Организационная основа местного самоуправления

Организационная основа местного самоуправления

Оглавление
Введение
Глава 1. Правовые основы местного самоуправления в РФ
Глава 2. Система органов местного самоуправления РФ
Глава 3. Организация местного самоуправления в г. Москва
Выводы
Заключение
Список использованной литературы

Организационная основа местного самоуправления

Глава 2. Система органов местного самоуправления РФ
По Закону СССР от 9 апреля 1990 года "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР"17 система местного самоуправления охватывала местные Советы, органы территориального общественного самоуправления населения (советы и комитеты микрорайонов, домовые, уличные, квартальные, сельские комитеты и другие органы), а также местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии.
Следует отметить характерные особенности Закона. Во-первых, следует указать на четкое закрепления понятий, принципов и задач местного самоуправления, структуры органов и их системы, характера взаимоотношений между представительными и исполнительными органами как по вертикали, так и по горизонтали управленческих отношений. Все это необходимо было сделать для раскрытия и разъяснения идей местного самоуправления тем миллионам работников местных Советов, которые и должны были реализовывать новый Закон, ломать старые стереотипы деятельности местных Советов на основе новых требований и новых подходов. Во-вторых, провозглашенные Законом независимость и самостоятельность органов самоуправления должны опираться на твердую финансовую и экономическую основу в виде бюджетных и внебюджетных средств, средств иных органов территориального самоуправления, природных ресурсов местного самоуправления, коммунальной и иной собственности, объектов местного хозяйства.
С принятием Конституции РФ 1993 года и Федерального закона РФ от 12 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"18 начинается, по сути, новый этап в развитии и правовом регулировании местного самоуправления. Закон не случайно назван "Об общих принципах...", поскольку в соответствии с Конституцией РФ, Федеративным договором, отдельными договорами между Российской Федерацией и некоторыми субъектами в ее составе19 правовое установление общих принципов организации местного самоуправления отнесено к совместному ведению федеральных органов и органов субъектов Федерации. Последним на основе закрепленных в федеральном законе общих принципов организации местного самоуправления с учетом исторических, национальных, местных условий и традиций предстоит разработать в этой сфере свою законодательную базу. Важную часть правового регулирования возьмут на себя в пределах своей компетенции и органы местного самоуправления, прежде всего в решении вопросов местного значения.
Законодательным органам субъектов Федерации в ходе законотворческой деятельности в сфере местного самоуправления предстояло преодолеть большое искушение, вызываемое подчас нескрываемым желанием некоторых краевых, областных руководителей так определить компетенцию муниципальных образований на своей территории, чтобы основной объем властных полномочий и средств подчинения остался все-таки в руках именно краевых, областных органов. Проведенные в ряде регионов России телевизионные обсуждения, радиодебаты, посвященные анализу содержания нового Закона, свидетельствовали о проявлении этой тенденции и на низовом уровне, в частности о большом стремлении и районных (городских) руководителей перераспределить в свою пользу полномочия сельских, поселковых муниципальных образований, оставить за собой право, как и раньше, все распределять, утверждать, обязывать, указывать.
Несмотря на то, что с момента реформы 1995 г. не прошло и десяти лет, как местное самоуправление снова реформируется. И это объяснимо. Слишком сильно отличается то, что было записано в Законе, от того, что получилось на практике. В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"20 реализуется радикальный вариант реформы. Существенному изменению подверглись все основные институты местного самоуправления: территориальные и организационные основы, компетенция и ответственность органов, а также финансово-экономические основы местного самоуправления. В новом Законе о местном самоуправлении 2003 г. нашли отражение некоторые, безусловно, положительные процессы: разграничение полномочий между уровнями власти, восстановление управляемости в системе государство - общество, в том числе, и это особенно важно, восстановление ответственности власти перед населением.
Федеральный закон от 6 октября 2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», утверждает, А.С. Тюхтенев, закрепил новые концептуальные подходы и внес кардинальные изменения в сложившиеся механизмы правового регулирования, в частности, принципов территориальной организации местного самоуправления, определения структуры и компетенции органов, а также статуса должностных лиц местного самоуправления, использования в местном самоуправлении форм прямой демократии21.
Организационные формы местного самоуправления (территории муниципальных образований, их границы, структура органов местного самоуправления, иные аспекты устройства аппарата муниципальной власти, органы общественной самодеятельности), порядок деятельности органов местного самоуправления, органов территориального общественного самоуправления, положение депутатов представительных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления детально регулируются в своем основном содержании нормами именно муниципального права (прежде всего, нормами специального законодательства о местном самоуправлении)22.
