Международные организации как субъект международных отношений

ВВЕДЕНИЕ
ГЛАВА 1 ПОНЯТИЕ И ПРИЗНАКИ МЕЖДУНАРОДНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ
ГЛАВА 2 ЮРИДИЧЕСКАЯ ПРИРОДА МЕЖДУНАРОДНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

Международные организации как субъект международных отношений

В порядке реализации своих полномочий межправительственные ор­ганизации имеют публично-правовой, частно-правовой или смешанный харак­тер. В принципе, каждая организация может заключать международные дого­воры, что вытекает из содержания Венской конвенции 1986 года. В частности, в преамбуле этой Конвенции сказано, что международная организация обла­дает такой правоспособностью заключать договоры, которая необходима для выполнения ее функций и достижения ее целей. Согласно ст.6 данной Конвен­ции правоспособность международной организации заключать договоры регу­лируется правилами этой организации, а ст.2 разъясняет, в свою очередь, что «правила Организации» означают, в частности, учредительные акты, принятые в соответствии с ними решения и резолюции, а также установившуюся прак­тику Организации25.
Анализ учредительных актов международных организаций свиде­тельствует, что договорная правоспособность закрепляется в них, как правило, двумя способами: либо в общем положении, предусматривающем право за­ключать любые договоры, способствующие выполнению задач организации (например, ст. 65 Чикагской конвенции о международной гражданской авиа­ции 1944 г.), либо в специальном положении или положениях, определяющих возможность заключения организацией определенных категорий соглашений (например, ст. 43 и 63 Устава ООН) и с определенными сторонами (с любыми государствами или только с государствами-членами, с любыми меж­дународными организациями или только с некоторыми из них).
В учредительных договорах одних организаций (например, НАТО, ИМО) не содержатся положения о полномочиях на заключение договоров или уча­стие в них. В таких случаях применяются правила подразумеваемой компе­тенции. В уставах других организаций в четкой форме закрепляются полномо­чия на заключение международных договоров.26 Так, Устав ЮНИДО уполно­мочивает генерального директора от имени этой организации заключать со­глашения, устанавливающие соответствующие взаимоотношения с другими организациями системы ООН и другими межправительственными и прави­тельственными организациями.27
По своей правовой природе и юридической силе договоры международных организаций не отличаются от соглашений, заключенных между первичными субъектами международного права, что прямо отмечено Венской конвенцией о праве международных договоров 1969 г.28
5) Участие в дипломатических сношениях. Международные организации обладают способностью участвовать в дипломатических сношениях. При них аккредитуются представительства государств, они сами имеют представитель­ства в государствах и обмениваются представителями между собой. В Москве имеются Информационный центр ООН и представительства ЮНЕСКО, МОТ. В 1992 г. было заключено Соглашение между Правительством Российской Федерации и Управлением Верховного комиссара ООН по делам беженцев об открытии представительства УВКБ, содержащее основные условия, на которых УВКБ, в рамках своего мандата, сотрудничает с Правительством РФ, открывает Представительство в России и осуществляет свои функции по предоставлению международной защиты и гуманитарной помощи беженцам и другим лицам, подпадающим под его компетенцию, в стране пребывания.29
Правительством РФ были заключены соглашения об учреждении постоян­ных представительств в Российской Федерации и с рядом других международ­ных организаций, например с Международным валютным фондом (24.09.1997 г.), с Международной финансовой корпорацией (24.09.1997 г.).30
6) Участие в создании норм международного права. Формирование меж­дународных обычных норм имеет место не только в деятельности государств, но и в практике международных организаций. Правотворческий процесс МПО включает деятельность, направленную на создание правовых норм, а также их дальнейшее совершенствование, изменение или отмену. Однако следует под­черкнуть, что никакая МПО, в том числе и универсальная (например, ООН), не обладает «законодательными» полномочиями. Это, в частности, означает, что любая норма, содержащаяся в принятых международной организацией реко­мендациях, правилах и проектах договоров, должна быть признана госу­дарством, во-первых, как международно-правовая норма, во-вторых, как нор­ма, обязательная для данного государства.
Правотворчество международной организации не является беспредельным. Правомочие МПО на принятие того или иного вида норм целиком зависит и основывается на положениях их учредительных актов, подписанных и рати­фицированных государствами-членами на основе их суверенного волеизъяв­ления, других нормативных установлениях, составляющих «правила организа­ции»31. Поскольку устав каждой организации индивидуален, то объем, виды и направления правотворческой деятельности международных организаций от­личаются друг от друга. Правотворческая деятельность МПО всегда носит специальную направленность и должна полностью согласовываться с целями такой организации. Поэтому конкретные формы и степень участия междуна­родной организации в нормотворческом процессе в конечном итоге зависят от выполняемых ею функций.
