Референдум РФ

ВВЕДЕНИЕ
ГЛАВА 1. РЕФЕРЕНДУМ: ПОНЯТИЕ, ВИДЫ, ЗНАЧЕНИЕ
ГЛАВА 2. ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО О РЕФЕРЕНДУМЕ
ГЛАВА 3. ПОДГОТОВКА И ПРОВЕДЕНИЕ РЕФЕРЕНДУМА
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

Референдум РФ

местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 130);
обязанность Президентом РФ назначить референдум (ст. 84);
ссылка на наличие федерального конституционного закона о референдуме Российской Федерации (ст. 84);
отсутствие права назначить референдум у временно исполняющего обязанности Президента Российской Федерации (ст. 92).
Благодаря конституционному закреплению местного референдума ст. 130 Конституции России и возможности проведения конституционного референдума (ст. 135) можно говорить о конституционном закреплении следующих видов референдумов: по территории проведения на общероссийский, субъектов Федерации и муниципальный. По юридической силе - императивный (принятие Конституции России); по императивности назначения - факультативный (ст. 135).15
Текстом Конституции Российской Федерации, как уже упоминалось, предусмотрено принятие федерального конституционного закона, регулирующего процедуру подготовки и проведения референдума на федеральном уровне.
В группе федеральных конституционных законов, регулирующих институт референдума, несомненно, особое место занимает Федеральный конституционный закон от 10 октября 1995 года, с изм. от 27 сентября 2002 г. "О референдуме Российской Федерации"16, регулирующий процедуру инициирования, подготовки и проведения всероссийского референдума. Федеральный конституционный закон от 30 января 2002 г. "О военном положении" 17 в п. 4 ст. 7 устанавливает ограничение для проведения референдумов на территории, на которой введено военное положение. Аналогичные положения мы видим и в ст. 14 Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. "О чрезвычайном положении" 18: "На территории, на которой введено чрезвычайное положение, выборы и референдумы не проводятся в течение всего периода действия чрезвычайного положения".
В подгруппе федеральных законов ведущее место занимает Федеральный закон от 12 июня 2002 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"19, устанавливающий основные гарантии прав граждан Российской Федерации на всех уровнях проведения референдумов в России.
Следует отметить, что это один из первых гарантийных законов в российской правовой системе. Он стал преемником Федерального закона от 6 декабря 1994 г. "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации". В процессе реализации Закон был несколько раз изменен ( Федеральными законами от 30 марта 1999 г.; от 10 июля 2001 г.; от 12.06.2002; от 27.09.2002, от 24.12.2002).
Федеральными конституционными законами, иными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации могут устанавливаться гарантии избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, дополняющие гарантии, установленные Федеральным законом об основных гарантиях.
Например, Федеральный закон от 11 июля 2001 г. "О политических партиях"20 в ст. 36 закрепляет участие политических партий в референдумах.
Россия - многонациональное государство. При подготовке и проведении референдумов в Российской Федерации используется государственный язык Российской Федерации. Закон РФ от 25 октября 1991 г. (с изм. от 11 декабря 2002 г.) "О языках народов Российской Федерации" (ст. 14) устанавливает гарантию конституционного принципа равноправия для участия в референдуме граждан Российской Федерации, слабо владеющих русским языком.21
Федеральный закон от 10 января 2003 г. "О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации "Выборы"22 регулирует отношения, возникающие при использовании Государственной автоматизированной системы Российской Федерации "Выборы" при подготовке и проведении референдума, что является одной из гарантий реализации прав граждан Российской Федерации на основе обеспечения гласности, достоверности, оперативности и полноты информации о референдуме.
Федеральным законом от 25 июля 2002 г. "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" законодатель устанавливает исключение: "Постоянно проживающие в Российской Федерации иностранные граждане в случаях и порядке, предусмотренных федеральными законами, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также участвовать в местном референдуме".23
18 мая 2004 года Президент направил в Государственную Думу проект Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации", который вскоре был принят.
Новый Закон о референдуме разработан "с учетом накопленного в последнее десятилетие опыта проведения избирательных кампаний"24, о чем говорится в пояснительной записке к нему. Между тем именно в последнее десятилетие ни одного общероссийского референдума проведено не было. Соответственно нет никакого опыта проведения референдума.
