ПРАВА ЧЕЛОВЕКА И ГОСУДАРСТВЕННАЯ ВЛАСТЬ.

ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение
1. Развитие доктрины прав человека
2. Правовой характер взаимоотношений человека и государства
3. Проблема прав человека в России
Заключение
Список источников и литературы

ПРАВА ЧЕЛОВЕКА И ГОСУДАРСТВЕННАЯ ВЛАСТЬ.

Несмотря на имеющиеся различия в формах, средствах и процедурах защиты прав граждан в различных государственно-правовых системах, в целом административный контроль осуществляется как за законностью, так и за должным исполнением служебных обязанностей должностными лицами. С одной стороны, он характеризуется оперативностью, профессионализмом и дешевизной, а с другой - ограничен используемыми в его рамках методами и средствами, нередко малоэффективен, в том числе по причине корпоративной солидарности административной власти. При этом необходимо отметить главное - исполнительная власть имеет в основном дело "не с конкретными правами и свободами, а с правомочиями лиц и граждан применительно к условиям и обстоятельствам, в которых эти правомочия реализуются. Но из реализации этих правомочий складывается представление об уровне, полноте и качестве реализации того или иного права и свободы"1.
Таким образом, можно сказать, что административный контроль как важная составляющая государственного несудебного правозащитного механизма в первую очередь направлен на совершенствование управленческой деятельности административных органов, т.е. акцент делается на практических управленческих целях, а не на защите прав и свобод человека. Более того, защита прав и свобод в рамках административных органов носит опосредованный характер.
Важное место в механизме несудебной защиты прав человека занимает такая разновидность внешнего контроля за исполнительной властью, как парламентский контроль, осуществляемый на национальном уровне, и контроль со стороны представительных органов на региональном, местном уровнях. Контроль за работой должностных лиц и рассмотрение жалоб граждан в случаях злоупотреблений относятся к числу наиболее общепризнанных функций парламента как института государственной власти (В качестве примера можно привести мнение известного французского ученого Б. Шантебу, который считает, что контрольная функция парламента (Англии) исторически послужила основой возникновения законодательной функции. Выполняя контрольную функцию, парламент или его комиссии следят, в какой мере исполнительная власть соблюдает законы, касающиеся прав личности, и насколько удалось достигнуть поставленные законодателем цели).
В зарубежной практике вмешательство членов парламента (депутатов представительных органов) как средство защиты прав и свобод человека и гражданина имеет разные формы, например: парламентский запрос, создание постоянной или временной парламентской комиссии, парламентское расследование, проведение дебатов по вопросам, связанным с обеспечением определенного конституционного права или в связи с грубыми или массовыми нарушениями прав, и т.д.2
В истории правового развития человечества значительную роль в системе несудебной защиты прав личности играют такие национальные учреждения, как комиссии по правам человека и институт омбудсмена, которые весьма эффективно разрешают споры между государством и гражданами3. В отличие от других институтов, учреждаемых государством, комиссии по правам человека и омбудсмены являются узкоспециализированными государственными органами по защите прав и свобод человека и гражданина.
Многообразие форм национальных несудебных специализированных правозащитных институтов, "универсальность и возможность модификации применительно к потребностям той или иной правовой системы"1 могут использоваться не только как демократическая форма несудебного контроля за административными органами и их должностными лицами, но и как альтернативное средство урегулирования конфликтов, которое способствует как профилактике нарушений в сфере прав человека, сокращению обращений граждан в судебные инстанции, так и решению многих неправовых внутрикорпоративных проблем. По этой причине особый интерес вызывают международные организационно-правовые принципы их деятельности, о которых следует сказать несколько подробнее.
В отношении национальных правозащитных учреждений эти принципы устанавливают международные критерии, которые определяют его: права и обязанности; круг вопросов, в рамках которых принимаются юридически значимые решения; формы и характер участия в осуществлении функций. Они были сформулированы в приложении к Резолюции ООН 48/134 от 20 декабря 1993 г. "Национальные институты по содействию и защите прав человека", полное наименование - "Принципы, касающиеся статуса национальных институтов, занимающихся содействием и защитой прав человека", так называемые Парижские принципы2.