Согласно общепризнанным принципам международного права правотворчество МПО должно отвечать следующим условиям:
1) правотворчество должно быть правомерным, а таковым оно является только в том случае, если направлено на прогрессивное развитие международ­ного права; вырабатываемые таким образом нормы должны соответствовать общепризнанным принципам общего международного права;
2) правотворчество в полном объеме присуще только тем международным организациям, которые обладают международной правосубъектностью;
3) международные организации обладают правотворчеством в таких объеме и направлении, как это предусмотрено в их учредительных актах.
Методом правотворчества МПО является совокупность ее правовых дейст­вий, направленных на создание норм права. Разумеется, не всякие правовые действия международной организации суть правотворчество. Далеко не всякое правило, устанавливаемое международной организацией, можно считать нор­мой международного права. Нормой международного права можно считать правило, которое: 1) регулирует отношения между субъектами международно­го права; 2) является обязательным для субъектов международного права; 3) носит общий характер, т.е. не ограничено конкретным адресатом и конкрет­ными ситуациями. Нормоустановительными не являются, например, исполни­тельные соглашения, заключаемые МПО, т.е. такие, которые углубляют пра­вовые нормы, закрепленные в учредительном договоре.
7) Право обладать привилегиями и иммунитетами. Международной ор­ганизации принадлежат привилегии и иммунитеты, признаваемые как в месте размещения ее штаб-квартиры, так и в любом государстве при осуществлении ее функций.32 Без привилегий и иммунитетов невозможна нормальная практи­ческая деятельность любой международной организации.
Объем привилегий и иммунитетов в одних случаях определяется специаль­ным соглашением, а в других — национальным законодательством. Однако в общей форме право на привилегии и иммунитеты закрепляется в учредитель­ном акте каждой организации. Так, МАГАТЭ, а также делегаты его членов, управляющие, назначенные в Совет Агентства, вместе со своими заместителя­ми и советниками, Генеральный директор и персонал пользуются на территории каждого из своих членов такими привилегиями и иммунитетами, какие необходимы для выполнения их функций.33 Имущество и активы Международ­ного банка реконструкции и развития, где бы и у кого бы они ни находились, не могут быть подвергнуты обыску, реквизиции, конфискации, экспроприации или какой-либо иной форме ареста по решению исполнительных или законо­дательных органов; архивы Банка неприкосновенны.34
Более детально объем привилегий и иммунитетов той или иной организа­ций определяется в соглашениях о штаб-квартире, об учреждении представи­тельств на территории государств или при других организациях. Например, Соглашение между РФ и ООН об учреждении в России объединенного Пред­ставительства ООН 1993 г. определяет, что ООН, ее имущество, фонды и ак­тивы, где бы и в чьем бы распоряжении они ни находились, пользуются имму­нитетом от любой формы судебного вмешательства, кроме случаев, когда Ор­ганизация сама определенно отказывается от иммунитета. Помещения Пред­ставительства ООН неприкосновенны. Соответствующие власти РФ не всту­пают в помещения Представительства для исполнения каких-либо служебных обязанностей иначе как с определенно выраженного согласия главы Предста­вительства и на утвержденных им или его условиях. Архивы Представительст­ва, ООН и вообще все документы, принадлежащие им, где бы и в чьем бы рас­поряжении они ни находились, неприкосновенны.35 Представительство и ООН, их активы, доходы и другое имущество освобождаются от всех прямых нало­гов, сборов и пошлин, а также от таможенных сборов, импортных или экс­портных запрещений при ввозе и вывозе предметов для служебного пользова­ния и собственных изданий. Лица, оказывающие услуги от имени ООН, не подлежат судебной ответственности за сказанное или написанное и за все дей­ствия, совершенные ими при осуществлении программ ООН или других свя­занных с ними мероприятий.36
Стоит отметить, что привилегии и иммунитеты предоставляются соответ­ствующим лицам в интересах организации, а не для их личной выгоды. Выс­шее должностное лицо (Генеральный секретарь, Генеральный директор и т.д.) имеет право и обязанность отказаться от иммунитета в тех случаях, когда им­мунитет препятствует отправлению правосудия и от него можно отказаться без ущерба для интересов организации. Любая организация не может ссылать­ся на иммунитет во всех случаях, когда она по своей инициативе вступает в гражданские правоотношения в стране пребывания.
