Принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Содержание

Введение
Глава 1. Принципы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации
1.1. Принципы деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации
1.2. Виды предметов ведения и полномочий
Глава 2. Проблемы регулирования порядка разграничения полномочий по предметам совместного ведения в условиях федерализма
2.1. Проблема пробелов регулирования в Конституции России
2.2. Проблемы законотворчества на уровне субъектов федерации
Заключение
Список литературы
Приложение

Принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Таким образом, можно произвести следующие классификации предметов ведения и полномочий:
Предметы ведения по субъекту обладания и осуществления могут быть:
- федеральными;
- субъектов федерации;
- совместными.
Однако следует иметь в виду, что совместное ведение - это не совместная компетенция. Совместная компетенция органов государственной власти может осуществляться не только по предметам совместного ведения, но и по предметам ведения федерации или субъекта федерации, если соответствующие полномочия были переданы государственному органу соответствующего уровня (например, по соглашению).5
Полномочия по способу закрепления за субъектами обладания и осуществления:
- обязательными;
- не обязательными;
- делегированными.
Полномочия по сферам регулирования:
- законодательные;
- исполнительно-распределительные;
- контрольные;
- применительно-функциональные.
Глава 2. Проблемы регулирования порядка разграничения полномочий по предметам совместного ведения в условиях федерализма
2.1. Проблема пробелов регулирования в Конституции России
По оценке Ю.А. Тихомирова, анализируемые статьи содержат весьма разнородный круг предметов ведения, причем их «родовые объединения» весьма условны и охватывают свыше 120 конкретных объектов.6 Это, конечно, затрудняет уяснение соотношения положений ст.71 и 72 Конституции РФ и понимание соответствующих предписаний. Необходимо наполнить отдельные формулировки этих статей адекватным содержанием путем законодательного регулирования и конституционно-судебного толкования. Очевидно, что это работа на длительный период.
В качестве примера уточнения соотношения названных статей обратим внимание на регулирование вопросов административно-территориального устройства субъектов Федерации. Сейчас общепризнана точка зрения, согласно которой такое регулирование - собственная компетенция субъектов Федерации, вытекающая из ст.73 Конституции РФ. Поэтому отсутствует федеральная нормативная основа административно-территориального устройства субъектов Федерации. Это та область, где важно обеспечить единство подходов в масштабах всей страны. Отчасти федеральный законодатель уловил данную потребность, приняв с опорой на п. «р» ст.71 Конституции РФ Федеральный закон «О наименовании географических объектов». Он расширительно толкует понятие географического объекта, подводя под него населенные пункты, районы, сельсоветы. Это сделано для установления федеральной компетенции в сфере административно-территориального устройства7. Однако такой подход не оптимален. Во-первых, он все равно не дает возможности заложить на федеральном уровне в необходимом объеме единые основы административно-территориального устройства регионов. Во-вторых, он построен на явном ухищрении: населенные пункты еще можно считать географическими объектами, но как рассматривать в качестве географических объектов районы, границы которых зачастую даже не выведены на местности?
В то же время Российская Федерация вправе принять Федеральный закон «Об общих принципах административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации» с опорой на п. «н» ч.1 ст.72 Конституции РФ. Предметная рамка этого закона может быть и шире. Наряду с общими принципами административно-территориального устройства он мог бы устанавливать и общие принципы территориальной организации местного самоуправления, развивая в этой части положения Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Предлагаемый закон, конечно, должен носить рамочный, отчасти модельный характер. С его принятием следовало бы внести необходимые изменения в Федеральный закон «О наименовании географических объектов».
При буквальном толковании связки ст.71, 72 и 73 Конституции РФ все новые предметы ведения автоматически попадают в сферу компетенции субъектов Федерации. Перечни вопросов исключительного федерального ведения и совместного ведения Федерации и субъектов Федерации в ст.71 и 72 даны как закрытые, а все остальные вопросы государственной деятельности в силу ст.73 отнесены к ведению субъектов Федерации. Однако новые предметы ведения могут иметь и общегосударственную значимость, требовать единого общегосударственного регулирования. Поэтому вновь возникающие предметы ведения следует относить к компетенции Федерации, субъектов Федерации или их совместного ведения в зависимости от их тяготения к уже установленным конституционно этим вопросам. Однако такой подход нужно закрепить законодательно.
