Исполнительная власть во Франции

Содержание

Введение
1. Основа исполнительной власти во Франции
1.1. Понятие министерства и состав министерского звена управления
1.2. Структура министерства
1.3. Функции министерства
1.4. Службы национальной компетенции. Независимые
административные органы
2. Президент и исполнительная власть
2.1. Полномочия Президента в сфере исполнительной власти
2.2. Ответственность Президента
Заключение
Список использованной литературы
...

Содержание

Введение
1. Основа исполнительной власти во Франции
1.1. Понятие министерства и состав министерского звена управления
1.2. Структура министерства
1.3. Функции министерства
1.4. Службы национальной компетенции. Независимые
административные органы
2. Президент и исполнительная власть
2.1. Полномочия Президента в сфере исполнительной власти
2.2. Ответственность Президента
Заключение
Список использованной литературы

Содержание

Введение
1. Основа исполнительной власти во Франции
1.1. Понятие министерства и состав министерского звена управления
1.2. Структура министерства
1.3. Функции министерства
1.4. Службы национальной компетенции. Независимые
административные органы
2. Президент и исполнительная власть
2.1. Полномочия Президента в сфере исполнительной власти
2.2. Ответственность Президента
Заключение
Список использованной литературы

Декретом устанавливаются основные направления деятельности (функции) министра. Так, например, в соответствии с уже упоминавшимся декретом N 2007-1002 министр здравоохранения, молодежи и спорта в закрепленной за ним сфере деятельности:
- "разрабатывает и осуществляет во взаимодействии с другими компетентными министрами правила в области охраны здоровья, отвечает за организацию профилактики и лечения различных заболеваний, подготовку медицинских кадров;
- разрабатывает и осуществляет во взаимодействии с другими заинтересованными министрами политику правительства по поддержке молодежи, развитию спорта и деятельности общественных организаций; координирует деятельность в этой области, осуществляемую сразу несколькими министерскими департаментами;
- наделяется полномочиями по борьбе с токсикоманией".
Конституция 1958 г. не содержит упоминания о разных категориях министров. Однако последующая практика государственного строительства ввела звания "государственный министр", "министр-делегат" (министр с делегированными полномочиями), "государственный секретарь". Если звание государственного министра (ministre d'Etat) имеет скорее протокольное значение и не влияет на административную практику, то звания министра-делегата и государственного секретаря порождают известные последствия в сфере публичной администрации8.
Пост министра с делегированными полномочиями (министр-делегат) может учреждаться при премьер-министре или при конкретном министре - члене правительства. Эта категория лиц возглавляет самостоятельный участок, который определяется в декрете, изданном в связи с их включением в состав правительства. Иногда министры с делегированными полномочиями фактически становятся заместителями министров, возглавивших министерство. В составе правительства Ф. Фийона должности министров с делегированными полномочиями не предусмотрены: министры делегируют свои полномочия исключительно государственным секретарям. В прежних составах правительства, например, министрами, делегированными при министре занятости и солидарности, были министры: 1) по делам семьи и детства, 2) по делам урбанизации, 3) здравоохранения; в министерстве иностранных дел создавались посты министров с делегированными полномочиями, отвечающими за европейские дела и за сотрудничество с франкоязычными странами (по делам франкофонии).
Пост государственного секретаря может быть учрежден также при премьер-министре или в ряде министерств. Как и в случае с министром-делегатом, государственный секретарь осуществляет руководство определенным участком в конкретной сфере государственного управления на основе делегации ему полномочий премьер-министра или министра.
Так, в соответствии с Декретом от 18 мая 2007 г., установившим состав правительства Ф. Фийона, при министре экологии и устойчивого развития учрежден пост государственного секретаря по транспорту, а при министре иностранных и европейских дел - государственного секретаря по европейским делам9.
Государственные секретари могут наделяться правом участия в заседаниях Совета министерства по вопросам, отнесенным к их компетенции.
В ряде случаев создание постов министров-делегатов и государственных секретарей нацелено на установление баланса политических сил и придание правительству большей политической стабильности.
1.2. Структура министерства
Основная административная работа в министерстве возлагается на министерский аппарат. Многочисленные сотрудники министерств образуют ряд структурных подразделений и органов: кабинет министра, дирекции, службы, отделы, бюро и др.
Право определения структуры министерства принадлежит непосредственно министру. Этот конституционный обычай, подкрепленный судебной практикой (соответствующую позицию сформулировал Государственный совет), запрещает премьер-министру вмешиваться в решение вопросов структуры и организации министерств. Соответствующие полномочия реализуются министром дискреционно, т.е. по собственному усмотрению.
