парламентаризм ( понятие, содержание, проблема)

СОДЕРЖАНИЕ:

ВВЕДЕНИЕ
ГЛАВА 1. ИСТОРИЯ СТАНОВЛЕНИЯ И РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОГО ПАРЛАМЕНТАРИЗМА
1.1. Парламент Российской Империи
1.2. Развитие российского парламентаризма в советский период
1.3. Идеи парламентаризма конца 80-х - начала 90-х годов
ГЛАВА 2. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА СОВРЕМЕННОГО РОССИЙСКОГО ПАРЛАМЕНТАРИЗМА
2.1. Правовая основа формирования и деятельности Федерального Собрания России. Парламентское право.
2.2. Структура Федерального Собрания Российской Федерации
ГЛАВА 3. ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОГО ПАРЛАМЕНТАРИЗМА
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

парламентаризм ( понятие, содержание, проблема)

На наш взгляд, такое положение дел объективно предопределено, как минимум, двумя обстоятельствами. Во-первых, именно становление конституционного законодательства привело к изменению легитимизации верховной власти. Власть народа получила выражение не просто в государственной воле, а в конституции, вставшей над иными государственными институтами, «ограничившей» государственную волю юридическими императивами должного: непосредственное и представительное народовластие. Во-вторых, конституционно-правовое регулирование в силу своей универсальности расширило рамки регламентации верховной представительной власти за счет упорядочения в иных нормативно-правовых актах.
Рассматривая становление парламентского права, при всей хаотичности данного процесса, его можно разделить на четыре четко выраженных периода: 1) Формирование теоретических основ парламентаризма, как политико-правового явления; 2) Количественный рост правовых норм конституционного права, которые потенциально могут быть отнесены к праву парламентскому; 3) Становление процессуальных основ парламентского права; 4) Попытки оформления парламентского права в качестве самостоятельного правого института.
Нужно заметить, что настоящее время представляет собой четвертый период становления и развития парламентского права, который можно охарактеризовать как период выделения парламентского права из права конституционного. На мой взгляд, при всем желании объя­вить парламентское право особой отраслью, все же больше оснований видеть в нем подотрасль конституционного права.
2.2. Структура Федерального Собрания Российской Федерации
Согласно Конституции РФ (ст. 94) Федеральное Собрание является парламентом Российской Федерации. Парламент как государственно-правовой институт имеет многовековую историю. Первые парламенты (английский парламент, испанские кортесы) возникли еще в XII - XIII веках. Однако история современного парламента как общенационального представительного учреждения, отличного от сословных представительных учреждений времен феодализма, начинается с эпохи буржуазных революций, после победы которых парламент становится важнейшим органом государства. Именно тогда оформился и получил распространение парламентаризм - особая система государственного руководства обществом, которая характеризуется разделением труда законодательного и исполнительного при существенной политической и идеологической роли парламента1.
Конституционное закрепление основ организации и деятельности парламента РФ имеет большое значение для развития российского парламентаризма. Достаточно высокий статус парламента и имеющиеся у него "сдержки и противовесы" по отношению к Президенту, исполнительной и судебной властям, позволяют ему обеспечивать стабильное функционирование демократических институтов власти в Российской Федерации. Развитие народного представительства - одно из важных средств обеспечения народовластия. Конституция закрепляет Федеральное Собрание как представительный и законодательный орган РФ. Порядок формирования этого органа обеспечивает представительство всего многонационального народа страны, всех ее субъектов. Кроме того, Конституция именует Федеральное Собрание законодательным органом, определяя в качестве его основной функции законотворчество. Это единственный законодательный орган на федеральном уровне. Никто, кроме него, не имеет права издать федеральные законы. Они имеют высшую юридическую силу и прямое действие на всей территории РФ.
Главным предназначением парламентского органа в современном обществе следует признать: подчинение представительства жизненным интересам общества, а также - отражение в своей деятельности интересов народа и воплощение их в принимаемых законах; а указанные задачи современный парламент решает посредством реализации своих основных функций, среди которых ведущее положение занимают представительская и законодательная функции.
