Правовые основы управления государственной собственностью субъектов РФ

Содержание
Введение
Глава I. Государственная собственность как объект управления
1.1. Понятие государственной собственности
1.2. Виды объектов государственной собственности
1.3. Специфика государственной собственности
субъектов РФ как объекта управления
Глава II. Особенности управления государственной собственностью субъектов РФ
2.1. Цели и задачи управления государственной
собственностью субъектов РФ
2.2. Принципы управления государственной
собственностью субъектов РФ
2.3. Методы управления государственной собственностью субъектов РФ
Глава III. Проблемы и перспективы развития правовых основ
собственности в субъектах РФ
3.1. Разграничение законодательной компетенции
между РФ и субъектами РФ
3.2. Субъекты управления государственной собственностью субъектов РФ ...

Содержание
Введение
Глава I. Государственная собственность как объект управления
1.1. Понятие государственной собственности
1.2. Виды объектов государственной собственности
1.3. Специфика государственной собственности
субъектов РФ как объекта управления
Глава II. Особенности управления государственной собственностью субъектов РФ
2.1. Цели и задачи управления государственной
собственностью субъектов РФ
2.2. Принципы управления государственной
собственностью субъектов РФ
2.3. Методы управления государственной собственностью субъектов РФ
Глава III. Проблемы и перспективы развития правовых основ
собственности в субъектах РФ
3.1. Разграничение законодательной компетенции
между РФ и субъектами РФ
3.2. Субъекты управления государственной собственностью субъектов РФ
3.3. Управление государственной собственностью
отдельных видов
Заключение
Список литературы

Введение

Право собственности предоставляет одинаковые возможности всем своим субъектам. Как содержание, так и осуществление его правомочий в принципе не имеют различий в зависимости от субъектного состава, т.е. от того, идет речь о частном или о публичном собственнике. Известные ограничения, влекущие особенности правового режима отдельных объектов этого права, также по общему правилу являются одинаковыми для всех собственников.
В связи с этим отпадают основания для различия не только "форм собственности", но и отдельных "прав собственности" (или "видов права собственности"), ибо такое разграничение утратило гражданско-правовой смысл. Однако следует отметить, что существуют особенности гражданско-правового режима отдельных объектов права собственности, например изъятых из оборота вещей (ко торые могут находиться лишь в государственной собственности), или некоторых оснований возникновения и прекращения права собственности, используемых для строго определенных субъектов (например, приватизация). Необходимость сохранения таких особенностей, в свою очередь, делает необходимой известную дифференциацию объектов права собственности (их гражданско-правового режима) в зависимости от субъектного состава. Речь, однако, идет именно об особенностях правового режима отдельных объектов, а не о различиях в содержании прав или границах их осуществления для отдельных собственников. В связи с этим право частной и право публичной собственности рассматривают не в качестве "разновидностей права собственности", а как обобщенное обозначение различий в правовом режиме отдельных объектов права собственности.
При этом следует иметь в виду, что принадлежность материальных благ гражданам и юридическим лицам - обычным субъектам гражданского (частного) права, т.е. частная собственность, представляет собой нормальную ситуацию, преобладающую в обычном правопорядке, тогда как принадлежность этих благ государственным и муниципальным образованиям (публичная собственность) является особым случаем, на котором базируется участие в имущественных отношениях таких своеобразных субъектов, как публично-правовые образования. Поэтому гражданско-правовые нормы о праве собственности, как правило, рассчитаны на частных собственников, определяя режим принадлежащего им имущества, хотя и содержат необходимые исключения и особенности для имущества публичных собственников.
Имущество может находиться в собственности граждан и юридических лиц, а также Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований.
В Российской Федерации признаются частная, государственная, муниципальная и другие формы собственности. Таким образом, имеет место многообразие форм собственности.
Государственной собственностью в Российской Федерации являются:
- имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации, - федеральная собственность;
- имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Федерации, - собственность субъектов;
- земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований.
На основании вышесказанного объектом исследования выступают теоретико-правовые положения и подходы к рассмотрению правовых основ управления государственной собственностью субъектов РФ.
Предметом исследования является совокупность правовых отношений участников управления государственной собственностью субъектов РФ.
