Референдум в России, понятие, виды, правовые регулирования, практика проведения

Введение
1. Референдум: понятие и виды
2. Правовое регулирование проведения референдума
3. Практика проведения референдума
3.1. Инициатива проведения и назначение референдума РФ
3.2. Подготовка референдума РФ
3.2.1. Комиссии референдума
3.2.2. Информационное обеспечение референдума
3.3. Голосование на референдуме РФ и определение его результатов
Заключение
Библиография

Референдум в России, понятие, виды, правовые регулирования, практика проведения

Конституционному Собранию - в случае, предусмотренном ч. 3 ст. 135 Конституции РФ.
федеральным органам государственной власти - в случаях, предусмотренных международным договором РФ и ФКЗ «О референдуме РФ».
Право инициировать референдум, предоставленное гражданам РФ, дает возможность определенной части общества вопреки выраженному или молчаливому сопротивлению государственных институтов реализовать свой политический интерес, расширив его до масштабов общенародного. Конституционное Собрание наделено правом инициировать проведение референдума только по проекту новой Конституции РФ.
Федеральный конституционный закон содержит ограничение для перечисленных субъектов права инициативы референдума РФ: инициатива проведения референдума, принадлежащая гражданам РФ, не может быть выдвинута в период избирательной кампании, проводимой одновременно на всей территории РФ на основании решения уполномоченного федерального органа, а также в случае, если проведение референдума приходится на последний год полномочий Президента РФ, Государственной Думы Федерального Собрания РФ.
Согласно ст. 23 ФКЗ «О референдуме РФ» назначение референдума - это установление уполномоченным на то органом даты проведения голосования по вопросам, вынесенным на референдум, в порядке и сроки, установленные Федеральным конституционным законом "О референдуме РФ".
Если государственный орган или орган местного самоуправления принимает решение по существу вопроса, который может быть вынесен на референдум, то такое положение не рассматривается в качестве обстоятельства, исключающего возможность проведения референдума по данному вопросу.
Согласно п. «в» ст. 84 Конституции РФ референдум РФ назначает Президент РФ в порядке, установленном федеральным конституционным законом, который устанавливает механизм назначения референдума и полномочия Президента по его назначению. Подписные листы, содержащие подписи граждан в поддержку инициативы проведения референдума РФ, вместе с другими необходимыми документами и материалами направляются в ЦИК России, который, проверив соответствие документов и материалов требованиям федерального конституционного закона, направляет их со своим заключением Президенту РФ, одновременно информируя об этом Государственную Думу и Совет Федерации, а также инициативную группу. До принятия решения о назначении референдума Президент в течение 10 дней со дня поступления к нему документов направляет их в Конституционный Суд РФ с запросом о соблюдении требований Конституции РФ. Конституционный Суд РФ в течение месяца обязан направить Президенту соответствующее - положительное или отрицательное - решение по этому вопросу, которое подлежит незамедлительному опубликованию. В случае положительного решения Конституционного Суда Президент РФ обязан назначить референдум РФ не позднее 15 дней со дня поступления к нему такого решения. В этой связи издается указ Президента РФ, которым определяется дата проведения референдума по вопросу (законопроектам, действующим законам), предложенному инициаторами референдума. При этом всенародное голосование может быть назначено на любой выходной день в период от двух до трех месяцев со дня опубликования указа Президента РФ.5
Проведение референдума не допускается (за исключением случаев, когда референдум РФ инициируется в соответствии с международными договорами РФ) в период избирательной кампании, проводимой одновременно на всей территории РФ на основании решения уполномоченного федерального органа, или если проведение референдума РФ приходится на последний год полномочий Президента РФ и иных выборных федеральных органов государственной власти.
Назначить референдум РФ вправе только Президент РФ (ст. 84 Конституции РФ). Исполняющий обязанности Президента, а им согласно Конституции может быть только Председатель Правительства РФ, не имеет права назначать референдум РФ (ст. 92 Конституции РФ). Объем его полномочий меньше, чем у действующего Президента. Это, в частности, обусловлено тем, что Президент избирается на федеральных выборах, источником его полномочий является народ, а Председатель Правительства назначается Президентом с согласия Государственной Думы. Референдум как способ непосредственного решения гражданами важных вопросов государственного значения, безусловно, вправе назначить только избираемый в установленном законом порядке орган государственной власти.