В рамках теории парламентаризма центральное место занимает идея объединения представительной и законотворческой функций. Это предполагает, что законы как нормативно-правовые акты, обладающие высшей юридической силой, принимаются народными представителями. Таким образом, обеспечивается реализация общесоциальных интересов или, по крайней мере, интересов наиболее прогрессивных слоев общества и повышается эффективность функционирования социума как сложной самоуправляющейся системы. Здесь усматривается диалектическая связь концепции парламентаризма с конституционно закрепленным принципом народного суверенитета, предполагающим, что «носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ», который осуществляет свою власть, в том числе и через органы государственной власти (ст. 3).
По нашему мнению, объединение представительной и законотворческой функций осуществляется в рамках специально создаваемого государственного органа, именуемого парламентом. При этом следует иметь в виду, что «парламентом в полной мере может считаться лишь институт, представляющий (хотя бы формально юридически) весь народ и являющийся коллегиальным органом, в который входят лица, избираемые населением страны с обязательным соблюдением демократических процедур и норм»1. В Российской Федерации таким органом является Федеральное Собрание РФ, которое, по крайней мере, по формально-юридическим характеристикам отвечает указанным требованиям. Кроме того, необходимо признать и то, что законодательно установленный порядок формирования российского парламента в принципе соответствует всем основным требованиям демократии.
Современный Российский парламент представляет собой двухпалатную структуру. В соответствии со ст. 95 Конституции РФ ФС состоит из двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы. В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта РФ: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. Государственная Дума состоит из 450 депутатов2.
В государствах с федеративным устройством парламенты, как правило, являются двухпалатными. Одна из них выступает как прямое представительство всего населения страны и формируется ее избирательным корпусом путем общенациональных выборов. Другая палата - верхняя - призвана отразить специфические черты федерализма и выступает как орган, обеспечивающий представительство субъектов РФ. В Федеральном Собрании прямое представительство населения, всех его социальных слоев и групп, обеспечивает Государственная Дума. Состав палаты выражает политические пристрастия народа, поскольку депутаты избираются по партийным спискам. Совет Федерации обеспечивает представительство в Федеральном Собрании республик в составе РФ, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов3.
Таким образом, Государственная Дума представляет все население Российской Федерации, а Совет Федерации, часто именуемый верхней палатой, состоит из членов, представляющих все субъекты Российской Федерации. Совет Федерации призван выражать интересы местностей, региональные мнения и чаяния. Вместе с тем Совет Федерации - государственный орган всей Федерации. Его решения и другие волеизъявления адресуются не тем или иным субъектам Российской Федерации, а государству в целом, т.е. всей России4.
Согласно ст. 94 Конституции РФ Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации – является представительным и законодательным органом Российской Федерации. Федеральное Собрание относится к числу высших органов государственной власти РФ в том смысле, что только этот орган может выступать в качестве коллективного выразителя интересов и воли всего многонационального народа России, а также издавать правовые акты самой высокой юридической силы, которым должны соответствовать акты любых других органов власти1.
До принятия новой Конституции в Российской Федерации существовал двухпалатный высший представительный орган государственной власти - Верховный Совет. Однако на деле он функционировал как однопалатный орган, поскольку большая часть компетенции Верховного Совета осуществлялась совместно обеими палатами, и весьма серьезную роль играли общие для всего Верховного Совета органы: Председатель Верховного Совета и Президиум Верховного Совета. В Федеральном Собрании палаты самостоятельно решают вопросы, относящиеся к их ведению, в соответствии с Конституцией. Она устанавливает в ст. 100, что палаты могут собираться совместно лишь для заслушивания посланий Президента РФ, посланий Конституционного Суда РФ и выступлений руководителей иностранных государств. Более того, Конституция предусматривает совершенно различную компетенцию для каждой из палат, обеспечивая тем самым систему "сдержек и противовесов" в деятельности Федерального Собрания. В этой системе Совету Федерации отводится роль своего рода тормоза по отношению к Государственной Думе, призванного предотвратить возможность установления в Российской Федерации "тирании большинства", завоеванного на выборах в Государственную Думу теми или иными политическими силами2.