В федеральном законодательстве (предположительно в федеральном законе о правовых актах Российской Федерации) следует четко закрепить принципы и порядок отнесения новых предметов ведения и полномочий к компетенции Российской Федерации и субъектов Федерации. Пока же на федеральном уровне отсутствует единая законодательная основа выделения правотворческих полномочий федеральных органов, статуса и порядка принятия федеральных нормативных правовых актов.
В сфере совместного ведения Федерации и субъектов Федерации их регулятивные функции разведены: Федерация, по общему правилу, закрепляет принципиальные основы, а субъекты Федерации осуществляют детальное регулирование. Но еще предстоит уточнить применительно к каждому отдельному вопросу совместного ведения границу между принципиальным федеральным регулированием и той частью совместного ведения, где вправе действовать субъекты Федерации. Так, требует законодательного прояснения соотношение категорий «общие принципы» (федеральное ведение) и «детальное правовое регулирование» (ведение субъектов Федерации), а также право субъектов Федерации вводить в рамках общефедеральных принципов собственные принципы регулирования соответствующих вопросов совместного ведения. Пока же федеральное законодательство стирает границу между принципиальным и детальным регулированием, поскольку в федеральных законах, принимаемых в сфере совместного ведения, присутствует и то, и другое.
В сфере исключительного ведения Российской Федерации любые решения вправе принимать только она сама. Но эффективное осуществление этих вопросов невозможно без опоры на органы власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления. В ряде случаев Российская Федерация делегирует субъектам Федерации в данной области право принятия региональных законов (например, ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации»8, ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях»9, др.) или право участия в принятии общефедеральных решений (принятие законов Российской Федерации о поправках к Конституции РФ).
Думается, практика такого делегирования полномочий требует расширенного использования. В противном случае Российская Федерация, активно в последнее время настаивающая на федеральной принадлежности множества полномочий, осуществляемых до этого субъектами Федерации, может оказаться и уже оказывается «собакой на сене»10. Тем более что делегируемые полномочия в любой момент Федерация вправе при необходимости возвратить себе. Кроме того, при специальном законодательном уточнении, Федерация может в пределах делегированных ею полномочий:
а) отменять акты органов субъектов Федерации без обращения к судебным процедурам;
б) осуществлять данные полномочия наряду с органами субъектов Федерации, принимая собственные акты.
То есть полномочия можно делегировать, как изымая их из своего ведения, так и не изымая.
Однако, обращаясь к институту делегирования, нельзя ограничиваться простым указанием в соответствующих федеральных законах на право субъектов Федерации принимать собственные законы, иные решения. Необходимо исчерпывающим образом определять объем делегированных субъектам Федерации полномочий, механизм их решения. Так, предоставление регионам права принимать законы в сфере федерального ведения требует детального определения предметной рамки последних, вплоть до формулирования полного перечня вопросов, которые могут регулироваться в упомянутых региональных актах. Без этого принимаемые акты субъектов Федерации оказываются уязвимыми с точки зрения их соответствия федеральному законодательству. Такие акты становятся потенциальными объектами оспаривания. Поэтому строить на них правоприменительную практику затруднительно.
Без расширенного использования института делегирования федеральных полномочий не обойтись и в сфере совместного ведения (ст.72). Федерации выгодно расширять делегирование собственных полномочий на местах. В федеральных актах следует исчерпывающе устанавливать данные полномочия и механизм их осуществления субъектами Федерации. Так, например, предоставление субъектам Федерации права формировать свои конституционные (уставные) суды требует законодательного закрепления на федеральном уровне принципиальных основ статуса названных судов, порядка их деятельности, статуса судей конституционных (уставных) судов субъектов Федерации. Поэтому на федеральном уровне следовало бы принять федеральный закон «Об общих принципах организации и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации».
Вопросы, связанные с формализацией предметов ведения в статье 71 и части 1 статьи 72 Конституции РФ, свидетельствуют о значительном несовершенстве формулирования круга предметов ведения в Конституции РФ, об отсутствии принципов отнесения сфер общественных отношений к тем или иным предметам ведения, об актуальности проблемы расхождения в использовании понятийного аппарата на конституционном уровне, о трудностях идентификации используемых понятий. При этом изменение отдельных пунктов в данных перечнях предметов ведения без их полного пересмотра с закреплением указанных принципов, как представляется, не будет способствовать устранению этих проблем.
