Финансовый бюджетный кризис 1998 г. и экономическая программа правительства России

Введение
1. Распределение ролей центрального банка и правительства при выборе инструментов финансовой и бюджетной политики
2. Предпосылки и ход финансового бюджетного кризиса 1998 г.
3. Цели и инструменты политики Банка России в период кризиса
4. Послекризисная программа экономической политики и создание условий курсового регулирования в интересах экспортеров
Заключение
Список использованной литературы
Приложения

Финансовый бюджетный кризис 1998 г. и экономическая программа правительства России

В определенных условиях ГКО – ОФЗ могут выступать и в качестве инструмента понижения курса рубля. Эту роль они начинают играть, как только перестают быть инструментом его повышения. В самом деле, повышение доходности ГКО – ОФЗ перестало быть инструментом регулирования ликвидности на валютном рынке, как только коммерческие банки перестали принимать ГКО – ОФЗ в качестве залога. ГКО – ОФЗ позволяют эффективно организовать обвал рубля не только за счет манипулирования их доходностью, но и в силу того фактора, что бегство капитала с рынка ценных бумаг высвобождает рублевую массу, которая может хлынуть на валютный рынок.
В данных условиях отказ Правительства от выполнения государственных краткосрочных обязательств (ГКО – ОФЗ) можно рассматривать как инструмент, вызывающий прекращение давленияна валютный рынок рублевых средств, лавинообразно переливавшихся с рынка ГКО – ОФЗ.
Следующим инструментом валютного регулирования выступает повышение ставки рефинансирования. Данный инструмент также преследовал цель повышения падающего курса рубля, и работал эффективно, пока в дело не вмешались институциональные факторы (повышение ставки рефинансирования оказалось достаточным для нейтрализации кризиса, пока новым стрессовым фактором для валютного рынка не стало долгое отсутствие нового правительства).
После вступления в силу институциональных факторов дальнейшее повышение ставки рефинансирования не сдерживало инфляцию, как это обычно происходит в современном мире, а лишь усиливало ее в силу увеличения денежной массы через мультипликационный механизм кредитования. Таким образом, данный инструмент перестал работать на цели политики, вызывая противоположный эффект.
Валютные интервенции, направленные как на повышение курса рубля, так и на его понижение, являлись эффективным инструментом валютного регулирования в обоих случаях. В январе 1998 г. ЦБ РФ продавал доллары, в феврале интервенций не было, в марте – уже покупал доллары, в апреле ситуация с рублем стала настолько катастрофичной, что ЦБ РФ вынужден был продавать доллары вплоть до августа. Применяя интервенции, Банк России четко реагировал на текущую ситуацию, что свидетельствует о том, что он выступал как независимый политический институт и отставку правительства не предвидел. Из анализа динамики интервенций можно заключить, что отставка правительства и затяжка времени при формировании нового кабинета министров вовсе не являлись инструментами давно желаемой девальвации национальной валюты, а просто случайно ей способствовали.
Для поддержки падающей ликвидности банковской системы России ЦБ РФ использовал такие инструменты, как ослабление резервных требований и произведение крупной эмиссии. О последней позволяют заключить косвенные данные.
Остановимся на этих косвенных данных подробнее. Масштабы продажи валюты Банком России были таковы (во второй половине августа 1998 г. – 2,5 млрд долл.)14, что на закупку валюты коммерческими банками было потрачено примерно 19 млрд рублей15 (средний курс для второй половины августа был равен 7,5 рублей за доллар). То есть, можно предположить, что в период после начала кризиса и до начала сентября была осуществлена эмиссия в размере как минимум 19 млрд руб., или 5,5 % от денежной массы М216. В реальности она, видимо, была еще больше, так как часть полученных средств использовалась кредитными организациями на выплаты вкладов населению.