"Парижские принципы" - принцип независимости; принцип соответствия целей и полномочий; принцип сотрудничества со всеми органами власти и общественными организациями; принцип доступности для всех слоев населения, определяющие создание и эффективное функционирование государственных несудебных правозащитных институтов, стали свидетельством того, что национальные институты по правам человека обрели международное измерение. Неоспоримым доказательством этого факта является получение национальным учреждением аккредитации в ООН только при условии соответствия своего статуса данным принципам3.
В соответствии с данными принципами на национальное учреждение возлагается задача содействовать и защищать права человека, следовательно, по своей правовой природе оно выступает как внутригосударственный, несудебный, специализированный на защите прав человека институт. Для обеспечения независимости такого национального учреждения оно создается на основе конституции или закона. Важной составляющей его независимости является достаточное финансирование, которое позволяет бесперебойно осуществлять правозащитную деятельность, в том числе работу персонала. По составу национальное учреждение по правам человека должно обеспечивать плюралистическое представительство гражданского общества, их назначение оформляется официальным актом, в котором обязательно указывается конкретный срок действия полномочий этих представителей. Для повышения эффективности деятельности национального учреждения по содействию и защите прав человека предлагается в его состав включать квалифицированных экспертов по правам человека и представителей правительственных органов на консультативной основе.
Следует отметить, что в России внимание к формированию специализированных институтов несудебной защиты прав человека стало уделяться только в последнее десятилетие. В настоящее время система несудебной защиты прав человека в Российской Федерации состоит из различных учреждений, призванных прямо или опосредованно защищать права и свободы человека и гражданина.
К ним относят: институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, институт уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации, институт специальных уполномоченных по правам человека; Совет при Президенте РФ по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека, комиссии по правам человека в субъектах РФ, вспомогательные и совещательные органы при Президенте РФ, созданные в целях оказания помощи в реализации его полномочий как гаранта Конституции, прав и основных свобод человека и гражданина; федеральные органы исполнительной и представительной ветвей власти в сфере их функций, касающихся обеспечения и защиты конституционных прав и свобод граждан; Прокуратуру РФ; органы исполнительной и представительной ветвей власти субъектов Российской Федерации; исполнительные и представительные органы местного самоуправления; неправительственные правозащитные организации.
Представляется, что создание Общественной палаты Российской Федерации, одной из задач которой является проведение общественной экспертизы проектов федеральных и региональных законов, нормативных актов правительства и органов местного самоуправления1, может внести определенный вклад в механизм несудебной защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина.
Следует подчеркнуть, что составляющие российской несудебной системы обеспечения и защиты прав человека в основном аналогичны соответствующим институтам, функционирующим в зарубежных странах. И так же как во всех правовых государствах, в Российской Федерации проблема эффективного и многостороннего контроля за деятельностью исполнительной власти является первостепенной и актуальной. Поэтому совершенствование и использование исторически выработанных средств защиты прав человека посредством внутреннего, внешнего контроля и специализированных правозащитных институтов (комиссий и уполномоченных по правам человека) в Российской Федерации наряду с общими чертами имеет некоторые особенности.
Так, например, в нашей стране такая форма внутреннего контроля за деятельностью исполнительной власти, как административное оспаривание, выступает в форме административного обжалования1. В соответствии со ст. 33 Конституции РФ граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Естественно, административный порядок рассмотрения жалоб граждан требует четкого правового регулирования.
Вместе с тем, на наш взгляд, низкая эффективность административно-правовых средств предотвращения нарушений и защиты прав человека и гражданина усугубляется отсутствием действенного парламентского контроля за деятельностью Правительства Российской Федерации. "Фактически создание Общественной палаты свидетельствует о том, что ни Госдума, ни СФ так и не сумели создать систему реального контроля за деятельностью исполнительной власти"2. Данная ситуация является следствием того, что контрольные функции российского парламента, как отмечает профессор В.Е. Чиркин, в сравнении с парламентами других государств ограничены в первую очередь по причине отсутствия конституционного перечня прямых контрольных полномочий3.