8) Право на обеспечение выполнения норм международного права. На­деление международных организаций полномочиями по обеспечению выпол­нения норм международного права свидетельствует о независимом характере организаций по отношению к государствам-членам и является одним из важ­ных признаков их правосубъектности.
Основными средствами МПО в этой области являются институты между­народного контроля и ответственности, включая применение санкций. Кон­трольные функции осуществляются двумя способами: путем представления докладов государствами-членами и наблюдением и обследованием контроли­руемого объекта или ситуации на месте.
Наиболее распространенной формой контроля является предоставление докладов государствами-членами.37 Например, Устав ЮНЕСКО обязывает ка­ждое государство-член представлять Организации в те сроки и в той форме, которые определяет Генеральная конференция, доклады, содержащие сведения о законах, положениях и статистических данных, касающихся его учреждений и деятельности в области образования, науки и культуры, а также о выполне­нии рекомендаций и конвенций Генеральной конференции.38
Устав МАГАТЭ предусматривает особый институт контроля - систему га­рантий.39 Под такой контроль ставятся все ядерные объекты по проектам, осу­ществляемым с помощью МАГАТЭ. Основными формами контроля являются анализ МАГАТЭ информации и отчетов, получаемых от государств, наблюде­ние и инспекция силами МАГАТЭ на местах.
Международно-правовые санкции, которые могут применяться меж­дународными организациями, можно подразделить на две группы: а) санкции, осуществление которых допустимо всеми международными организациями; б) санкции, полномочия на осуществление которых имеют строго определенные организации.
К санкциям первой группы, в частности, относятся приостановление член­ства в организации; исключение из организации; отказ в членстве; исключение из международного общения по определенным вопросам сотрудничества.
Применение санкций, отнесенных ко второй группе, зависит от целей, вы­полняемых данной организацией. Например, в случае грубого нарушения пра­вил эксплуатации ядерных объектов МАГАТЭ вправе применять так называе­мые «коррективные меры», вплоть до выдачи предписания о приостановке эксплуатации такого объекта.40
Межправительственным организациям предоставлено право принимать не­посредственное участие в разрешении споров, возникающих у них с междуна­родными организациями и государствами. При разрешении споров они вправе прибегнуть к тем же мирным средствам разрешения споров, какие обычно ис­пользуют первичные субъекты международного права — суверенные государ­ства.
9) Международно-правовая ответственность. Выступая как само­стоятельные образования, международные организации являются субъектами международно-правовой ответственности. Так, МПО должны нести ответст­венность, например, за противоправные действия своих должностных лиц. От­ветственность организаций может наступить и в случае злоупотребления ими привилегиями и иммунитетами. Политическая ответственность может насту­пить в случае нарушения организацией своих функций, невыполнения согла­шений, заключенных с другими организациями и государствами, за вмеша­тельство во внутренние дела субъектов международного права.
Договор о принципах деятельности государств по исследованию и ис­пользованию космического пространства, включая Луну и другие небесные тела, 1967 г. за деятельность международной организации в космосе устанав­ливает солидарную ответственность такой организации и государств-членов организации, являющихся участниками Договора.41 Конвенция о международ­ной ответственности за ущерб, причиненный космическими объектами 1972 г. конкретизирует данную норму. Если какая-либо МПО ответственна за ущерб, то она и те из ее государств-членов, которые являются участниками Конвен­ции, несут солидарную ответственность при соблюдении следующих условий: а) любая претензия о компенсации за такой ущерб предъявляется в первую очередь этой организации; б) если организация в течение 6 месяцев не вы­платила компенсацию за такой ущерб, то только в этом случае государство-истец может поставить вопрос об ответственности государств-членов этой ор­ганизации за уплату этой суммы.42
Материальная ответственность организаций может возникнуть в случае на­рушения законных прав своих сотрудников, экспертов, перебора денежных сумм и т.д. Они также обязаны нести ответственность перед правительствами, где находятся их штаб-квартиры, за противоправные действия, например, за необоснованное отчуждение земли, неуплату коммунальных услуг, нарушение санитарных норм и т.д.43
10) Автономность воли организации. Одним из главных атрибутов пра-восубъектности международных организаций является наличие у них собст­венной воли, позволяющей ей непосредственно участвовать в международных отношениях и успешно осуществлять свои функции. Этот признак означает, что в пределах своей компетенции любая организация вправе самостоятельно избирать средства и способы выполнения прав и обязанностей, возложенных на нее государствами-членами, что в международном общении она выступает исключительно от своего имени. Именно сама организация как субъект международного публичного и частного права вправе избрать наиболее рацио­нальные средства и методы деятельности. В этом случае государства-члены осуществляют контроль за тем, правомерно ли организация использует свою автономную волю.
