Проблемы формирования и дятельности Совета Федерации Федерального собрания РФ

Введение
1. Порядок формирования Совета Федерации Федерального Собрания
2. ФЗ РФ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ»
3. Досрочное прекращение полномочий членов Совета Федерации
4. Законодательное регулирование сроков полномочий членов Совета Федерации
Заключение
Список литературы

Проблемы формирования и дятельности Совета Федерации Федерального собрания РФ

Таким образом, в середине весны 2000 года, учитывая практику принятия закона, установившего должностной принцип формирования Совета Федерации, а также мнения по этому вопросу многих депутатов, можно было предположить, что “четвертая” Государственная Дума сможет принять закон, исключающий членство в Совете Федерации руководителей субъектов Федерации, а возможно и преодолеть вероятное “вето” Совета Федерации. Не исключалось также, что снова, как и в 1995 году, судьба закона будет зависеть от мнения по этому вопросу Президента Российской Федерации.
События не заставили себя ждать.
17 мая 2000 г. Президент Российской Федерации В.В. Путин выступил с телеобращением к гражданам страны. В нем он сообщил, что вносит в Государственную Думу пакет законопроектов. В одном из них предлагалось изменить принципы формирования. Уже 19 мая 2000 года Президент РФ официально направил в Государственную Думу проект федерального закона “О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации”.
Законопроектом предусматривалось, что после введения с 1 февраля 2001 года закона в действие, избрание членов Совета Федерации
(на четырехлетний срок) в соответствии с новым порядком его формирования должно быть завершено не позднее 1 апреля 2001 года.
С этого же дня должны быть прекращены полномочия членов Совета Федерации - представителей от соответствующего субъекта Российской Федерации в Совете Федерации по должности.
31 мая 2000 г. Государственная Дума приняла законопроект в первом чтении. Учитывая важность для государства содержания закона о формировании верхней палаты, 7 июня 2000 года Совет Федерации рассмотрел данный законопроект и направил в Государственную Думу таблицу поправок к его тексту. Однако при рассмотрении проекта в во втором чтении практически все они были отклонены.
23 июня 2000 года Государственная Дума приняла закон сразу во втором и третьем (“за” - 308, “против” - 86, “воздержались” - 3) чтениях, внеся в него лишь некоторые коррективы.
И потому без всякого риска ошибиться можно повторить тот прогноз, который был сделан шесть с половиной лет назад: "не исключено, что снова, как и в 1995 году, как и в 2002 году, судьба такого закона будет зависеть от мнения по этому вопросу Президента Российской Федерации"1.
3. Досрочное прекращение полномочий членов Совета Федерации
Положения Конституции Российской Федерации непосредственно не закрепляют тот или иной способ формирования Совета Федерации, но определяют, что порядок формирования Совета Федерации устанавливается федеральным законом.
В реализации этого положения принят Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», в котором определено, что членами Совета Федерации являются представители, избранные (назначенные) законодательным (представительным) и исполнительным органами государственной власти субъекта Российской Федерации на срок их полномочий.
При этом часть 2 статьи 9 указанного закона предусматривает возможность досрочного прекращения полномочий члена Совета Федерации избравшим (назначившим) его органом государственной власти.
Основания досрочного прекращения полномочий, общие для члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы, закреплены в части 1 статьи 4 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».
Помимо этого полномочия члена Совета Федерации также могут быть прекращены по инициативе избравшего (назначившего) его органа государственной власти (часть 2 статьи 4 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»). Однако в каких случаях это происходит в данном законе не установлено.
Отсутствие в федеральном законодательстве мотивов «отзыва» члена Совета Федерации органами государственной власти субъектов Российской Федерации с неизбежностью приводит к регулированию этих вопросов в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации. Такое положение не соответствует пункту «г» статьи 71 Конституции Российской Федерации, поскольку формирование органов государственной власти находится в исключительном ведении Российской Федерации и должно регулироваться федеральными конституционными законами и федеральными законами (часть 1 статьи 76 Конституции Российской Федерации)1.
Институт отзыва члена Совета Федерации является составной частью императивного мандата парламентария и относится к институтам конституционного уровня. Однако Конституция Российской Федерации не предусматривает ни отзыв члена Совета Федерации, ни депутата Государственной Думы. Следовательно, этот институт не может быть введен в законодательном порядке.
Применительно к «верхней палате» парламента отзыв члена Совета Федерации устанавливает ответственность и подотчетность члена Совета Федерации, которые связывают его позицию с местными интересами, поручениями тех органов, представителем которых он является. Таким образом, член Совета Федерации фактически в силу своей зависимости оказывается не способным решать общегосударственные задачи, общие для всей Федерации, что противоречит статусу «парламентария федерального парламента».
Признав ответственность члена Совета Федерации перед избравшим (назначившим) его органом государственной власти, федеральный закон в то же время не обеспечивает члену Совета Федерации достаточных гарантий от недобросовестных инициатив по его отзыву.
В законе, например, отсутствуют положения, устанавливающие исчерпывающий перечень оснований для досрочного отзыва члена Совета Федерации, что фактически лишает его возможности не только выдвигать четкие доводы в свою защиту, но и возможности юридически обоснованного обращения в суд и использования средств судебной защиты своих законных прав и интересов.