В научной литературе в целях усовершенствования парламентского контроля, превращения его в реальный механизм защиты прав и свобод и с учетом зарубежной практики предлагается внести изменения в Конституцию (закрепить права по реализации контрольной деятельности Государственной Думы и Совета Федерации) и в действующие законы и регламенты палат российского парламента. В частности, снять закрытый перечень должностных лиц, к которым можно обращаться с вопросами и запросами, ввести практику публикации депутатских вопросов в официальном издании Федерального собрания и др.1
В настоящее время, несмотря на введение процедуры парламентского расследования, в аспекте защиты прав и свобод в Российской Федерации контрольные полномочия Федерального Собрания тем не менее не в полной мере отвечают мировым стандартам современного этапа развития государственно-правовой системы.
В Российской Федерации институтом несудебной защиты прав человека является прокуратура. В большинстве зарубежных стран она не входит в систему несудебных правозащитных институтов, осуществляя только функцию уголовного преследования и поддержания государственного обвинения в уголовном судопроизводстве. В существующем виде деятельность российской прокуратуры вообще приводит к противоречию с принципом независимости судопроизводства, поэтому назрела необходимость реорганизации данного института.
Несмотря на то, что в соответствии с Федеральным законом о прокуратуре она наделена функцией надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина2, на практике прокуратура выступает, как правило, в качестве "ока государева", придавая обвинительный уклон уголовному процессу, а не стоит на страже прав личности. При этом надзор за законами не мешает ей самой их нарушать.
Россия, провозгласившая себя правовым государством, вменила в обязанность всех без исключения органов власти и должностных лиц соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина. Тем не менее, подводя итог вышесказанному, нельзя не согласиться с мнением В.С. Шевцова, считающего, что непосредственная защита прав и свобод человека и гражданина - прерогатива тех специализированных государственных органов, чьей основной или единственной функцией является прямое рассмотрение заявлений граждан и принятие по ним решений с учетом их прав и личных интересов3.
Как уже было отмечено ранее, такими новыми для нашей страны являются национальные и региональные институты Уполномоченного по правам человека и комиссий по правам человека. Государственно-правовой статус федерального и региональных уполномоченных по правам человека в Российской Федерации не вызывает споров. Говоря же о комиссиях по правам человека в Российской Федерации и основываясь на концепции конституционной системы государственных органов Российской Федерации, разработанной известными конституционалистами М.В. Баглаем, Е.И. Козловой, О.Е. Кутафиным, В.А. Перциком и др., следует сказать, что они не являются органами государственной власти, хотя и включаются в систему государственных органов РФ, т.к. выполняют вспомогательные функции, определяемые органами государственной власти, при которых они создаются. В частности, Совет по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека создан при Президенте Российской Федерации, региональные комиссии по правам человека - при главах субъектов Федерации. При этом на их принадлежность к государственным органам указывает учреждение и финансирование со стороны государства, наличие публичного интереса (защита прав человека). Особенностью комиссий по правам человека является отсутствие у них властных полномочий и их общественный состав.
Развитие традиционных форм несудебной защиты прав человека и становление новых правозащитных институтов, безусловно, расширяют границы гарантированных конституционных прав граждан Российской Федерации. Однако, как отмечают большинство исследователей данной проблемы, именно несудебный механизм обеспечения прав человека - самое слабое звено в правовой системе России1.
Резюмируя изложенное, следует отметить, что природа государственной системы защиты прав, как судебной, так и внесудебной, обусловлена имманентно присущей правовому государству, признающему и гарантирующему права и свободы человека, необходимостью их защиты. Средствами такой защиты является возможность обращения заинтересованных лиц в органы государственной власти с общей или специальной административной жалобой, в органы прокуратуры, а также к Уполномоченному по правам человека РФ.
3. Проблема прав человека в России
Исторические условия развития общества в России накладывают определенный отпечаток на понимание института прав и свобод человека, его роли и функций в государственном регулировании общественных отношений2.