Цель настоящей работы состоит в выявлении на основе комплексного проблемно-правового анализа особенностей правовых основ управления государственной собственностью субъектов РФ.
Исходя из цели исследования, определены следующие его задачи:
1) проанализировать правовые основы управления государственной собственностью субъектов РФ;
2) рассмотреть характеристику объектно-субъектного состава управления государственной собственностью субъектов РФ;
3) проанализировать правовую природу управления государственной собственностью субъектов РФ;
4) рассмотреть особенности управления государственной собственностью субъектов РФ.
Методологической основой курсовой работы является общенаучный диалектический метод познания, позволяющий рассматривать управление государственной собственностью субъектов РФ как динамическую категорию, зависящую от различных условий. Также были использованы методы анализа, синтеза, аналогии и обобщения, сравнительно-правовой и формально-логический методы.
Научная новизна курсовой работы определяется тем, что проведено комплексное исследование управления государственной собственностью субъектов РФ.
Нормативной правовой основой исследования являются: Федеральные законы Российской Федерации, подзаконные акты, нормативные акты министерств и ведомств.
Структура работы обусловлена предметом исследования и состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников и литературы.

По мнению Буреш О.В. и Бекбергеневой Д.Е. «под объектом управления понимается то, на что направлено управляющее воздействие»16. Конкретное содержание понятия объекта государственного управления в литературе трактуется по-разному. Наиболее обоснованной представляется точка зрения Атаманчук Г.В., в соответствии с которой «под объектом государственного управления понимаются общественные отношения».17 Применительно к любому виду государственного управления системный характер объекта выражается в двух аспектах:
а) общественные отношения, составляющие объект управления определенного вида (видовой объект), всегда объединены общими, интегрирующими свойствами, обусловливающими их целостность и относительную функциональную обособленность в рамках родового объекта управления;
б) в структурном разрезе любое общественное отношение само по себе также представляет собой определенную систему элементов (субъекты отношений, сознательно-волевые связи между ними, поведение (действия, поступки) субъектов, материальные и нематериальные объекты, на которые направлено это поведение).
Соответственно государственная собственность субъекта Российской Федерации как объект управления должна характеризоваться как:
а) определенным образом структурированное общественное отношение;
б) определенным образом структурированная система общественных отношений.
Важнейшим аспектом данных отношений является не только материальная сторона, но и волевая составляющая. Так Сергеева А.П. и Толстой Ю.К. говорят о том, что «воля собственника в отношении принадлежащей ему вещи выражается во владении, пользовании и распоряжении ею. К ним, в конечном счете, сводятся конкретные акты собственника в отношении вещи».18 Обобщая вышесказанное можно сказать, что собственность можно определить как совокупность общественных отношений, складывающихся в процессе владения, пользования и распоряжения имуществом.
Таким образом, «государственную собственность субъекта Российской Федерации можно определить как систему общественных отношений, складывающихся в процессе реализации правомочий субъекта Российской Федерации как собственника имущества и характеризующих количественный, качественный состав, а также экономико-правовой режим государственного имущества, принадлежащего на праве собственности субъекту Российской Федерации».19
Состав участников, а также механизмы взаимодействия с субъектами управления являются важнейшим направлением анализа системы отношений государственной собственности субъекта Российской Федерации как объекта управления. Один из существенных признаков заключается в том, что обязательным их участником с одной стороны (со стороны собственника) всегда является субъект Российской Федерации, представленный в этих отношениях определенным кругом субъектов. Безусловно, специфика конкретных отношений государственной собственности субъекта Российской Федерации, механизм управляющего воздействия государства на данные отношения в значительной мере определяются особенностями статуса этих субъектов, характером их правовой связи с государством.
В первую очередь от имени государства в любых отношениях, в том числе в отношениях государственной собственности субъекта Российской Федерации, действуют органы государственной власти. В соответствии с пунктом 3 статьи 214 и пунктом 1 статьи 125 Гражданского кодекса РФ «от имени субъектов Российской Федерации права собственника осуществляют органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов».20
Данный механизм государственного воздействия на рассматриваемые отношения обусловлен особенностями статуса их субъектов, являющихся органами государственной власти. Вместе с тем на стороне собственника в указанных отношениях могут участвовать и субъекты, не являющиеся государственными органами. Так, в соответствии с пунктом 3 статьи 214 и пунктом 3 статьи 125 Гражданского кодекса РФ «в случаях и порядке, предусмотренных нормативными актами Российской Федерации и ее субъектов, по их специальному поручению от их имени права собственника могут осуществлять ораны местного самоуправления, а также юридические лица и граждане»21.
