (действия) данного технического регламента и выделены объекты технического регулирования, подпадающие под его действие. В соответствии с Законом таковыми могут быть:
продукция, под которой понимается результат деятельности, представленный в материально-вещественной форме и предназначенный для дальнейшего использования в хозяйственных и иных целях;
процессы производства, эксплуатации, хранения, перевозки и транспортирования, реализации, утилизации, т.е. свод указаний по совершению определенных операций10.
Перечень объектов технического регулирования должен быть исчерпывающим, необходимо исключать отсылки в виде указания на «иные подобные процессы/продукцию».
Следует обратить внимание на то, что обязательные требования должны устанавливаться в отношении перечисленных выше объектов, а для работ и услуг могут устанавливаться требования, применяемые в добровольном порядке.
Раздел II «Факторы риска причинения вреда». Исходной посылкой разработки технического регламента является представление об объекте технического регулирования как о потенциальном источнике опасности. Количественной и качественной оценкой опасности, вероятности ее наступления выступает категория риска. В ст. 7 Закона о техническом регулировании приводится исчерпывающий список показателей, по которым должна оцениваться приемлемость риска.
В качестве базового принципа, содержание которого следует развить в этой части технического регламента, необходимо выделить системность регулирования отношений в соответствующей сфере безопасности. Второй базовый принцип - это регламентация не всех факторов, реально влияющих на безопасность объекта технического регулирования, а лишь самых существенных из них. Иначе говоря, при разработке проекта технического регламента следует оценить, какие из перечисленных выше факторов имеют наибольшее значение с точки зрения обеспечения безопасности конкретных объектов технического регулирования, и нормировать именно их. Реализация указанных принципов будет способствовать компактности технического регламента и практической реализуемости всех предписанных им обязательных требований.
Раздел III «Основные требования безопасности». Ключевым моментом особенной части технического регламента является исчерпывающий перечень предъявляемых к объектам технического регулирования требований безопасности, которые имеют прямое действие на всей территории РФ. Положения, не включенные в технические регламенты, не могут носить обязательный характер. Требования безопасности формулируются применительно к следующим «уровням» или «направлениям».
Недопущение причинения вреда при нормальном (штатном, регламентном) использовании/применении объектов технического регулирования. В указанную категорию входят:
требования, отражающие безопасность объекта технического регулирования для жизни и здоровья людей, как персонала, непосредственно связанного с ним по роду своей профессиональной деятельности, так и третьих лиц;
требования промышленной безопасности;
требования безопасности, предъявляемые к характеристикам продукции, включая требования к ее упаковке;
санитарные правила и нормы, иные меры, направленные на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения, включая вопросы предотвращения распространения инфекционных заболеваний, эпизоотий и эпифитотий;