Конституционный перечень предметов ведения включает вопросы, отнесенные одновременно к предметам ведения Российской Федерации и к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (пункты «а», «в» статьи 71, пункты «а», «б» части 1 статьи 72 Конституции РФ). Статья 71 Конституции РФ к предметам ведения Российской Федерации относит такие сферы общественных отношений, которые исходя из федеративного устройства России, должны предполагать их совместное правовое регулирование с участием субъектов РФ (пункты «б», «в», «г», «е» статьи 71 Конституции РФ)11. Проблемами являются одновременное закрепление отдельных предметов ведения Российской Федерации в других статьях Конституции РФ, которое выражается либо в определенном дублировании этих предметов ведения, либо их дополнительной конкретизации (пункт «н» статьи 71 и часть 2 статьи 67 Конституции РФ, пункт «ж» статьи 71 и статья 75 Конституции РФ), пробелы Конституции РФ в определении предметов ведения Российской Федерации (статьи 56, 70, 87, 99 Конституции РФ)12.
Проблема пробелов Конституции РФ существует и в определении предметов совместного ведения (например, чрезвычайные ситуации политического, природного и техногенного характера, вопросы государственной службы субъектов РФ).
Определение предметов ведения субъекта РФ по «остаточному» принципу без раскрытия их содержания с учетом отмеченного несовершенства статьи 71 и части 1 статьи 72 Конституции РФ имеет закономерным следствием неопределенность соответствующих полномочий органов государственной власти субъектов РФ. К таким предметам ведения можно отнести: принятие и изменение конституции (устава), законов и иных нормативных правовых актов субъекта РФ, согласие на изменение статуса и границ территории субъекта РФ, правовое регулирование организации и деятельности органов государственной власти в соответствии с общими принципами, установленными Российской Федерацией, государственная собственность субъекта РФ и управление ею, административно-территориальное устройство, символика субъекта РФ, программы экономического, экологического, научно-технического, социального, культурного развития субъекта РФ. В статье 73 Конституции РФ или федеральном законодательстве предметы исключительного ведения субъекта РФ необходимо наполнить конкретным содержанием путем установления их перечня и соответствующих полномочий органов государственной власти субъектов РФ, при этом их содержание не должно быть закрытым и исчерпывающим.
В российской правовой теории и практике появилось мнение, что в нашей стране существует не только два уровня государственной власти, но и два независимых друг от друга уровня законодательства. «Это представление вряд ли правильно, поскольку оно может создать превратное впечатление, что наряду с законами в полном смысле этого слова, т.е. наряду с федеральными законами, существуют законы как бы низшего уровня. К ним относятся законы субъектов Федерации, содержание которых всегда предопределяется федеральными законами и которые поэтому не столь обязательны для исполнения, как законы федерального уровня. Тем самым практически создается опасная основа для отрицания принципа обязательности исполнения каждой правовой нормы, изданной уполномоченным на то органом»13.
2.2. Проблемы законотворчества на уровне субъектов федерации
Анализ федеральных законов и законов субъектов Федерации показал, что такая детализация была сделана во многих федеральных отраслевых законах в отношении предметов ведения, полномочий по предметам ведения и детализации более общих предметов ведения, содержащихся в Конституции РФ. В большинстве федеральных законов была также сохранена структура положений ст.72 Конституции РФ. При этом, наряду с разграничением предметов ведения и с их детализацией в законах сделаны попытки провести разграничение как полномочий по одному предмету ведения между органами публичной власти, так и установить объем компетенции по разным предметам ведения. Анализ показывает, что многие законы разграничивают предметы ведения, некоторые - полномочия, а другие - компетенцию. При этом в некоторых текстах указывается на полномочия, а в действительности проводится разграничение детализированных предметов ведения либо устанавливается компетенция субъектов Федерации и органов местного самоуправления.
Можно выделить две группы законов субъектов Федерации, не имеющих аналогов на федеральном уровне по причине отнесения регулирования соответствующего вопроса к полномочиям субъектов Федерации14.
Первая группа законов субъектов Федерации регулирует вопросы совместного ведения, от которых зависит самостоятельное функционирование системы органов государственной власти субъектов Федерации в рамках ее компетенции. Это прежде всего ряд вопросов организации и функционирования государственной власти субъектов Федерации, их взаимодействия с местным самоуправлением, материального обеспечения деятельности органов государственной власти субъектов Федерации. Таким образом, эта группа законов субъектов Федерации является важным инструментом обеспечения федеративного устройства России.