Выступая в Государственной Думе, А. Вешняков, обосновывая принятие нового Закона о референдуме, заявил: "...нормы, регулирующие проведение референдума комиссиями референдума, вступили в противоречие с действующей в соответствии с Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" системой комиссий референдума"25. Но согласно части 3 статьи 76 Конституции "федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам". Поэтому противоречие Федерального конституционного закона о референдуме 1995 года Федеральному закону необходимо было устранять путем соответствующего изменения федерального закона, а не наоборот.
Статьей 6 Закона о референдуме расширен также перечень вопросов, которые не могут выноситься на референдум. Основания запрета референдума расширены за счет следующих вопросов.
1. Об избрании, назначении, досрочном прекращении или продлении полномочий лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации. Он связан с запретом вынесения на референдум вопроса о досрочных выборах депутатов Государственной Думы (пункт 2 части 5 статьи 6 Закона). Данные положения приводят к невозможности отзыва избирателями своих депутатов, поскольку отзыв приведет к досрочным выборам. Сама возможность отзыва каких-либо должностных лиц не предусмотрена Конституцией. По этому поводу Н.А. Боброва пишет, что "отзыв вообще не является элементом нынешнего российского конституционного строя"26. Народовластие без института отзыва не может состояться.
2. О персональном составе любых федеральных органов государственной власти. В силу Конституции и ряда федеральных законов назначение на большинство высших государственных должностей невозможно без участия Президента. Это делает его еще более свободным в кадровой политике. Например, если Президент назначит руководить органом по управлению государственным имуществом печально известного народу А. Чубайса, то референдум о его отставке инициировать будет нельзя.
3. О создании, избрании, досрочном прекращении, приостановлении или продлении срока полномочий органов или должностных лиц, предусмотренных международными договорами Российской Федерации. Это также создает еще большую свободу действий для Президента, поскольку именно ему в силу Конституции принадлежат основные полномочия в решении международно-правовых и внешнеполитических вопросов. 27
Ограничивает Закон и сроки проведения референдумов. Согласно новеллам ч. 3 ст. 8 ранее действовавшего Закона не допускалось инициирование гражданами (не менее 2 млн. человек) проведения референдума Российской Федерации в период избирательной кампании, проводимой одновременно на всей территории России. Новая редакция Федерального конституционного закона от 28 июня 2004 г. N 5 ФКЗ "О референдуме Российской Федерации" (п. 2 ст. 14). запретила проведение общероссийского референдума в период избирательной кампании, проводимой одновременно на всей территории России, или если проведение такого референдума приходится на последний год полномочий Президента РФ, иных выборных федеральных органов государственной власти. О них высказал свое суждение Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 11 июня 2003 г. N 10-П "По делу о проверке конституционности Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации", признав внесенные изменение и дополнение соответствующими Конституции Российской Федерации.
Вместе с тем, эти положения вызвали многочисленные критические замечания.
Если запрет федерального законодателя на инициирование гражданами и проведение референдума Российской Федерации в обозначенный выше период избирательной кампании не вызывает сомнения, то запрет на инициирование гражданами общероссийского референдума, если его проведение приходится на последний год полномочий Президента Российской Федерации, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания (п. 2 ст. 14 Федерального конституционного закона от 28 июня 2004 г.), не может быть признан однозначно логичным.28
В российской действительности указание на последний год полномочий федеральных органов государственной власти как запретный период проведения всероссийского референдума существенно ограничивает право граждан на участие в референдуме. Известно, что под последним годом полномочий Президента Российской Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания подразумевается не календарный год, в который проходят выборы, а год как совокупность 12 месяцев, предшествующих дню очередных выборов названных органов.
Анализ норм Федерального конституционного закона от 28 июня 2004 г. показывает, что процедура инициирования, подготовки, проведения и определения результатов референдума Российской Федерации занимает около 11 месяцев.