Таким образом, анализ отношений государственной собственности, представляющих государство в этих отношениях, еще раз показывает, насколько тесно государственная собственность субъекта Российской Федерации как объект государственного управления взаимосвязана с остальными элементами системы управления государственной собственностью субъекта Российской Федерации.
Глава II. Особенности управления государственной собственностью субъектов РФ
2.1. Цели и задачи управления государственной собственностью субъектов РФ
Каждый субъект Федерации самостоятельно определяет цели и задачи управления своей собственностью. По словам Гурмана В.И., Рюминой Е.В. « любая политика, в том числе экономическая, должна иметь в своей основе основополагающее направление, в котором эта политика и должна реализовываться».22
В соответствии с Постановлением Правительства от 9 сентября 1999 г. № 1024 «О Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации» государственная политика, в основу которой положена Концепция, преследует следующие цели:
- увеличение доходов федерального бюджета на основе эффективного управления государственной собственностью;
- оптимизация структуры собственности (с точки зрения пропорций на макроуровне и микроуровне) в интересах обеспечения устойчивых предпосылок для экономического роста; вовлечение максимального количества объектов государственной собственности в процесс совершенствования управления;
- использование государственных активов в качестве инструмента для привлечения инвестиций в реальный сектор экономики;
- повышение конкурентоспособности коммерческих организаций, улучшение финансово-экономических показателей их деятельности путем содействия внутренним преобразованиям в них и прекращению выполнения несвойственных им функций.23
Для осуществления данных целей органам власти необходимо решить следующие задачи:
- установление цели государственного управления по каждому объекту управления (группе объектов);
- группирование объектов государственной собственности по характеристикам, определяющим специфику управления;
- обеспечение контроля за использованием и сохранностью государственного имущества, а также контроля за деятельностью лиц, привлекаемых в качестве управляющих;
- разработка и реализация системы учета объектов государственной собственности;
- детальная правовая регламентация процессов управления, а также повышение эффективности управления государственным имуществом с использованием всех современных методов и финансовых инструментов;
- обеспечение поступления дополнительных доходов в федеральный бюджет путем создания новых возобновляемых источников платежей и более эффективного использования имеющегося имущества.
Актуальность целей и задач, обозначенных выше, имеет место не только на уровне РФ, но и на уровне ее субъектов.
Исходя из этого, на уровне субъектов РФ необходимо формирование механизма принятия решений органами государственной власти, обеспечивающего выработку оптимальной стратегии управления региональной собственностью для решения общих и частных задач.
К общим задачам относятся:
- экономическая безопасность.
- приумножение доходов регионального бюджета за счет эффективного управления государственной собственностью;
- выполнение социальных функций государственной собственности субъекта РФ;
К частным задачам можно отнести:
- оптимизация информационных потоков между исполнительными органами государственной власти, участвующими в управлении государственной собственностью (здесь в первую очередь необходимо обратить внимание на реализацию программы электронное правительство);
- обеспечение оптимальной системы взаимодействия и распределения полномочий исполнительных органов государственной власти, участвующих в управлении государственной собственностью, формирование эффективной структуры управления государственной собственностью субъекта РФ.
По мнению Ермакова В. «целями же политики в области управления государственной собственностью субъекта РФ являются»:24
- совершенствование структуры собственности;
- вовлечение максимального количества объектов государственной собственности субъекта РФ, управление которыми осуществляется органами власти субъекта РФ, в процесс совершенствования управления;
- повышение эффективности деятельности государственных унитарных предприятий и учреждений субъекта РФ, а также эффективности использования закрепленного за ними имущества;
- улучшение финансово-экономических показателей деятельности государственных унитарных предприятий, учреждений и коммерческих организаций, в уставных капиталах которых есть доля субъекта РФ.
Функциями государственной собственности субъектов РФ является в большей мере экономическая и социальная. Исходя из этого, к вышеназванным целям управления государственной собственностью необходимо добавить цели:
- повышение качества предоставляемых социальных услуг;
- реформирование объектов социальной инфраструктуры;
- эффективное управление затратами при оказании социальных услуг.