Поскольку организация министерства поручена министру и она рассматривается как средство обеспечения выполнения возложенных на министерство задач, доктрина требует, чтобы ничто не мешало министру производить реорганизацию служб и их регламентацию.
Французские административисты иногда представляют структуру министерства как совокупность центральных служб. Административная доктрина исходит из того, что для обеспечения своих административных функций правительственные органы имеют многочисленных сотрудников. Свои службы имеют президент и премьер-министр; они помогают им в осуществлении правительственной и административной деятельности. Понятием "центральные службы" (services centraux) обозначают обычно службы министерств, подчиненные министру и организованные по пирамидальной модели. Встречаются и другие взгляды на структуру министерства. Так, некоторые авторы10 считают, что внутренняя организация каждого министерства включает кабинет министра и постоянные службы.
Кабинет министра, или министерский кабинет (cabinet ministeriel), - типично французский административно-политический институт. Впервые министерские кабинеты стали создаваться еще в период Третьей республики. Сейчас каждый министр имеет свой кабинет - своеобразный личный штаб, состоящий из сотрудников, ответственных лично перед министром и только перед ним. Сотрудники кабинета назначаются на свои должности министром по собственному усмотрению и уходят в отставку вместе с ним. Обычно в состав кабинета входят начальник кабинета, директор, глава секретариата, советники по особым поручениям, атташе.
Основные направления деятельности министерского кабинета предопределены тем обстоятельством, что его сотрудники должны обеспечивать деятельность министра, выступающего одновременно в двух своих ипостасях - как политического деятеля, члена правительства и как руководителя министерства, специализированного органа административной власти. Конкретные функции кабинета зависят от профиля министерства и его руководителя. Однако, несмотря на многочисленные отличия, свойственные отдельным кабинетам министров, все они выполняют функции, которые с известной долей условности могут быть объединены в три группы: 1) функции секретариата и представительства; 2) политические функции (поддержание контактов с парламентом и политическими партиями, подготовка вопросов к заседанию Совета министров, связь с прессой и т.д.); 3) технические функции (координация деятельности отдельных структурных подразделений министерства, обеспечение контактов министра с дирекциями, отделами, службами, отдельными бюро, осуществление контрольной функции и т.д.). Если первоначально кабинеты выполняли преимущественно политические функции и были, по образному выражению, "мозгом министра и оком хозяина"11, то сейчас акцент сместился в сторону функций технических и кабинеты стали превращаться из политических в административные органы.
Каждое министерство состоит из различного количества разных структурных подразделений. Несмотря на "уникальность" структуры каждого конкретного министерства, все министерства построены примерно по одной типовой схеме, определенной в Декрете от 15 июня 1987 г. и Циркуляре премьер-министра от 9 мая 1997 г12.
Базовой ячейкой каждого министерства является бюро (bureau), задачи которого определяются в соответствующем постановлении министра. Численность сотрудников бюро также устанавливается министром и может варьировать от нескольких человек до сотни и более сотрудников.
Каждая дирекция предназначена для реализации одной или нескольких функций министерства, так что теоретически компетенция министерства оказывается поделенной между дирекциями и складывается из их компетенций.
Сама дирекция рассматривается как автономное подразделение, что подтверждается, среди прочего, особым статусом руководителя - директора. Назначение директоров не входит в круг полномочий министра; оно оформляется декретами Совета министров.
Автономность дирекций нередко перерастает в сепаратизм. С этими негативными тенденциями приходится бороться министерским кабинетам. Дирекции, по выражению известного французского административиста Ф. Газье, "молчаливо игнорируют" друг друга. При этом он же отмечает, что именно дирекции являются действительным средоточием бюрократии, сердцем самой администрации: нельзя ничего сделать без участия чиновников дирекции или их согласия13.
Во французской доктрине дирекции принято разделять на вертикальные - направленные непосредственно на реализацию основных функций министерства, горизонтальные - связанные с осуществлением функций министерства опосредованно (например, дирекции (службы) персонала, бюджета, международных отношений и т.п.) и технические (архивное дело, систематизация документации, планирование и отчетность и т.д.).
Так, например, в соответствии с Декретом премьер-министра от 19 мая 2000 г. N 2000-426 (с последующими изменениями и дополнениями) в министерстве, отвечающем за вопросы экологии, создаются следующие дирекции, деятельность которых нацелена непосредственно на реализацию функций министерства и которые можно считать вертикальными дирекциями в соответствии с упоминавшейся классификацией: экономических исследований и оценки состояния окружающей среды; водных ресурсов; защиты от загрязнений и экологических рисков; природных ландшафтов14.
Дирекции, службы и иные подразделения, являющиеся в соответствии с рассматриваемой классификацией горизонтальными, нередко объединяются в одну генеральную дирекцию.