Таким образом, нарушается право граждан защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом, в том числе путем судебной защиты, предусмотренное частью 2 статьи 45 и частью 1 статьи 46 Конституции Российской Федерации1.
О нарушении в данном случае конституционных прав свидетельствуют и факты правоприменительной практики. Как известно, вопрос об отзыве представителя от Законодательного Собрания Эвенкийского автономного округа был рассмотрен на заседании законодательного (представительного) органа государственной власти в его отсутствие, что лишило его возможности давать объяснения по поводу обстоятельств, выдвинутых в качестве основания для отзыва. Кроме того, при принятии решения Законодательного Собрания игнорировались требования статьи 18 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которыми права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими, и что именно они должны определять смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления.
Статья 9 Федерального закона «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» предусматривает возможность досрочного отзыва члена Совета Федерации избравшим (назначившим) его органом государственной власти субъекта Российской Федерации в том же порядке, в котором осуществлялось избрание (назначение) членом Совета Федерации, включая и порядок представления кандидатур.
При назначении кандидатуры для избрания представителя от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации вносятся на рассмотрение этого органа его председателем. Альтернативные кандидатуры для избрания представителем в Совете Федерации могут вноситься группой не менее одной пятой от общего числа депутатов законодательного органа1.
Поскольку Федеральный закон устанавливает требование о соблюдении при отзыве члена Совета Федерации порядка, аналогичного процедуре избрания, то в случае представления кандидатуры для избрания представителем в Совете Федерации председателем законодательного органа, согласно требованию части 2 статьи 9 Федерального закона «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», предложение об отзыве должно вноситься только указанным лицом.
Однако невозможность инициировать отзыв представителя в Совете Федерации депутатами законодательного органа при наличии противоречий между ними приводит к устранению их от участия в формировании федеральных органов государственной власти. Таким образом, член Совета Федерации как бы становится представителем председателя парламента, а не законодательного (представительного) органа государственной власти, как это предусмотрено положениями части 2 статьи 95 Конституции Российской Федерации.
После вступления в силу Федерального закона «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» от 5 декабря 1995 года № 192-СФ, устанавливающего должностной принцип формирования палаты, Государственная Дума направила в Конституционный Суд запрос о проверке конституционности положений закона.
Конституционный Суд Российской Федерации 10 апреля 1997 года своим определением отказал Государственной Думе в принятии ее запроса к рассмотрению. В определении суда указывалось, что обращение Государственной Думы о проверке конституционности ранее принятого ею акта, по существу, связано с отступлением от установленного способа изменения закона в действующей законодательной процедуре. Конституционный Суд установил, что поскольку в соответствии с Конституцией Российской Федерации формирование Совета Федерации определяется в соответствии с федеральным законом, законодатель вправе самостоятельно вносить соответствующие изменения и дополнения в законодательные акты. При этом было отмечено, что не следует с помощью решения Конституционного Суда влиять на позиции сторон внутрипарламентской дискуссии, в результате которой должно быть найдено целесообразное и сбалансированное решение о принятии нового или изменении действующего закона.
Учитывая эту правовую позицию Конституционного Суда, можно с большой долей вероятности предположить, что аналогичное обращение Конституционный Суд Российской Федерации к рассмотрению не примет.
Поэтому обращение гражданина, конституционные права которого нарушены применением указанных положений федерального закона, в Конституционный Суд Российской Федерации с индивидуальной жалобой на основании статьи 96 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» представляется более целесообразным1.
4. Законодательное регулирование сроков полномочий членов Совета Федерации
При обсуждения вопросов, связанных с реализацией Федерального закона "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации", хотелось бы обратить внимание на два комплекса проблем.
1. Проблемы, связанные с подтверждением начала, а равно прекращением полномочий члена Совета Федерации
В соответствии со статьей 9 Федерального закона «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» полномочия члена Совета Федерации начинаются со дня вступления в силу решения о его избрании (назначении) и прекращаются со дня вступления в силу решения об избрании (о назначении) члена Совета Федерации вновь избранным соответственно законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации или высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).
В то же время в соответствии с частью четвертой статьи 4 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» решение о подтверждении начала, а равно о прекращении полномочий члена Совета Федерации оформляется постановлением Совета Федерации. То есть для окончательного оформления полномочий члена Совета Федерации требуется принятие соответствующего решения на заседании палаты.
Таким образом, возможны (и имели место) случаи, когда на момент проведения очередного заседания Совета Федерации документы, подтверждающие начало полномочий вновь избранного (назначенного) члена Совета Федерации в Совет Федерации еще не поступили и отсутствуют основания для подтверждения начала его полномочий на этом заседании палаты, тогда как решение о его избрании (назначении) уже вступило в силу и формально полномочия его как члена Совета Федерации уже начались. Более того, член Совета Федерации, ранее избранный (назначенный) этим же органом государственной власти субъекта Российской Федерации, полномочия которого должны быть уже прекращены, имеет возможность участвовать в заседании Совета Федерации. Полномочия этого члена Совета Федерации будут прекращены, а начало полномочий вновь избранного (назначенного) члена Совета Федерации будет подтверждено на следующем заседании палаты фактически задним числом. В связи с этим имеет место проблема легитимности участия члена Совета Федерации, полномочия которого прекращены, в предыдущем заседании палаты1.