2.2. Принципы управления государственной собственностью субъектов РФ
Принципы управления относятся к числу важнейших категорий управления. Под ними понимают основные фундаментальные идеи, представления об управленческой деятельности, вытекающие непосредственно из законов и закономерностей управления.
Как отмечают Гурман В.И. и Рюмина Е.В. «система управления государственной собственностью должна основываться на соблюдении ряда основополагающих принципов»25. Вся совокупность данных принципов схематично представлена на рисунке 1.
Рисунок 1. Принципы управления государственной собственностью.
Раскроем более подробно каждый из представленных на рисунке принципов:
А) Принцип целевого использования государственной собственности. Основное отличие государственной собственности от иных форм собственности состоит в том, что она используется в интересах всего общества. Поэтому управление государственной собственностью должно преследовать своей целью создание материальных условий для реализации функций государства, в частности, субъектов Российской Федерации.
Б) Принцип эффективности управления. Этот принцип заключается в достижении цели управления ценой максимальной экономии ресурсов. Управляющий должен добиваться максимально высоких показателей объекта управления при соблюдении ряда условий, вытекающих из природы государственной собственности.26
в) Принцип профессионализма управления. Этот принцип вытекает из предыдущего. Повышение активности управления невозможно без привлечения высококвалифицированных управленцев, менеджеров.
Г) Принцип необходимости и достаточности государственного участия в предпринимательской деятельности. Данный принцип предусматривает оптимизацию объектов государственной собственности, включение в нее только тех объектов, которые должны существовать только в подобной форме собственности, использоваться для удовлетворения публичного интереса, поскольку излишнее присутствие государства в экономике способно только повредить27.
Д) Принцип постоянного контроля за деятельностью управляющих, ответственности за результаты управления. Осуществление контроля за деятельностью менеджеров со стороны представителей собственника – один из важных элементов успешной реализации принципа эффективности управления28.
Е) Обязательность качественного правового обеспечения процессов управления. При организации системы управления государственной собственностью необходимо четко определить функции управления ею и ту организационную структуру, которая будет их выполнять, разделив их между всеми необходимыми государственными формированиями (законодательными и исполнительными, федеральными, отраслевыми, региональными и местными), обеспечив рациональную координацию между ними как по вертикали, так и по горизонтали.
Ж) Использование многообразия форм и методов управления. Многообразие объектов государственной собственности предполагает наличие и различных способов и методов управления ими. Специфика каждого конкретного субъекта Федерации предусматривает наличие существенных особенностей в методах и формах управления государственной собственностью в каждом из них29.
З) Совершенствование организационной структуры управления. На каждом уровне управления необходимо закрепить структуры органов управления, исключающих дублирование функций управления, и закрепить ответственность за принимаемые решения.30
Э.В. Талапина предлагает, кроме того, «принципы построения системы органов по управлению имуществом»: 31
- самостоятельность организации и осуществления каждым уровнем власти (федеральным и региональным) управления собственностью;
- взаимный учет интересов при осуществлении управления;
- участие в управлении федеральной собственностью субъектов Федерации и наоборот;
- делегирование полномочий органами исполнительной власти в области управления собственностью.
К сожалению, изложенные выше принципы не закреплены на законодательном уровне субъектов Российской Федерации. Но функционирование системы управления государственной собственностью невозможно без определения этих важных элементов.
2.3. Методы управления государственной собственностью субъектов РФ
Методы управления - это способы осуществления управленческих воздействий для достижения целей управления. В них непосредственно заключается государственно-властный, административный характер государственного управления. Одним из признаков методов государственного управления является юридически-властный характер.
Как отмечает Балацкий Е. «традиционно в административно-правовой науке выделяются две группы методов государственного управления: методы прямого воздействия и методы косвенного воздействия»32.
К прямым методам управления он относит способы, приемы, действия непосредственного и обязательного определения поведения и деятельности исполнителей со стороны соответствующих субъектов управления.
Косвенные методы воздействуют на деятельность управляемых субъектов путем создания стимулов, убеждений действовать определенным образом (сюда можно отнести различного рода рекомендации, установление налоговых льгот, принятие планов прогнозов развития, финансовая политика и т.д.). Примером косвенного метода, применяемого в управлении государственной собственностью, может служить закрепление за соответствующими государственными органами.