При назначении референдума Президент РФ определяет день голосования, которым может быть только воскресенье в период от 60 до 100 дней со дня официального опубликования решения о назначении референдума. Голосование не может быть назначено на предпраздничный и нерабочий праздничный день, день, следующий за нерабочим праздничным днем, а также на воскресенье, которое в установленном порядке объявлено рабочим днем. Решение о назначении референдума подлежит официальному опубликованию не позднее чем через пять дней со дня его принятия.
Не допускается совмещение дня голосования на референдуме с днем голосования на выборах в федеральные органы государственной власти, проводимых одновременно на всей территории РФ.
Голосование на референдуме может быть назначено только на воскресенье. Причем специально оговорено, что не допускается назначение голосования на предпраздничный и нерабочий праздничный дни, на день, следующий за нерабочим праздничным днем, а также на воскресенье, которое в установленном порядке объявлено рабочим днем.
3.2. Подготовка референдума РФ
3.2.1. Комиссии референдума
Статья 24 ФКЗ «О референдуме РФ» определяет систему и статус комиссий референдума, определяется институциональная составляющая системы проведения референдумов в РФ, т.е. виды специально образуемых органов (комиссии референдума), посредством которых граждане реализуют конституционное право на участие в референдуме. Совокупность комиссий обеспечивает подготовку и проведение референдумов всех уровней, учитывает природу РФ как федеративного государства, административно-территориальное устройство (деление) субъектов РФ.
В п. 2 ст. 24 ФКЗ «О референдуме РФ» закреплен исчерпывающий перечень видов комиссий по проведению референдума, действующих в РФ, а именно:
Центральная избирательная комиссия РФ;
избирательные комиссии субъектов РФ;
территориальные избирательные комиссии или избирательные комиссии муниципальных образований, действующие в случаях, предусмотренных законодательством РФ о выборах и референдумах, в качестве территориальных избирательных комиссий (далее - территориальные комиссии), а также специальные территориальные комиссии референдума (далее - специальные территориальные комиссии) в случае их сформирования;
участковые комиссии референдума (далее - участковые комиссии).
Широкими полномочиями ФКЗ «О референдуме РФ» наделяет территориальные (районные, городские и другие) комиссии. Комиссии обеспечивают реализацию и защиту права на участие в референдуме граждан РФ, осуществляют подготовку и проведение референдумов в РФ.
Для защиты прав граждан комиссиями используются, в частности, такие механизмы, как рассмотрение обращений, поступивших к ним в ходе кампании референдума, о нарушении закона, проведение проверок по этим обращениям, мониторинг агитационной деятельности, контроль за финансированием кампаний референдума, отмена неправомерных решений нижестоящих комиссий, привлечение правоохранительных органов к пресечению противоправной деятельности участников референдума, участие в приведении региональных законов в соответствие с федеральным законом.
Работа по обращениям о нарушении закона - одна из важнейших сторон деятельности комиссий по обеспечению и защите права на участие в референдуме граждан РФ. Комиссии компетентны рассматривать обращения о нарушении не любых законов, а только тех из них, что регулируют указанные права граждан. Каждая комиссия компетентна рассматривать обращения о нарушении законов на тех территориях, на которые распространяется ее юрисдикция. Кроме того, если комиссия не участвует в организации и проведении референдума в соответствии с законом, она не вправе самостоятельно рассматривать указанные обращения.
При подготовке и проведении выборов и референдумов комиссиям следует внимательно подходить к организации работы по рассмотрению обращений, отклоняя неправомерные обращения и те, рассмотрение которых находится за пределами компетенции комиссии, четко определять и направлять на основании обращения в правоохранительные и другие государственные органы для рассмотрения, проверки изложенных фактов нарушения закона и принятия, в случае подтверждения этих фактов, мер реагирования.6
В соответствии с Законом на комиссии возложена обязанность по информированию участников референдума о сроках и порядке осуществления действий, связанных с подготовкой и проведением референдума, о ходе кампании референдума. Иные органы, организации, граждане вправе проводить информационную деятельность, при этом, если она носит агитационный характер, она должна осуществляться в соответствии с положениями Федерального закона.
Система комиссий референдума не входит ни в одну из ветвей государственной власти, однако ЦИК России и ИКС РФ являются государственными органами, осуществляющими подготовку и проведение референдумов в РФ в соответствии с компетенцией, установленной федеральными законами. Комиссии в пределах вышеуказанной компетенции независимы от органов государственной власти и органов местного самоуправления. Новый Федеральный закон обеспечивает независимость комиссий путем существенного расширения круга их полномочий и изменения порядка их формирования. В частности, решения и иные акты комиссий, принятые в пределах их компетенции, обязательны не только для федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, государственных учреждений и органов местного самоуправления, но общественных объединений, должностных лиц, участников референдума.