В структуре отдельных министерств может учреждаться генеральный секретариат, возглавляемый генеральным секретарем. Раньше должность генерального секретаря присутствовала во всех министерствах. Генеральный секретарь обеспечивал непрерывность управления; он гарантировал нормальное и бесперебойное функционирование министерства в период частых министерских отставок.
Особое значение в структуре отдельных министерств отводится инспекциям. На них возлагаются функции внутреннего контроля. Инспекции контролируют деятельность всех подразделений министерства. Министр поручает инспекторам проведение различного рода проверок, в ходе которых они исследуют качество и эффективность административной деятельности, расследуют проступки, совершаемые чиновниками министерства, выявляют недостатки в деятельности инспектируемых служб и т.п.
Так, в соответствии со ст. 2 уже упоминавшегося Декрета об организации центральной администрации министерства иностранных дел генеральной инспекции иностранных дел поручается контролировать функционирование центральной администрации МИД, французских дипломатических и консульских представительств за рубежом.
Общее руководство деятельностью инспекций осуществляет министр. Фактическое же руководство инспекционным корпусом возлагается обычно на директора министерского кабинета.
В отдельных министерствах создается не одна инспекция, а несколько. Так, в сфере национального образования созданы генеральная инспекция национального образования, контролирующая деятельность профессорско-преподавательского состава, и генеральная инспекция административных органов в сфере образования, на которую возложены функции контроля за деятельностью центральных и локальных (ректоров, президентов, директоров и т.д.) органов управления образованием. В министерстве обороны также созданы два инспекционных корпуса - генеральные контролеры сухопутных войск и генеральные контролеры на флоте.
Отдельные министерства имеют свои "внешние" (периферийные) службы, являющиеся составной частью системы местных органов государственной администрации15.
На периферийные службы министерства возложено проведение на местах политики, которую определяет центральный аппарат управления министерства, поддержание контактов с населением.
Периферийные ("внешние") службы остаются в подчинении у своего министра, но при этом они подчинены и руководителю департамента - префекту. Отдельным периферийным службам министерства удалось избежать двойного подчинения, и они остались формально независимыми от префекта. Так, из подчинения префектам выведены территориальные службы министерств обороны, юстиции, образования, различные территориальные службы министерства экономики и финансов (налоговые службы, казначейство, региональные таможенные службы и др.).
1.3. Функции министерства
Французская доктрина исходит из того, что задачей министерства как центрального органа управления являются осуществление власти, управление и вмешательство, ведущие в совокупности к изменению организации и направления деятельности объектов управления. Для этого министерский аппарат занят реализацией следующих основных функций: создания новых форм и методов деятельности по достижению цели, для осуществления которой и было создано министерство, управления службами министерства, координации и контроля.
Функция министерства по созданию новых форм и методов деятельности в наибольшей степени является функцией политической. Она состоит в определении политического направления деятельности, трансформации общенациональной политики в конкретную структуру аппарата министерства и деятельность его чиновников16.
Функция управления службами реализуется по трем основным направлениям: организация министерства, подбор и перемещение персонала, установление бюджета министерства.
Функция координации нацелена на преодоление негативных сторон специализации в государственном управлении. Она распространяется на деятельность различных подразделений одного и того же министерства и нередко выходит за рамки данного министерства, охватывая ряд ведомств, формально не входящих в состав министерства, но обязанных по определенным вопросам согласовывать свою деятельность с министерством. Кроме того, министерство может осуществлять координацию и в сфере взаимоотношений публичных предприятий и частного сектора.
Контрольная функция министерства может осуществляться в разных формах и различными способами. Важнейшими формами контроля являются инспекции, иерархический контроль и финансовый контроль.
Инспекции, о которых уже шла речь выше, контролируют соблюдение общего порядка, оценивают эффективность деятельности администрации и т.п. Для этого инспекции могут проводить расследования, однако они лишены права принимать решение по результатам проведенных расследований.
Финансовый контроль осуществляется вне рамок служебных отношений. Контрольные мероприятия проводятся сотрудниками министерства экономики и финансов и охватывают все аспекты административных отношений, имеющие финансовые последствия.
Во французской литературе встречаются также иные варианты классификации функций министерств, учитывающие, например, тенденцию децентрализации административной власти. Так, ряд авторов выделяют три основные направления деятельности министерства17.