Важнейшее место в системе муниципального права занимает правовое регулирование организации и деятельности органов местного самоуправления. Конституционно-правовые нормы зачастую рамочным образом закрепляют основы местного самоуправления. Например, часть 1 ст. 131 Конституции РФ устанавливает, что структура местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Данная конституционная установка не запрещает федеральному, региональному законодателю вводить те или иные схемы организации местной власти. Однако, как указывает А.Н. Кокотов, подобное законодательное регулирование должно быть вариативным, предусматривать разные модели организации местной власти, перечень которых не может закрываться - по его мнению, именно «вариантности в регулировании моделей местной власти как раз и не достает современному российскому законодательству о местном самоуправлении»23.
Конституция Российской Федерации 1993 г. и Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» особое внимание уделяют принципам развития системы местного самоуправления. Так, самостоятельность местного самоуправления как один из конституционных принципов взаимоотношения данного института власти с государством предполагает, что местное самоуправление в пределах своих полномочий вправе решать вопросы местного значения, в том числе определять структуру своих органов и организацию их работы. Для этого органам местного самоуправления не требуется согласовывать свои решения с органами государственной власти равно как органы государственной власти не вправе ни отменять, ни приостанавливать их исполнение.
Не менее значимым конституционным принципом выступает многообразие организационных форм местного самоуправления. Согласно п.п.1,2 ст. 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования и иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования; наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного) органа муниципального образования является обязательным. Таким образом, федеральный законодатель, с одной стороны, закрепляет круг обязательных органов местного самоуправления, а с другой – не устанавливает их исчерпывающего перечня и тем самым не препятствует населению муниципальных образований в Российской Федерации самостоятельно определять их разновидности.
Общие положения о формировании органов и должностных лиц местного самоуправления также содержатся в отдельных статьях Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с последующими изменениями и дополнениями): в ст. ст. 35 - 39, посвященных представительным органам; главам муниципальных образований; местной администрации; контрольным органам; избирательным комиссиям муниципальных образований.
Большую роль в определении организационной структуры местного самоуправления играет не только население муниципальных образований, но и соответствующие представительные органы. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает разнообразные виды учредительной юридической деятельности на территории муниципального образования с участием соответствующего представительного органа: территориальное общественное самоуправление или самоорганизацию граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения; принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений; определение порядка принятия решения о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений; определение порядка участия муниципальных образований в организациях муниципального сотрудничества24.
Некоторые вопросы организации и деятельности органов местного самоуправления находят своё отражение в отдельных федеральных конституционных законах. Так, Федеральный конституционный закон от 25 марта 2004 №1-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа» предусматривает сохранение системы органов местного самоуправления и их наименования и статуса, а также содержит условие об учёте местных особенностей при организации местного самоуправления на территории Пермского края (в том числе и учреждения органов местного самоуправления) - с учётом особого статуса Коми-Пермяцкого округа.
К числу Федеральных законов, содержащих отдельные нормы, относительно муниципального учредительного процесса, могут быть отнесены: Федеральный закон от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации»25 (ред. От 25 июля 2002 г.), а также Федеральный закон от 26 ноября 1996 № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»26 ( в ред. от 26 июня 1998 г.) и некоторые другие. Среди законодательных нормативных актов, определяющих структуру органов местного самоуправления, действующих на территории Российской Федерации, особо следует выделить законы субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления. В качестве примера данного вида источника в структуре нормативно-правового регулирования учредительного процесса в системе местного самоуправления можно привести Указ Президента РФ от 3 июня 1996 г. № 802 «О поэтапном формировании муниципальных органов охраны общественного порядка»27, в котором устанавливаются организационные, правовые и материальные условия для поэтапного формирования муниципальных органов охраны общественного порядка в соответствии с законодательством Российской Федерации и соответствующего субъекта Российской Федерации, а также необходимость предусматривать в уставах муниципальных образований выборность населением руководителей муниципальных органов охраны общественного порядка.
Таким образом, систему органов местного самоуправления составляют:
1. Представительные органы местного самоуправления - собрания представителей местного населения. Они избираются непосредственно гражданами, проживающими на территории муниципального образования. Этот орган может иметь различные названия, определяемые в уставе муниципального образования, - дума, совет, муниципальное собрание и т.п.
Число членов таких представительных органов в настоящее время колеблется от четырех в сельской местности до нескольких десятков человек в городах. Срок полномочий муниципальных советов также различен. Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав"28 устанавливает лишь максимальную продолжительность работы представительного органа одного созыва - 5 лет. В большинстве субъектов Российской Федерации представительные органы местного самоуправления избираются на 4 года, хотя нередки и менее продолжительные сроки. Срок полномочий члена выборного органа местного самоуправления не может быть менее двух и более пяти лет.
Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определяет полномочия местного самоуправления, которые вправе осуществлять только представительные органы. К ним отнесены, прежде всего, нормотворческие, финансовые, бюджетные и контрольные полномочия, такие, как:
- принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных уставом муниципального образования;
- утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
- установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью29.
Федеральное законодательство допускает возможность осуществления полномочий представительного органа местного самоуправления собраниями (сходами) граждан. В таких случаях представительный орган может не избираться.
2. Глава муниципального образования - выборное должностное лицо, возглавляющее деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования. Обычно глава муниципального образования руководит местной администрацией, но может быть наделен и правом председательствовать на заседаниях представительного органа. Предусматривается два возможных варианта избрания главы муниципального образования: непосредственно населением или представительным органом местного самоуправления. Вопросы самого существования такой должности, выборов главы муниципального образования, его наименования (староста, мэр, глава города, глава района и т.д.), а также сроков полномочий решаются муниципальным образованием: либо в уставе, либо представительным органом, либо населением на референдуме. Глава муниципального образования подотчетен населению и представительному органу местного самоуправления, должен строить свою деятельность с соблюдением принципов законности, единоначалия, ответственности30.
3. Администрация муниципального образования осуществляет управленческую деятельность и объединяет специализированные исполнительные органы - комитеты, департаменты, отделы, управления. Так, в большинстве муниципальных образований создаются отраслевые исполнительные органы, такие, как отдел образования, отдел здравоохранения. Администрация работает под руководством главы муниципального образования либо главы местной администрации и в соответствии с положениями об органах исполнительной власти муниципального образования, утверждаемыми либо главой муниципального образования, либо представительным органом31.
Следует также отметить, что федеральное законодательство указывает два вида органов местного самоуправления: 1) органы, формирующиеся на основе выборов, и 2) органы, формирующиеся невыборным путем - в результате назначения, делегирования, кооптирования и т.д. Статьи 14, 15 и 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"32 в точном соответствии с Конституцией Российской Федерации и Европейской хартией местного самоуправления устанавливают, что выборные органы обязательны. Однако не определяется точно, какие конкретно выборные муниципальные органы следует создать. В частности, допускается возможность выборов иных должностных лиц, помимо главы муниципального образования. Такими иными должностными лицами могут стать, по усмотрению муниципального образования, заместители главы администрации, руководители административных подразделений, например отделов социальной защиты населения.
Глава 3. Организация местного самоуправления в г. Москва
В начале лета 2006 года было изменено законодательство города Москвы о местном самоуправлении с целью приведения его в соответствие с федеральным законом. Наиболее существенным изменениям подверглись нормы, регулирующие организационные основы местного самоуправления и разграничение полномочий между общегородскими и муниципальными властями. 31 мая 2006 года в Москве был принят закон «О внесении изменений в Закон города Москвы от 6 ноября 2002 года №56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве», которым городское законодательство было приведено в соответствие с федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Данным законом были внесены существенные изменения в региональные законодательные нормы, регулирующие организационные основы местного самоуправления в Москве, а также изменен перечень вопросов местного значения, решение которых отнесено к компетенции органов местного само-
управления районов города33.
В части регулирования организационных основ местного самоуправления, поправками, внесенными в московское законодательство, были установлены принципы формирования системы органов местного самоуправления, которые полностью соответствуют требованиям федерального закона. В частности, была установлена обязательность наличия должности руководителя муниципального образования в системе органов и должностных лиц местного самоуправления внутригородских муниципальных образований - районов. Так же как и федеральный закон, закон города Москвы34 предусматривает два способа избрания руководителя муниципального образования: избрание на муниципальных выборах либо депутатами представительного органа местного самоуправления (муниципального совета) из своего состава. Избранный на выборах руководитель муниципального образования может возглавлять исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления (муниципалитет) либо являться председателем муниципального совета. При избрании руководителя муниципального образования из состава депутатов он становится председателем муниципального совета, в этой ситуации должность руководителя муниципалитета замещается по контракту. При этом запрещается совмещение одним лицом должности и руководителя муниципального образования, и руководителя муниципалитета35.
Необходимо отметить, что еще до принятия этого закона в Москве получила широкое распространение модель организации местного самоуправления, при которой руководитель муниципального образования избирался из состава депутатов муниципального совета и являлся председателем совета. При этом глава муниципалитета назначался на должность руководителем муниципального образования. Изменения, которые в настоящий момент вносятся в уставы муниципальных образований в части организационных основ местного самоуправления, сохраняют практически эту же модель управления, за исключением способа назначения главы муниципалитета, который теперь как по федеральному, так и по новому городскому законодательству должен назначаться на должность по результатам конкурса36.