Такая воля качественно отличается от каждой индивидуальной воли госу­дарств-членов. Некоторые организации (ООН, ЛАГ, МАГАТЭ и др.), напри­мер, правомочны принимать обязательные для всех ее членов решения и обла­дают правом применения мер принудительного характера, в том числе и в от­ношении государств, нарушающих положения их уставов.44 При этом индиви­дуальные волевые акты членов организации не поддаются ни слиянию, ни простому сложению. Они согласуются, и эта согласованная воля международ­ной организации носит межгосударственный характер. Именно это волевое обособление международных организаций лежит в основе их международной правосубъектности и признанной за ними способности делать волеизъявления, принимать на себя права и обязанности по международному праву. Однако во­ля международных организаций, в отличие от воли государств, несуверенна.
ГЛАВА 2 ЮРИДИЧЕСКАЯ ПРИРОДА МЕЖДУНАРОДНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ
Для определения юридической природы международных организаций не­обходимо рассмотреть такие вопросы, как порядок создания международных межправительственных организаций и прекращения их существования; компе­тенция, полномочия и функции международных организаций; членство в ор­ганизации; природа учредительного акта организации; юридическая сила по­становлений, принимаемых ее органами.
Порядок создания международных организаций и прекращения их суще­ствования. Международные организации как вторичные, производные субъ­екты международного права создаются (учреждаются) государствами. Процесс создания новой международной организации проходит три этапа: 1) принятие учредительного документа; 2) создание материальной структуры организации;3) созыв главных органов, свидетельствующий о начале функционирования организации.
Как уже говорилось, согласованное волеизъявление государств относи­тельно создания международной организации может быть зафиксировано дву­мя способами: в международном договоре либо в решении уже существующей международной организации.
Наиболее распространенным способом является заключение меж­дународного договора. Это предполагает созыв международной конференции для выработки и принятия текста договора, который и будет учредительным актом организации. Наименования такого акта могут быть различными: статут (Международный уголовный суд), устав (ООН, ОАГ, ОАЕ), конвенция (ВПС, ВОИС) и др. Дата его вступления в силу считается датой создания организа­ции.
Международные организации могут быть созданы и в упрощенном поряд­ке, в форме принятия решения другой международной организацией. К такой практике неоднократно прибегала ООН, создавая автономные организации со статусом вспомогательного органа Генеральной Ассамблеи. Например, так были созданы ЮНКТАД - Конференция ООН по торговле и развитию (1964 г.), ПРООН - Программа развития ООН (1965 г.). В данном случае согласо­ванное волеизъявление государств относительно создания международной ор­ганизации проявляется путем голосования за учредительную резолюцию, вступающую в силу с момента ее принятия.45
Учредительный акт характеризует правосубъектность международной ор­ганизации, имея в виду ее производное и функциональное состояние. В учре­дительном акте фиксируются цели и задачи организации, ее организационная структура, полномочия и порядок деятельности ее органов, решаются админи­стративные, бюджетные и иные вопросы. Важное место в акте занимают нор­мы о членстве — о первоначальных членах, порядке приема новых членов, воз­можности санкционных мер, вплоть до исключения из организации. Регламен­тация иммунитетов и привилегий организации либо является составной частью учредительного акта, либо осуществляется путем принятия специального акта (например, Конвенция о привилегиях и иммунитетах Объединенных На­ций, Генеральное соглашение о привилегиях и иммунитетах Совета Европы).46
Второй этап предполагает создание материальной структуры организации. В этих целях наиболее часто используются специальные подготовительные органы. Такова практика создания ООН, ВОЗ, МАГАТЭ и др. Из последних примеров можно сослаться на подготовительную комиссию для Международ­ного органа по морскому дну и Международного трибунала по морскому пра­ву.
Подготовительные органы учреждаются на основе отдельного междуна­родного договора или приложения к уставу создаваемой организации либо на основе резолюции другой международной организации. В этих документах определяются состав органа, его компетенция и функции. Его деятельность направлена на подготовку проектов правил процедуры будущих органов орга­низации, проработку всего круга вопросов, касающихся создания штаб-квар­тиры, составление предварительной повестки дня главных органов, подготов­ку документов и рекомендаций, относящихся ко всем вопросам этой повестки дня, и др.
Государства, не являющиеся членами международных организаций, могут посылать своих наблюдателей для участия в работе органов международных организаций, если это установлено правилами организации. В некоторых ор­ганизациях государствам-нечленам разрешается аккредитовать миссии посто­янных наблюдателей. Так, например, при ОАГ такие миссии имеют 30 госу­дарств, в том числе Россия.