Пятнадцать лет тому назад была написана Конституция Российской Федерации, которая заложила принципы развития общества и государства, одновременно с этим создав феномен конституционной реформы, призванный реализовывать указанные принципы в жизнь, создавая новую систему права, новые модели общественных отношений и системы нормативного регулирования.
В общественном сознании, в культуре нашей страны - как дореволюционной, так и послереволюционной - права и свободы человека не признавались высшей ценностью. Во всех конституциях СССР в триаде "государство - общество - гражданин" государству отводилось первое, решающее и доминирующее место, государство само определяло характер, содержание, объем и порядок общественных отношений и место в них гражданина.
Конституция РФ 1993 г. развернула вышеназванную триаду на 180 градусов - "человек - общество - государство", во главу которой поставила даже не гражданина, а человека как личность, его права и свободы, не только расширив тем самым круг субъектов государственного внимания и защиты, но и изменив сам характер взаимоотношений между ними: государство отныне не "дарует" человеку права и свободы, а признает и защищает уже имеющиеся у индивида права.
Но деформация правосознания в нашем государстве происходила на протяжении сотен лет, укоренилось пренебрежение к правам и свободам человека. Вследствие этого в современном общественном сознании в нашей стране не преодолены еще полностью стереотипы того, что государство - это "главное". В России не в полной мере присутствуют: 1) уважение и соблюдение прав и свобод человека и гражданина; 2) уверенность людей в защите своих прав и свобод государством.
Для современной России важно соблюдение как со стороны государства, так и со стороны общества прав и свобод человека. Особая значимость их соблюдения выделяется в жизни общества, в развитии взаимоотношений между людьми и социальными группами, а также между личностью и государством.
Анализ содержания многих статей Конституции России свидетельствует, что в них прямо закреплена возможная "отчуждаемость" прав и свобод человека:
- ч. 1 ст. 20 закрепляет право каждого на жизнь, а ч. 2 закрепляет право государства применить смертную казнь;
- ч. 1 ст. 22 закрепляет право каждого на свободу и личную неприкосновенность, но в ч. 2 закрепляется право государственных органов на арест и заключение под стражу человека;
- ч. 2 ст. 23 закрепляет право каждого на тайну переписки. В этой же ч. 2 закреплено право государства ограничить право переписки;
- в ст. 25 закреплено право на неприкосновенность жилища и также закреплено право проникновения в жилище в установленном федеральным законом порядке.
Следовательно, нужно было либо дополнить формулировку ч. 2 ст. 17 Конституции РФ "основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения" указанием "кроме случаев, прямо предусмотренных в законе", либо поместить это указание в преамбулу Конституции.
В ст. 37 российской Конституции закреплено: "Труд свободен. Каждый имеет право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию". В этой формулировке наблюдается отступление государства от обязательств, гарантирующих право на труд каждому и защищающих это право. Из содержания ст. 37 можно сделать вывод, что государство не только не гарантирует и не защищает право на труд, но и практически самоустраняется от своей активной роли в регулировании этого одного из важнейших в жизни каждого человека прав. "Труд свободен", и государство свободно от обязательств по его обеспечению.
Все вышеизложенное позволяет сделать вывод, что содержание права всегда шире, чем содержание законов, выражающих и закрепляющих право. Чем содержание законов будет ближе к содержанию права, тем общество, где принимаются и применяются такие законы, будет более демократичным, гражданским и свободным1.
Однако, наряду с изложенным следует отметить, что с появлением конституционной реформы российское законодательство обрело новый институт - институт прав и свобод человека.
Конституционное закрепление указанного явления отразилось в главе 2 Конституции Российской Федерации, где не только законодательно закреплены права и свободы человека и гражданина, но и определено, что их защита является обязанностью государства. Это общее правило обязывает государство различными правовыми средствами обеспечивать защиту конституционных прав и свобод, осуществлять их регулирование. Полномочия законодательных органов по этим вопросам входят как в ведение Российской Федерации, так и в совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов. Гарантом прав и свобод выступает Президент России. Обязанность осуществлять меры по обеспечению прав и свобод входит в число полномочий Правительства Российской Федерации. То есть в гарантировании прав и свобод участвует весь механизм государства, все органы государственной власти.