Другой вопрос, что в целях предотвращения падения курса рубля поддерживать падающую ликвидность банковской системы, видимо, не стоило. Если бы эта ликвидность сократилась до нуля, спрос на иностранную валюту стал бы невозможен: после замораживания рынка ГКО – ОФЗ и банковских вкладов населения из-за неспособности коммерческих банков справиться с наплывом требований вкладчиков существенных рублевых ресурсов для предъявления спроса на иностранную валюту фактически не осталось. Средства (остатки) на корреспондентских счетах кредитных организаций в ЦБ РФ были истощены и не позволяли коммерческим банкам вести активные операции, в том числе покупку иностранной валюты. Таким образом, истощение ликвидности банковской системы само по себе могло выступать инструментом поддержки курса рубля, но этого не произошло. Вместо этого для поддержания банковской ликвидности были использованы эмиссия и ослабление резервных требований.
Рассмотрим эффективность упомянутых инструментов для достижения целей курсовой политики Банка России. Инструменты мы рассмотрели следующие: использование рынка ГКО – ОФЗ для воздействия на валютный курс, объективное повышение доходности ценных бумаг и блокирование этого процесса отказом Правительства РФ отвечать по своим обязательствам; повышение ставки рефинансирования; валютные интервенции; поддержка ликвидности банковской системы с помощью эмиссии и ослабления резервных требований.
Объективное повышение доходности ГКО-ОФЗ теоретически поддерживало падающий курс рубля.17 Но падение доверия у коммерческих банков к государственным ценным бумагам отняло у последних эту функцию, а бегство капитала с рынка ценных бумаг высвобождало рубли и создавало угрозу для валютного рынка. Отказ Правительства от выполнения государственных краткосрочных обязательств был эффективным шагом, поскольку он прекратил давление на валютный рынок рублевых средств, но запоздалым, поскольку если бы заранее был определен предельный уровень доходности государственных ценных бумаг ГКО – ОФЗ, который еще мог поддерживаться Правительством РФ, и разработаны директивы по выходу из ситуации в случае его превышения, дефолт по государственным обязательствам мог быть объявлен в июне, что позволило бы сэкономить официальные валютные резервы.
Что касается такого инструмента, как повышение ставки рефинансирования, его можно считать эффективным, поскольку в результате такого повышения 2 февраля 1998 г. обороты на тонком рынке увеличились: произошло явное увеличение оборотов на кассовом рынке и наметилась тенденция к росту числа сделок на срочном рынке.18 При этом эти обороты увеличились в сторону такого увеличения предложения иностранной валюты, что Банк России нашел необходимым провести интервенцию, направленную на ослабление курса рубля. Но дальнейшие повышения ставки рефинансирования уже не могли служить инструментом поддержания курса рубля и вопреки своей природе лишь усиливали инфляцию.
Валютные интервенции проводились Банком России судорожно, то в одну, то в другую сторону, не синхронно с большой политикой и, по большому счету, ни к чему не приводили.
То же самое можно сказать и о политике поддержки ликвидности банковской системы. В августе – сентябре рубль слишком уж сильно обесценился, поскольку когда обесцениваться больше он не мог в силу отсутствия спроса на иностранную валюту из-за недостатка рублевых средств, Банк России вместо того, чтобы обрадоваться этому, увеличил ликвидность банковской системы, и за вторую половину августа обменный курс российского рубля снизился на 33 % (с 6, 29 руб. за долл. на 17 августа до 9,33 руб. за долл. на 1 сентября 1998 г.19). Логично даже было констатировать, что Банк России потерял контроль над внутренним валютным рынком.20
О том, что контроль был потерян позволяет говорить не только обесценение рубля, но еще и резко возросшая амплитуда колебаний его обменного курса. На 1 сентября 1998 г. обменный курс российского рубля составлял 9, 33 руб. за 1 долл. США21. На 9 сентября он достиг отметки 20,83 руб.22; на 15 сентября (день исполнения форвардных контрактов) он составлял 8, 67 руб. за 1 долл. США23 и т. д. И это при том, что рынок сжался до торговли в системе электронных лотовых торгов ММВБ (СЭЛТ), где дневные обороты составляли только 20-40-60 млн долл24., при этом величина остатков кредитных организаций на корреспондентских счетах в ЦБ была минимальной25, то есть рублевая ликвидность была близка к нулевой.