Например, А.Д. Иванов, рассматривая практику управления государственным имуществом субъектов российской Федерации, выделяет пассивные и активные методы управления имуществом.33
Пассивные методы управления, согласно этой классификации, направлены на оптимизацию структуры государственного имущества путем изменения форм собственности. К методам пассивного управления, например, движимым имуществом автор относит приватизацию, передачу в залог имущества и акций хозяйствующих субъектов, покупку и продажу акций, выступление региона в качестве стратегического инвестора.
Применение активных методов управления предполагает, что регион, оставаясь собственником, осуществляет эффективный менеджмент принадлежащего ему объекта имущества (пакетом акций) с целью «повышения уровня доходов от владения пакетами акций, а также обеспечения эффективной деятельности и инвестиционной привлекательности предприятий региона».34
Сочетание прямых и косвенных, активных и пассивных методов позволит более эффективно управлять государственной собственностью не только на уровне федерации, но и на региональном уровне.
Таким образом, для достижения целей и выполнения задач управления государственной собственностью субъектов РФ при соблюдении определенных принципов управления, необходим индивидуальный подход к каждой из сфер управления, к каждой группе объектов управления, и на основе их анализа соответствующий выбор наиболее подходящих форм и методов управления.
Глава III. Проблемы и перспективы развития правовых основ собственности в субъектах РФ
3.1. Разграничение законодательной компетенции
между РФ и субъектами РФ
Имущество, находящееся в государственной собственности, закрепляется за государственными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. Средства соответствующего бюджета и другое государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют государственную казну Российской Федерации, казну ее субъекта35.
Решение о передаче имущества в собственность субъектов Российской Федерации или муниципальную собственность принимается в случае:
- отсутствия необходимости использования имущества для федеральных нужд;
- когда имущество необходимо для обеспечения осуществления полномочий исполнительных органов власти субъекта Федерации или решения вопросов местного значения в соответствии с Федеральными законами от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и иными нормативными актами Российской Федерации.
Политика в отношении организаций, остающихся в собственности государства, строится на том, что они действуют "на расстоянии вытянутой руки от государства", и предусматривает наличие четко поставленных целей, которым подчинена их деятельность, мониторинг их текущей деятельности, а также ответственность руководителей за достигнутые результаты. При всем разнообразии методов государственного участия в деятельности предприятий в государствах с развитой рыночной экономикой выделяются три основные формы организации предприятий:
- бюджетные (казенные) предприятия;
- государственные (публичные) корпорации;
- смешанные государственно-частные акционерные общества.
Для унитарных предприятий предусмотрены два вида их организации:
- унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения;
- унитарные предприятия, основанные на праве оперативного управления (казенное предприятие).
Вместе с тем нельзя не обратить внимание на классификации имущества, принадлежащего на праве собственности публичным образованиям. Здесь прежде всего следует отметить, что субъектами права государственной собственности являются Российская Федерация и ее субъекты. Действующее законодательство восприняло теорию множественности субъектов государственной собственности, а также ее деления на два уровня: уровня федеральной собственности и собственности субъекта Федерации. В соответствии со статьей 72 Конституции РФ разграничение государственной собственности отнесено к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.
Объекты, находящиеся в собственности субъектов, могут быть переданы ими в собственность входящих в их состав муниципальных образований36.
Именно на уровне федерального закона должен быть решен вопрос и о перечне имущества, которое может находиться исключительно в государственной собственности. В такой перечень должны быть включены следующие группы объектов:
- природные ресурсы, служащие удовлетворению потребностей общества и являющиеся народным достоянием (природные парки, заказники, заповедники и др.);
- имущество, предназначенное для обслуживания деятельности самого государства (государственная казна, средства бюджета Российской Федерации, имущество Центрального банка РФ, золотой запас, валютный фонд, федеральная связь и т.п.);
- имущество, обеспечивающее оборону страны и безопасность государства (имущество вооруженных сил, государственный материальный резерв и т.п.);
- имущество, обеспечивающее функционирование и развитие всего народного хозяйства страны (ценные недра, земли, водные ресурсы, воздушное пространство).