Вторая группа законов регулирует такие отношения, отнесенные к сфере совместного ведения, которые имеют существенную специфику в различных субъектах Федерации. Вследствие этого федеральное законодательное регулирование ограничивается более общими вопросами, так как детализация на федеральном уровне нецелесообразна и недемократична. Например, сферу брачно-семейных отношений регулирует Семейный кодекс РФ15. Несмотря на то, что данный нормативный акт является кодексом, в основном он регулирует лишь наиболее значимый круг вопросов семейного законодательства. При этом согласно п. 2 ст. 3 Семейного кодекса законы субъектов Российской Федерации регулируют семейные отношения, определенные в ст. 2 этого Кодекса, по вопросам, как отнесенным к ведению субъектов Российской Федерации данным Кодексом, так и по вопросам, непосредственно настоящим Кодексом не урегулированным. Это вопросы семейного законодательства, регулируемые на уровне субъектов Федерации, в частности, вопросы вступления в брак лиц, не достигших шестнадцати лет (п. 2 ст. 13). На основании указанных норм в субъектах Федерации, с учетом культурных традиций и реальной демографической ситуации, приняты соответствующие законы. Например, Закон Московской области от 29 мая 1996 г. № 17/96-ОЗ «О порядке и условиях вступления в брак на территории Московской области лиц, не достигших возраста шестнадцати лет», Закон Республики Адыгея от 30 ноября 1998 г. № 101 «О порядке и условиях вступления в брак на территории Республики Адыгея лиц, не достигших возраста шестнадцати лет»16.
В Федеральном законе от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» содержится норма, предусматривающая квотирование рабочих мест для трудоустройства лиц моложе 18 лет (п. 2 ст. 11)17. На основе данной нормы в субъектах Федерации принимаются законы по соответствующим вопросам. В Московской области принят Закон Московской области от 20 сентября 1999 г. № 63/99-ОЗ «О квотировании рабочих мест для инвалидов и молодежи в Московской области», в котором, исходя из учета ситуации, сложившейся в области на рынке труда, и потребностей соответствующих категорий населения, установлены размеры и условия установления квот и иные значимые обстоятельства.
Однако неурегулированность вопроса, относящегося к сфере совместного ведения, на уровне федерального закона может являться и пробелом федерального законодательного регулирования в сфере совместного ведения.
Законодательство субъектов Федерации в сфере совместного ведения является важным элементом системы регулирования в данной сфере. Основное его назначение состоит в обеспечении условий максимально полной реализации прав и законных интересов жителями соответствующего субъекта Федерации, в повышении уровня социально-правовых гарантий их прав и свобод с учетом специфики субъекта Федерации и возникающих у его населения потребностей.
Анализ показывает, что различные законы имеют неодинаковые способы и механизмы достижения этих целей, что обусловлено различием предметов и характера регулирования в законах субъектов Федерации по разным направлениям законодательного регулирования. Так, одни законы субъектов Федерации призваны конкретизировать федеральные нормы, другие - наполнить их спецификой регионального правоприменения, третьи - самостоятельно урегулировать общественные отношения в рамках полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации. Вследствие этого проблемы законодательного регулирования в сфере совместного ведения на уровне субъектов Федерации и сама оценка такого регулирования будут дифференцироваться.
Приведение в соответствие с федеральным законодательством действующих договоров и соглашений необходимо для обеспечения единства правового пространства страны. Рассмотрение договоров на предмет внесения в них изменений или перезаключения должно повлечь расторжение и соглашений, являющихся их составной частью.
Заключение
Существующие на сегодняшний день способы разграничения предметов ведения и полномочий повсеместно остаются концептуально и практически несовершенными. Общим моментом является как дублирование полномочий, так и пробелы в конституционно-правовом регулировании их разграничения, что ведет к практической невозможности определения уровня власти, ответственного за осуществление тех или иных полномочий.
Конституционные положения, устанавливая в самом общем виде перечень предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации и некоторые принципы определения вопросов местного значения, предполагают безусловную необходимость их детализации и конкретизации в соответствующих федеральных законах и законах субъектов Федерации. Анализ федеральных законов и законов субъектов Федерации показал, что такая детализация была сделана во многих федеральных отраслевых законах в отношении предметов ведения, полномочий по предметам ведения и детализации более общих предметов ведения, содержащихся в Конституции РФ.
Необходимы выработка и законодательное закрепление ясных критериев разграничения (возможно, и пересечения) положений ст.71, 72 и 73 Конституции РФ. Это важно, прежде всего в силу того, что приоритет актов федерального законодательства в сфере исключительного ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации сменяется приоритетом нормативных правовых актов субъектов Федерации в сфере их ведения (ч.6 ст.76 Конституции РФ).