Этот момент – нулевая рублевая ликвидность – создали условия для возникновения совершенно иных обстоятельств, которые можно назвать новой эпохой в истории политики установления динамики курса российского рубля, предопределяющего налогово-бюджетную программу правительства.. Рассмотрим посткризисный период деятельности Банка России и Правительства России на фоне этих новых обстоятельств.
4. Послекризисная программа экономической политики и создание условий курсового регулирования в интересах экспортеров
Примерно с 20-х чисел сентября 1998 г. у российской экономической политики появилась новая цель, вернее создались такие условия, когда появились возможности для реализации истинных желаний главных акторов этой политики, и истинная цель валютного регулирования, начав реализовываться, стала для всех очевидной. Эта цель состояла в установлении такого низкого номинального курса национальной валюты, который удовлетворил бы, наконец, экспортеров. Средства для реализации этой цели состояли в том, что в условиях истощения рублевых ресурсов в банковской системе у Банка России появилась определенная свобода выбора номинального обменного курса российского рубля. И Банк России выбрал курс уровня примерно 16 рублей за доллар США. Банк России установил этот курс, скупая по данной цене предложенную на продажу валюту. По такой огромной цене, кроме Банка России, никто больше покупать валюту не мог. Нехватка рублевых ресурсов в банковской системе сыграла позитивную роль, развязав ЦБ РФ руки для легализации такой девальвации рубля, какая в другое время вызвала бы сильное международное противодействие.
В силу наличия упомянутого противодействия открытым текстом о данной цели курсовой политики говорить было нельзя. По устраивающей международное сообщество официальной версии, приоритетом курсовой политики стало пополнение официальных резервов (на 1 сентября 1998 г. официальные валютные резервы снизились до 8,2 млрд долл.)26, поскольку уже в 1999 г. предстояли крупные выплаты по внешнему долгу, а грядущего роста нефтяных цен (см. Приложение 5) никто предвидеть не мог. Таким образом, представлялось, что золотовалютные резервы пополнятся за счет монополии ЦБ РФ на скупку иностранной валюты, монополии, возникшей из непомерно высокой цены на последнюю. Такая маскировка истинной цели валютного регулирования вряд ли могла кого-нибудь обмануть. Между тем, данная цель сохраняет свое значение для субъектов экономической политики и возможности ее реализации и в настоящее время, и действительно реализуется в настоящее время, когда с золотовалютными резервами у ЦБ РФ нет никаких проблем.
Таким образом, если сопоставлять цели и приверженность определенным представлениям экономической теории периода после августовского кризиса 1998 г., можно констатировать, что цель была – девальвация рубля в интересах отечественного экспорта вопреки давлению международного сообщества, а экономической идеологии не было вовсе, видимо, за недостатком времени ее формирования. Функцию идеологии – маскировать сущность явления его видимостью – выполнил пропагандистский ход: объявление официальной целью валютного регулирования пополнение золотовалютных резервов.
Главным инструментом реализации политики ЦБ РФ в посткризисных условиях выступило установление центральным банком завышенной цены на доллар, которая создала центральному банку монополию на покупку валюты и свободу выбора уровня валютного курса. В условиях свободы выбора валютного курса, когда возможности скупать валюту ни у кого не было, поскольку рублевая ликвидность была на нуле, Банк России установил курс 16 рублей за доллар. Он скупал предложенную на продажу валюту по такому курсу. Обменный курс рубля поддерживался на таком уровне, который заведомо не позволял другим экономическим субъектам конкурировать в спросе на валюту с Банком России. Другими словами, этот инструмент можно назвать «использование нулевой ликвидности банковской системы, которую так и не удалось поддержать, и установление монопольной цены на доллар.