Началу периода референдума предшествует предусмотренная Законом почти трехмесячная подготовительная работа, включающая регистрацию региональной подгруппы инициаторов референдума избирательной комиссией субъекта Федерации (п. 14 ст. 15). Одновременно в течение 13 дней со дня проведения референдума Центральная избирательная комиссия обязана определить результаты референдума и официально опубликовать их. Со дня официального опубликования результатов референдума решение, принятое на нем, вступает в юридическую силу (п. 1 ст. 83). Решение состоялось, но кампания референдума, как и в случае с выборами, не завершена: в течение трех месяцев должен быть представлен финансовый отчет. Таким образом, на всю работу по подготовке и проведению референдума может уйти до 17,5 месяцев.29
Последним примером может служить решение ЦИК РФ от 27 сентября 2006года, отказавшего инициативной группе избирателей в праве проведения референдума об изменении срока полномочий Президента РФ.
ГЛАВА 3. ПОДГОТОВКА И ПРОВЕДЕНИЕ РЕФЕРЕНДУМА
Порядок подготовки и проведения референдума определен соответствующим ФК Законом.
Рассмотрим его основные положения.
Инициативная группа по проведению референдума - инициатива проведения референдума принадлежит:
не менее чем двум миллионам граждан Российской Федерации, имеющих право на участие в референдуме, - при условии, что на территории одного субъекта Российской Федерации или в совокупности за пределами территории Российской Федерации находится место жительства не более 50 тысяч из них;
Конституционному Собранию - в случае, предусмотренном ч. 3 ст. 135 Конституции Российской Федерации;
федеральным органам государственной власти - в случаях, предусмотренных международным договором Российской Федерации и настоящим Федеральным конституционным законом.
Инициативная группа по проведению референдума должна состоять из региональных подгрупп, создаваемых более чем в половине субъектов Российской Федерации. В каждую региональную подгруппу инициативной группы по проведению референдума (далее - региональная подгруппа) должно входить не менее 100 участников референдума, место жительства которых находится на территории того субъекта Российской Федерации, где образована региональная подгруппа.
Гражданин (граждане) Российской Федерации, выдвинувший (выдвинувшие) предложение об образовании инициативной группы по проведению референдума, не позднее чем за пять дней до дня проведения собрания участников референдума для решения вопроса об образовании региональной подгруппы (далее - собрание региональной подгруппы) уведомляет (уведомляют) в письменной форме избирательную комиссию соответствующего субъекта Российской Федерации о месте и времени проведения собрания, а также о вопросе (вопросах) референдума.30
Собрание региональной подгруппы проводится на территории того субъекта Российской Федерации, где находится место жительства участников референдума, принимающих участие в собрании.
Собрание региональной подгруппы правомочно, если в нем принимают участие не менее 100 участников референдума, место жительства которых находится на территории того субъекта Российской Федерации, где проводится собрание. Подписи указанных участников референдума в протоколе их регистрации на собрании региональной подгруппы удостоверяются нотариально.
На собрании региональной подгруппы вправе присутствовать представитель избирательной комиссии того субъекта Российской Федерации, на территории которого проводится данное собрание, а также представитель Центральной избирательной комиссии Российской Федерации.
В случае поддержки предложения об образовании инициативной группы по проведению референдума и вопроса (вопросов референдума) собрание региональной подгруппы принимает решение о создании региональной подгруппы, а также решения:
об утверждении формулировки вопроса (вопросов) референдума;
об образовании инициативной группы по проведению референдума;
о назначении из числа членов региональной подгруппы уполномоченных представителей региональной подгруппы.
Решения собрания региональной подгруппы отражаются в его протоколе.
Решение собрания региональной подгруппы считается принятым, если за него проголосовало более половины участников собрания.
Уполномоченные представители региональной подгруппы обращаются в избирательную комиссию соответствующего субъекта Российской Федерации с ходатайством о регистрации региональной подгруппы, в котором указывается формулировка вопроса (вопросов) референдума, которая утверждена на собрании региональной подгруппы.