3.2.2. Информационное обеспечение референдума
Статья 54 ФКЗ «О референдуме РФ» является гарантией обеспечения принципа гласности в ходе проведения референдума. Одним из проявлений данного принципа является процесс, направленный на информирование участников референдума о ходе референдумного процесса.
Информационное обеспечение участников референдума выражается в двух формах: информирование и агитация по вопросам референдума. Оба вида деятельности регламентированы законодательно и осуществляются по определенным правилам. Информационное обеспечение участников референдума имеет целенаправленное действие и преследует цель способствовать осознанному волеизъявлению участников референдума, гласности референдума. Информационное обеспечение референдума включает в себя информирование участников референдума и агитацию по вопросам референдума, способствует осознанному волеизъявлению участников референдума, гласности референдума.
Информирование участников референдума осуществляют органы государственной власти, органы местного самоуправления, комиссии референдума, организации, осуществляющие выпуск средств массовой информации, физические и юридические.
Информационное обеспечение референдума осуществляется с использованием государственных, муниципальных и негосударственных организаций телерадиовещания, периодических печатных изданий.7
Под государственными организациями телерадиовещания и периодическими печатными изданиями в ФКЗ «О референдуме РФ» понимаются организации телерадиовещания и периодические печатные издания, учредителями (соучредителями) которых или учредителями (соучредителями) редакций которых являются государственные органы и организации, и (или) которым за год, предшествующий дню регистрации Центральной избирательной комиссией РФ инициативной группы по проведению референдума, оказывалась государственная поддержка в форме субсидий и (или) субвенций на текущее функционирование за счет средств федерального бюджета, бюджета субъекта РФ, и (или) в уставном (складочном) капитале которых на день регистрации Центральной избирательной комиссией РФ инициативной группы по проведению референдума имеется доля (вклад) РФ, субъекта РФ.
В информационных теле- и радиопрограммах, публикациях в периодических печатных изданиях сообщения о деятельности инициативной группы по проведению референдума, инициативных агитационных групп должны даваться исключительно отдельным информационным блоком, без комментариев. В них не должно отдаваться предпочтение какой бы то ни было инициативной группе по проведению референдума, инициативной агитационной группе при освещении их деятельности, не должна (не должно) осуществляться дискриминация (умаление прав) какой бы то ни было инициативной группы по проведению референдума, инициативной агитационной группы, в том числе по времени освещения проводимых ими мероприятий, объему печатной площади, отведенной для подобных сообщений.
Статья 56 ФКЗ «О референдуме РФ» устанавливает правила опубликования (обнародования) результатов опросов общественного мнения. Законодатель расценивает такое опубликование как деятельность по информированию участников референдума, а не как предвыборную агитацию. Однако это утверждение верно лишь в том случае, когда при опубликовании (обнародовании) результатов опроса выполняются требования статья 56 ФКЗ «О референдуме РФ». Требования к реквизитам публикуемых результатов опросов общественного мнения отражают требования социологической науки к технологии проведения социологических опросов.
Неуказание при публикации результатов опроса какого-либо из реквизитов, указанных в п. 2 статьи 56, а равно публикация такой информации хотя бы и с соблюдением требований п. 2, но с нарушением сроков публикации, влечет признание публикации агитационной. Специальный состав в Кодексе РФ об административных правонарушениях, который устанавливал бы ответственность за нарушение правил опубликования результатов опросов общественного мнения и иных исследований, связанных с выборами, отсутствует. Однако в данном случае за нарушение требований к опубликованию опросов общественного мнения возможно привлечение к административной ответственности СМИ на основании ст. 5.5 КоАП «Нарушение установленного порядка опубликования документов, связанных с подготовкой и проведением выборов, референдумов». Ответственность может также наступить в случае, если не были соблюдены правила публикации агитационных материалов, т.е. правила оплаты такой публикации, указания необходимых для агитационных материалов. Административная ответственность при этом может наступить по ст. 5.8 «Нарушение предусмотренных законодательством о выборах и референдумах условий проведения предвыборной агитации, агитации при проведении референдума», ст. 5.18 «Незаконное использование денежных средств кандидатом, зарегистрированным кандидатом, избирательным объединением, избирательным блоком, инициативной группой по проведению референдума», ст. 5.19 «Использование незаконной материальной поддержки кандидатом, зарегистрированным кандидатом, избирательным объединением, избирательным блоком, инициативной группой по проведению референдума».