Если говорить об эффективности данного инструмента, то можно констатировать, что способ установления нового уровня валютного курса путем монополизации возможности покупки иностранной валюты был избран Банком России правильно. Но правильно ли был избран сам этот уровень ?
Избранный уровень курса фактически дестимулировал возвращение иностранной валюты в страну и стимулировал вывоз капитала. Экспортеры стали единственными поставщиками валюты на внутренний рынок после кризиса.
Но экспортеры-то выиграли. Для повторения воспроизводственного цикла им было необходимо практически такое же количество рублей, как и до кризиса, так как сразу после августа 1998 г. быстро выросли цены на импорт, в то время как цены на отечественную продукцию и зарплаты повышались существенно медленнее. Теперь при обменном курсе 16 руб./долл. для того, чтобы получить требуемое для воспроизводства количество рублей, достаточно было ввезти в 2,5 раза меньше валюты, чем при докризисном курсе 6,4 руб./долл. (16: 6,4 = 2,5).
Таким образом, от нового избранного уровня валютного курса экспортеры выиграли, все остальные экономические субъекты скорее проиграли. Усилилась опасность инфляции, так как избранный уровень курса способствовал значительному ускорению эмиссии через валютный рынок.
Существует, впрочем, точка зрения, что «инфляция в 1998 г. была небольшая: деньги действительно вращались быстро, но это относилось только к финансовой сфере – ГКО приносили 100 % годового дохода. Рубль оставался твердым».27
Тем не менее, данная цель – принятая в интересах экспортеров – сохранилась как ведущая цель политики регулирования валютного курса и применительно к послекризисному периоду. Впрочем, данная цель характерна для всех периодов существования российского государства и его курсовой политики. «Начиная с 1995 г., когда проведение курсовой политики стало возможным, до августовского кризиса 1998 г. Банк России препятствовал тенденции к укреплению обменного курса рубля, поддерживая эффективность российского экспорта, то есть фактически ориентировался на интересы экспортеров».28 Как мы видим, такое положение вещей сохранилось и после кризиса 1998 г.
Это позволяет выделять эволюцию политики регулирования курса рубля от сентября 1998 г. и до настоящего времени в единый период на основании общности указанной цели – недопущения роста курса рубля в интересах экспортеров.
Что касается доминирующих в сознании правительственных институтов представлений, наконец, там заняло свое достойное место положение о том, что правительство отвечает за внутреннее экономическое равновесие, а центральный банк – за внешнее (см. Приложения 1-4). Данное представление экономической теории было присуще всем отрезкам этого периода, как бы ни менялись отличающие их обстоятельства. Выражалось это представление экономической теории в рестрикционной налогово-бюджетной политике, смягчающей инфляционные последствия курсовой.
Это сказалось на инструментах проведения валютной политики, а именно, проявилось в том, что инфляционные последствия крупной эмиссии 1999-2001 гг.29 были в значительной степени нейтрализованы ужесточением фискальной политики и накоплением средств на счетах Правительства РФ.
Последствия применения данных инструментов политики были следующими. Масштабная эмиссия через валютный рынок привела к быстрому росту денежной базы, а затем – к монетарной инфляции (в отличие от инфляции первого послекризисного периода, вызванной резким удорожанием импорта).