Первая группа сводится к разработке проектов законов и декретов, в которых конкретизируются правительственные решения. Выполнение министерствами этой функции подчеркивает тот факт, что министерства не являются органами, только выполняющими решения правительства; они активно участвуют в их выработке и формировании политического курса, исполнять который они изначально призваны.
Вторая функция министерства, по мнению французских административистов, сводится к организационно-ресурсному обеспечению политического курса правительства. Децентрализация властных полномочий по управлению персоналом приводит к тому, что министерство более не является органом, непосредственно управляющим карьерой государственных служащих.
Наконец, третья функция министерства состоит в том, чтобы обеспечить всем необходимым для нормального функционирования децентрализованные службы, а также службы национальной компетенции.
Штат (корпус) объединяет чиновников, выполняющих примерно одинаковую работу (гражданские администраторы, инспекторы казначейства и т.д.). Перемещение служащего из одного штата (корпуса) в другой регулируется особыми правилами. Внутри штата (корпуса) чиновничество разбито на четыре категории (класса): A, B, C и D. На чиновников категории "A" возложены функции по выработке управленческих установок. Они обеспечивают приведение административной деятельности в соответствие с общей политикой правительства, готовят проекты законов, декретов, разрабатывают различные инструкции и т.д. Высшая категория "A" объединяет штаты чиновников, как правило, имеющих магистерскую степень.
Категория "A" включает ряд неформальных объединений чиновников высшего эшелона - так называемые большие корпуса (grands corps), к которым относят Счетную палату, Государственный совет, Генеральную финансовую инспекцию, дипломатический корпус и т.д. "Большие корпуса" - это типично французский административно-политический институт. Попадая в них, служащие остаются их членами на протяжении всей своей карьеры, даже если они переходят на работу в частный сектор. Доступ в "большие корпуса" отличается строгим отбором, а нахождение в них гарантирует стремительный карьерный рост18.
На служащих категории "B" возложена задача реализации управленческих установок, выработанных чиновниками высшей категории. В категорию "B" включены чиновники среднего звена, имеющие дипломы бакалавра или равнозначные им. Они ведут текущую работу, а также исполняют некоторые специальные обязанности, требующие административных знаний и опыта.
Категории "C" и "D" охватывают служащих с более низким уровнем образования.
Внутри каждой категории устанавливается шкала, определяющая размеры окладов входящих в нее чиновников.
Каждому рангу соответствует ряд должностей. Должность - это конкретная рабочая позиция и соответствующая ей ставка в бюджетном расписании. Администрация назначает чиновника на должность, соответствующую его рангу.
Французская доктрина связывает правовое положение чиновника с занятием на государственной службе постоянной должности, включением в штаты, подчинением специальным нормативным актам - статутам.
Статутами регулируются правовое положение чиновников, их профессиональная деятельность, а также устанавливаются принципы государственной службы. Различают общий статут, статуты особые и специальные.
Общий статут - это совокупность правовых норм, применяемых ко всем чиновникам. Такие нормы можно найти, например, в Законе от 13 июля 1983 г. о правах и обязанностях служащих, Законе от 11 января 1984 г., содержащем положения статута о центральной публичной службе19.
Разнообразие административных функций и видов деятельности не позволяет одинаково применять нормы общего статуса ко всем чиновникам. Необходимая корректировка общего статута применительно к отдельным конкретным ситуациям осуществляется через разработку особых статутов, которые уточняют способы применения общего статута ко всем служащим, составляющим конкретный штат (корпус) чиновников и выполняющим сходные задачи в одном или нескольких административных органах. Особый статут детализирует функции чиновников данного штата, уточняет условия и способы приема на службу (необходимый диплом, организация конкурсов и т.д.), закрепляет схему осуществления карьеры (чины и ранги, скорость продвижения по службе), определяет порядок распределения служащих по различным видам положений (откомандирование, передача в распоряжение, внештатная работа). Особый статут принимается в форме акта регламентарной власти.
Некоторые государственные служащие подчинены специальным статутам, зафиксированным в законах. Специальный статут может, например, лишить государственного служащего права на забастовку.
Компетенция министерства ограничивается преимущественно решениями по индивидуальным вопросам (назначения, прием в штат, продвижение по службе, дисциплинарные меры и т.д.). Министр не имеет права изменять статуты чиновников.
Современная публичная служба во Франции строится в соответствии с карьерной системой. Считается, что чиновник, зачисленный на одну из должностей, посвящает себя государственной службе, а государство должно, в свою очередь, гарантировать ему продвижение (карьеру) в соответствии с его квалификацией и поведением на государственной службе20.
В соответствии со ст. 6 Декларации прав человека и гражданина, "все граждане имеют равный доступ ко всем постам, публичным должностям и занятиям сообразно их способностям и без каких-либо иных различий, кроме тех, что обусловлены их добродетелями и способностями".