К ходатайству о регистрации региональной подгруппы должны быть приложены:
протокол собрания региональной подгруппы, а также протокол регистрации участников референдума на собрании региональной подгруппы;
доверенности, оформленные на уполномоченных представителей региональной подгруппы;
список членов региональной подгруппы и уполномоченных представителей региональной подгруппы в печатном и машиночитаемом виде по форме, установленной Центральной избирательной комиссией Российской Федерации. В списке указываются фамилия, имя и отчество, дата рождения, серия, номер и дата выдачи паспорта или документа, заменяющего паспорт гражданина, адрес места жительства каждого из указанных лиц, а для уполномоченных представителей региональной подгруппы - также номер телефона каждого из них;
письменные заявления членов региональной подгруппы о согласии быть членами инициативной группы по вопросу референдума.31
Систему комиссий референдума составляют следующие комиссии, перечисленные в порядке от вышестоящих к нижестоящим:
Центральная избирательная комиссия Российской Федерации;
избирательные комиссии субъектов Российской Федерации;
территориальные избирательные комиссии или избирательные комиссии муниципальных образований, действующие в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации о выборах и референдумах, в качестве территориальных избирательных комиссий (далее - территориальные комиссии), а также специальные территориальные комиссии референдума (далее - специальные территориальные комиссии) в случае их сформирования;
участковые комиссии референдума (далее - участковые комиссии).
Решение вышестоящей комиссии референдума, принятое в пределах ее компетенции, обязательно для нижестоящих комиссий референдума.32
Решение комиссии референдума, противоречащее закону либо принятое с превышением установленной компетенции, подлежит отмене вышестоящей комиссией референдума или судом. При этом вышестоящая комиссия референдума вправе принять решение по существу вопроса или направить нижестоящей комиссии референдума, решение которой было отменено, соответствующие материалы на повторное рассмотрение. В случае если нижестоящая комиссия референдума повторно не рассмотрит вопрос, решение по существу данного вопроса вправе принять вышестоящая комиссия референдума.
Комиссии референдума в пределах своей компетенции независимы от органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Подписи в поддержку инициативы проведения референдума собираются посредством их внесения в подписные листы. Участник референдума вправе ставить подпись в поддержку одной и той же инициативы проведения референдума только один раз.
Каждый подписной лист должен быть заверен подписями члена инициативной группы по проведению референдума, осуществлявшего сбор подписей участников референдума, и одного из уполномоченных представителей инициативной группы по проведению референдума.
Расходы на сбор подписей участников референдума осуществляются за счет средств фонда референдума, созданного инициативной группой по проведению референдума.
Расходы, связанные с подготовкой и проведением референдума, обеспечением полномочий комиссий референдума, осуществляются за счет средств, выделенных на эти цели из федерального бюджета. Главным распорядителем средств, предусмотренных в федеральном бюджете на подготовку и проведение референдума, является Центральная избирательная комиссия Российской Федерации.
Финансирование Центральной избирательной комиссии Российской Федерации на проведение референдума осуществляется в пятидневный срок со дня официального опубликования решения о назначении референдума.
Добровольное пожертвование гражданина Российской Федерации в фонд референдума вносится в отделение связи, кредитную организацию лично гражданином из собственных средств по предъявлении паспорта или документа, заменяющего паспорт гражданина.33
Принцип гласности при подготовке и проведении референдума тесно связан с принципом гласности деятельности комиссий референдума и вытекает из положений Конституции РФ (ч. 2 ст. 24 и ч. 4 ст. 29), согласно которым каждый гражданин имеет право свободно получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомиться с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы
Число участников референдума, принявших участие в голосовании, определяется по числу бюллетеней установленной формы, обнаруженных в ящиках для голосования.
Центральная избирательная комиссия Российской Федерации признает решение принятым на референдуме, если за вопрос референдума проголосовало более половины участников референдума, принявших участие в голосовании.34
Официальное опубликование результатов референдума осуществляется Центральной избирательной комиссией Российской Федерации в течение трех дней со дня подписания ею протокола о результатах референдума. Одновременно Центральная избирательная комиссия Российской Федерации опубликовывает данные, содержащиеся в протоколе о результатах референдума.
В течение десяти дней со дня подписания Центральной избирательной комиссией Российской Федерации протокола о результатах референдума Центральная избирательная комиссия Российской Федерации в своем официальном печатном органе опубликовывает полные данные, содержащиеся в протоколах всех избирательных комиссий субъектов Российской Федерации об итогах голосования.
Решение, принятое на референдуме, может быть отменено или изменено не иначе как путем принятия решения на новом референдуме, если в самом решении не указан иной порядок отмены или изменения такого решения.