Структура российского парламента отличается определенной спецификой. Часто употребляемые в публицистике, посвященной Федеральному Собранию, термины «нижняя палата», «верхняя палата» не соответствуют тексту Конституции РФ. Вольное оперирование журналистскими, публицистическими оборотами порой приводит к тому, что они начинают употребляться и в официальных нормативных правовых документах. Так, действующий Регламент Государственной Думы, принятый Постановлением Государственной Думы от 25 марта 1994 года с последующими изменениями и дополнениями, носил следующее название: «Регламент Государственной Думы - парламента Российской Федерации». Конституция РФ не содержит прямых качественных характеристик каждой из палат, специфики их взаимоотношений, не фиксирует принцип их равенства. Однако в Конституции РФ сформулированы весьма существенные организационные, и в особенности компетенционные характеристики, позволяющие судить о специфике Совета Федерации и Государственной Думы3.
Во-первых, это особенности формирования каждой из палат. Государственная Дума состоит из 450 депутатов, избираемых согласно действующему законодательству о выборах депутатов Государственной Думы, то есть в ее формировании решающим является принцип выборности депутатов. По-иному формируется Совет Федерации: в него входят по два представителя от каждого субъекта РФ (по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти). Это весьма существенные различия, с точки зрения принципов и организационной специфики формирования палат.
Однако в еще большей мере отличие палат отражается в компетенции каждой из них. Объективно, вследствие двухпалатной структуры, в силу специфических задач и функций Совета Федерации и Государственной Думы проявляются особенности компетенции каждой из палат (см. ст. 102 - 106 и в ряде других статей Конституции РФ). Например, в компетенцию Совета Федерации входят: утверждение изменения границ между субъектами РФ; назначение выборов Президента РФ; отрешение Президента РФ от должности; назначение на должность судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ и ряд других ответственных и специфических властных полномочий.
К ведению Государственной Думы отнесены несколько иные, чрезвычайно важные вопросы государственной жизни: дача согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ; решение вопроса о доверии Правительству РФ (что в существенной мере определяет ответственность Правительства РФ перед Государственной Думой); назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка РФ; утверждение федерального бюджета; объявление амнистии; выдвижение обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности и другие фундаментальные вопросы.
Если иметь в виду структурные аспекты статуса российского парламента, то чрезвычайно актуальна ч. 3 ст. 101 Конституции РФ: Совет Федерации и Государственная Дума образуют комитеты и комиссии, проводят по вопросам своего ведения парламентские слушания. Со структурной точки зрения, весьма важна система комитетов и комиссий палат Федерального Собрания. Так, Государственная Дума образует комитеты: по законодательству и судебно-правовой реформе; по труду и социальной политике; по делам ветеранов; по охране здоровья; по образованию и науке; по делам женщин, семьи и молодежи; по бюджету, налогам, банкам и финансам и ряд других комитетов.
Комитеты Государственной Думы - такие подразделения в ее структуре, без функционирования которых невозможно выполнение задач этой палаты. Комитеты осуществляют подготовку и предварительное рассмотрение законопроектов, организуют проводимые Государственной Думой парламентские слушания, осуществляют функции контроля за реализацией законодательства и т.д. Государственная Дума может создавать комиссии, деятельность которых ограничена определенным сроком или конкретной задачей. К числу комиссий Государственной Думы относятся: мандатная; для проверки определенных данных о событиях и должностных лицах; для подсчета результатов тайного голосования и др. Действующим Регламентом Государственной Думы предусмотрено, что комиссии Государственной Думы формируются из числа членов комитетов палаты. По нашему мнению, такое положение применимо только для формирования Мандатной комиссии. Этот вывод основывается на том, что в соответствии с Регламентом Государственной Думы в состав комитетов Государственной Думы не входят Председатель Государственной Думы, его заместители, а также руководители депутатских объединений. Тем самым указанный выше принцип формирования комиссий Государственной Думы препятствует участию в комиссиях Государственной Думы ряда депутатов.
В принципиальном плане схожая система комитетов и комиссий образуется Советом Федерации, однако число этих органов Совета значительно меньше и не отличается тем разнообразием, которое характерно для Государственной Думы.
В заключение настоящей главы отметим, что наличие в структуре Федерального Собрания двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы; выборность депутатов Государственной Думы и принцип представительства от субъектов РФ при формировании Совета Федерации; различия в компетенции палат; система комитетов и комиссий как Государственной Думы, так и Совета Федерации, - эти и другие существенные моменты характеризуют специфику организационно-структурного построения, а также компетенции российского парламента.