3.3. Голосование на референдуме РФ и определение его результатов
В п. 1 статьи 74 ФКЗ «О референдуме РФ» содержится норма, согласно которой продолжительность голосования не может составлять менее 10 часов. Голосование проводится с 8 до 20 часов по местному времени. О дне, времени и месте голосования территориальные и участковые комиссии обязаны оповестить участников референдума не позднее чем за десять дней до дня голосования через средства массовой информации или иным способом, а при проведении досрочного голосования - не позднее чем за три дня до дня досрочного голосования. Списки участков референдума с указанием их границ и номеров, мест нахождения участковых комиссий и помещений для голосования должны быть опубликованы главой муниципального образования (если уставом муниципального образования такая должность не предусмотрена - лицом, уполномоченным на то представительным органом местного самоуправления) не позднее чем за 45 дней до дня голосования. Предписывается дублировать информацию о месте нахождения помещения для голосования в более поздний срок.
Согласно Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» 8 участковые комиссии при голосовании референдуме вместо стационарных ящиков для голосования используют технические средства подсчета голосов по решению ЦИК России или на основании ее поручения по решению соответствующей ИКС РФ. Перечень участков референдума, на которых используются технические средства подсчета голосов, определяется ЦИК России или по ее поручению соответствующей избирательной комиссией субъекта РФ.
Бюллетени для голосования на референдуме выдаются участникам референдума, включенным в списки участников референдума, по предъявлении паспорта или заменяющего его документа, а в случае, когда участник референдума голосует по открепительному удостоверению - по предъявлении наряду с паспортом или заменяющим его документом открепительного удостоверения. Бюллетень участнику референдума выдает член комиссии с правом решающего голоса, ответственный за выдачу бюллетеней. При получении бюллетеня участник референдума проставляет в списке участников референдума серию и номер своего паспорта или заменяющего его документа. С согласия участника референдума либо по его просьбе эти данные могут быть внесены в список участников референдума членом комиссии с правом решающего голоса. Участник референдума проверяет правильность произведенной записи и расписывается в получении бюллетеня. Избиратель может проставить в бюллетене знаки в таком количестве квадратов, в каком это предписано законом.
Перечисленное обеспечивает реализацию принципа тайного голосования. Не рассматриваются как нарушение тайны голосования случаи, когда участник референдума, не имеющий возможности самостоятельно расписаться в получении бюллетеня или заполнить бюллетень, сообщит комиссии о своем намерении воспользоваться помощью другого лица. При этом ФКЗ «О референдуме РФ» установил ограничения круга лиц, которые могут оказать эту помощь участнику референдума. Сведения о лицах, оказывающих помощь участнику референдума, - их фамилия, имя, отчество, серия паспорта или заменяющего его документа - заносятся членом комиссии в соответствующую графу (графы) списка участников референдума.
Статья 80 ФКЗ «О референдуме РФ» устанавливает общие правила определения результатов референдума. В статье закреплено, что о результатах референдума должен составляться протокол, в котором должны содержаться суммарные данные поступивших из нижестоящих комиссий протоколов об итогах голосования. Определение результатов референдума производится на основании данных, содержащихся в первых экземплярах протоколов избирательных комиссий субъектов РФ об итогах голосования, протоколов специальных территориальных комиссий, указанных в ч. 2 ст. 25 ФКЗ «О референдуме РФ», об итогах голосования (если указанные территориальные комиссии не формировались, - и на основании данных, содержащихся в первых экземплярах протоколов участковых комиссий об итогах голосования, сформированных на участках референдума, образованных за пределами территории РФ, в том числе данных, переданных по техническим каналам связи из указанных участковых комиссий). Центральная избирательная комиссия РФ после предварительной проверки правильности составления указанных протоколов путем суммирования содержащихся в них данных не позднее чем через 10 дней после дня голосования определяет результаты референдума. Суммирование данных, содержащихся в указанных протоколах, осуществляют непосредственно члены Центральной избирательной комиссии РФ с правом решающего голоса.
Протокол о результатах референдума содержит в себе элементы протокола об итогах голосования, о которых говорилось выше, и имеет свои особенности. При условии вынесения на референдум нескольких вопросов данные о числе голосов участников референдума, поданных за вопрос референдума, и числе голосов участников референдума, поданных против вопроса референдума, вносятся в протокол последовательно по каждому вопросу либо составляется протокол о результатах референдума по каждому вопросу референдума.