С точки зрения действий в интересах экспортеров, инструмент эмиссии был эффективен, поскольку «рост цен понижает обменный курс национальной денежной единицы»30. Но за это пришлось расплачиваться инфляцией. Нельзя достичь всего сразу, приходится затем нейтрализовывать инфляцию как независимый фактор, имеющий отрицательное воздействие на экономику, хотя бы она и являлась эффективным инструментом политики в интересах экспортеров. Как сказал по другому поводу председатель ЦБ РФ С. Игнатьев, «мы можем держать или валютный курс или инфляцию, но не то и другое одновременно»31. Обменный курс российского рубля в реальном выражении после 88-процентного падения в 1998 г. начал последовательно укрепляться уже с 1999 г. За период с 1 января 1999 г. до 1 сентября 2002 г. реальное укрепление обменного курса рубля к доллару США составило 31,4 %.32 Зато как следствие падения номинального курса рубля и прироста за счет этого экспорта официальные золотовалютные резервы за это же время возросли в 3,6 раза – с 12,2 млрд до 44 млрд долл33.
Таким образом, цель достигнута была, и она оправдывала средства (неблагоприятные последствия для национальной экономики роста реального курса рубля). Можно сказать, что инструменты курсовой политик показали себя эффективными, а налогово-бюджетной – нет. Но самое главное, что рост золотовалютных резервов потребовал выражения смены целей на официальном уровне.
Поскольку благодаря эффективности применения инструментов валютного регулирования золотовалютные резервы возросли, пришло время очередной смены приоритетов курсовой политики – не тех, которые существовали на самом деле, а тех, которые придавали приличие проводимой политики поощрения национального экспорта перед лицом мирового сообщества. Действительные приоритеты, как мы установили, оставались постоянно одними и теми же: занижение валютного курса в интересах экспортеров. Но по официальной версии, как мы помним, приоритетом валютной политики считалось пополнение золотовалютных резервов, необходимое для выплаты внешнего долга. Поскольку данная цель была достигнута, приходилось менять официальные приоритеты политики.
Итак, период с сентября 1998 г. примерно по октябрь 2002 г. характеризуется режимом плавающего обменного курса, поддерживаемого на уровне, препятствующем росту внутреннего спроса на иностранную валюту. Цель периода сентября 1998 г. – октября 2002 г. – соответственно - поддержка обменного курса рубля на уровне, препятствующем росту внутреннего спроса на иностранную валюту. Другими словами, поддержка обменного курса на таком низком уровне, что спрос на иностранную валюту расти не может из-за недостатка средств у экономических субъектов.
Стабильность валютного курса, которая наблюдалась на протяжении 2000 и 20001 гг. снизила интерес спекулятивного капитала к колебанию курса рубля и сделала невозможной для него играть какую-либо роль в дестабилизации рубля, как это имело место раньше. «Стабильность валютного курса …снизила потребности в хеджировании валютных рисков на фьючерсном рынке. Кроме того, преобладание регулирующей роли Банка России на валютном рынке осложнило прогнозирование участниками торгов долгосрочных тенденций валютного курса рубля и перевело срочную торговлю в разряд короткой и потенциально инсайдерской»34.
«Модель денежной политики, проводившейся Банком России в 2000-2001 г., несмотря на формальное невыполнение ориентиров по инфляции может быть названа оптимальной. Сдерживая номинальное укрепление рубля, диктовавшееся улучшением внешней конъюнктуры, органы денежно-кредитного регулирования смогли добиться сильного стимулирующего воздействия на отечественное производство, функционирующее в условиях избытка производственных мощностей и скрытых резервов занятости. Слабость российской системы финансового посредничества не позволяла в тот период перейти к выраженной антиинфляционной политике, которая сделала бы возможным финансирование экономического роста на основе притока иностранных инвестиций. Интервенции на валютном рынке, занимая место регулирования процентных ставок, имели непосредственный эффект на рентабельность российских производств, тем самым увеличивая их обеспеченность ликвидными ресурсами».35 «Под влиянием макроэкономических факторов … рыночный курс российского рубля в 1999-2001 гг. является равновесным».36
Таким образом, все шло как нельзя лучше, пока новый фактор – рост цен на нефть (см. Приложение 5) – не поставил перед российской денежной политикой новой задачи – стерилизации золотовалютных резервов.