ГЛАВА 3. ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОГО ПАРЛАМЕНТАРИЗМА
В современной юридической науке под парламентаризмом, как правило, понимается комплекс теоретических концепций, законодательных актов, правоотношений, в совокупности составляющих единую систему народного представительства в структурах публичной политической власти. В подобном понимании парламентаризм представляет собой условие и одновременно признак демократического государства. Являясь полифункциональным институтом, парламентаризм, с одной стороны, позволяет народу реализовать свое конституционное право на государственную власть, а с другой - выступает в качестве структурно-функционального элемента механизма сдержек и противовесов, обеспечивающего контроль за исполнительной ветвью государственной власти и тем самым препятствующего ее абсолютизации и возможным злоупотреблениям1.
В настоящее время в Российской Федерации сформирована окончательно парламентская система, по уровню развития не отличающаяся от парламентских систем высокоразвитых западных стран. Быстрота данного формирования, своеобразный российский менталитет высокой централизации власти не лишает сформированную систему ряда недостатков, к которым в первую очередь, следует отнести: большие полномочия Президента РФ, а также - слабую правовую базу в области законодательных, а главное - представительских функций российского парламента.
Анализируя состав действующего законодательства, определяющего конституционный статус российского парламента, стоит обратить внимание на неурегулированность ряда вопросов, связанных с функционированием парламента, возникающую вследствие общего характера конституционных установлений, отсутствия детальной регламентации на законодательном уровне и, нередко, коллизионности нормативного регулирования, предопределяемой, как неоднозначностью интерпретации конституционного текста, так и несовершенством применяемых законодателем методов регулирования. К указанным вопросам следует отнести, в первую очередь, зафиксированную в Конституции РФ опосредованную зависимость Государственной Думы от Президента РФ, неподотчетность Правительства РФ Федеральному Собранию РФ и неопределенность правового статуса Совета Федерации.
Двенадцатилетний опыт существования российского парламента показал, что поиск наиболее эффективной модели организации и функционирования Федерального Собрания продолжается. Это подтверждается, в частности, тем, что до настоящего времени не решена проблема оптимального порядка формирования Совета Федерации и Государственной Думы, Более того, до сих пор вызывают многочисленные дискуссии в среде ученых, политиков и юристов такие вопросы, как сама структура Федерального Собрания, а также соотношение правового статуса его палат.
Как отмечается в литературе, действующая двухпалатная структура Федерального Собрания РФ радикально отличается от структуры парламента как царского, так и советского периода. Федеральное Собрание, будучи конституционно самостоятельным органом государственной власти, фактически таковым не является. Ни депутаты Государственной Думы, ни члены Совета Федерации, ни председатели палат не вправе представлять Федеральное Собрание как единый орган государственной власти. Федеральное Собрание РФ не имеет статуса юридического лица, не может выступать субъектом гражданско-правовых отношений. Никаких совместных органов, кроме вспомогательных комиссий для предварительной выработки компромиссных предложений по конкретным законопроектам, палаты не создают (о комиссиях парламентского расследования см. в конце статьи). Палаты не принимают совместных постановлений, не проводят совместных заседаний, кроме прямо предусмотренных ч. 3 ст. 100 Конституции РФ и не предполагающих принятия решений. По сути дела, юридическая самостоятельность Федерального Собрания как государственного органа носит фиктивный характер. В то же время каждая из палат имеет признаки самостоятельного государственного органа, что обостряет проблему обеспечения взаимодействия палат в рамках единого федерального парламента1.
Перед разработчиками Конституции Российской Федерации 1993 года практически не стояла проблема выбора концепции: учреждать однопалатный или двухпалатный парламент обновленной России. Вместе с тем, уже в течение более чем 10 лет периодически возникает вопрос целесообразности наличия двухпалатного парламента в России, а также статуса его палат. Подобные сомнения, как правило, связывают с той ролью, функциями и полномочиями, которые отводятся Совету Федерации в существующей системе органов государственной власти.
Проблема наличия двухпалатного парламента, а точнее целесообразности
существования второй палаты в нашей стране серьезно обсуждается в процессе