Еще более сложную проблему представляют случаи, когда решение о подтверждении начала или о прекращении полномочий члена Совета Федерации не принималось палатой, даже несмотря на наличие всех предусмотренных статьей 8 Федерального закона «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» документов. В этих ситуациях Совет Федерации фактически брал на себя функции судебного органа, оценивая своим голосованием неправомерность избрания (назначения) или досрочного прекращения полномочий члена Совета Федерации.
В связи с этим обстоятельством вызывает серьезное сомнение само наличие законодательно установленной процедуры подтверждения начала, а равно прекращения полномочий члена Совета Федерации решением коллегиального органа.
2. Проблемы, связанные с основаниями досрочного прекращения полномочий члена Совета Федерации
Действующая редакция Федерального закона «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» не устанавливает каких-либо ограничений (за исключением процедурных) по досрочному прекращению полномочий члена Совета Федерации избравшим (назначившим) его органом.
В связи с этим обстоятельством в 2002–2003 гг. рядом законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы были внесены в Государственную Думу различные законопроекты, в которых были предприняты попытки так или иначе урегулировать ситуацию фактической незащищенности членов Совета Федерации от возможности произвольного сокращения установленного срока их полномочий.
Во многих таких законопроектах в качестве решения указанной проблемы предлагалось ввести институт поручения (обязательного для исполнения указания) члену Совета Федерации со стороны избравшего (назначившего) его органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
Таким образом, с одной стороны, предполагалось повысить защищенность члена Совета Федерации перед возможным немотивированным досрочным прекращением его полномочий. С другой стороны, предлагалось установить жесткую зависимость политической и правовой позиции парламентария по всем существенным вопросам, рассматриваемым палатой, от мнения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации или от результатов голосования в региональном законодательном органе.
Концепции указанных законопроектов исходили из того, что член Совета Федерации является представителем органа государственной власти субъекта Российской Федерации, который данного представителя избрал (назначил), а значит должен представлять в Совете Федерации интересы этого органа.
В то же время частью первой статьи 2 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» устанавливается, что статус члена Совета Федерации определяется Конституцией Российской Федерации и указанным Федеральным законом1.
Статья 7 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», однако, не содержит положения о том, что одной из форм деятельности члена Совета Федерации является обязательное выполнение им поручений избравшего (назначившего) его органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
Более того, в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации» члены Совета Федерации замещают федеральные государственные должности, а не государственные должности субъектов Российской Федерации, и обеспечивают непосредственное исполнение полномочий палаты федерального парламента.
Таким образом, тот факт, что член Совета Федерации является представителем органа государственной власти субъекта Российской Федерации, отнюдь не обязывает его голосовать в Совете Федерации в соответствии с решениями этого органа, а означает лишь право этого органа в соответствии с Федеральным законом «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» избирать (назначать) и досрочно отзывать члена Совета Федерации – своего представителя.
Аналогично депутат Государственной Думы, являющийся представителем избирателей своего избирательного округа, вовсе не обязан при голосовании по рассматриваемым Государственной Думой законопроектам и иным вопросам заручаться в каждом конкретном случае поддержкой избирателей своего округа. Механизм ответственности депутата за ненадлежащее представление в Государственной Думе интересов избирателей обеспечивается в данном случае возможностью для избирателей не избрать этого депутата в Государственную Думу следующего созыва.
Следует отметить, что вводимый указанными законопроектами институт поручения отсутствует в современном российском конституционном праве. Ближайшим историческим аналогом этого института является, пожалуй, только институт наказов избирателей народному депутату, существовавший в советском праве. Этот институт, однако, имел по сути лишь декларативный характер и не подкреплялся реально действующим механизмом отзыва депутата.
Предлагаемый в законопроектах механизм досрочного прекращения полномочий члена Совета Федерации избравшим (назначившим) его органом государственной власти субъекта Российской Федерации вызывает ряд вопросов, в частности: обязаны ли органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимать решения о поручениях члену Совета Федерации голосовать так или иначе по всем вопросам, рассматриваемым Советом Федерации, или вправе по своему усмотрению устанавливать перечень таких вопросов; является ли однократное неисполнение членом Совета Федерации данного ему поручения достаточным основанием для принятия органом государственной власти субъекта Российской Федерации решения о досрочном прекращении его полномочий или необходимо наличие установленного факта систематического неисполнения поручений; что вообще понимать под «невыполнением поручения» ‑ является ли невыполнением поручения членом Совета Федерации при поручении проголосовать «за» федеральный закон его голосование только «против», или голосование «воздержался» или неучастие в голосовании тоже, и ряд других вопросов.
Данный анализ не претендует на исчерпывающее рассмотрение этого актуального вопроса, касающегося статуса члена Совета Федерации, срока его полномочий и порядка его взаимодействия с избравшим (назначившим) его органом государственной власти субъекта Российской Федерации.