Территориально-политические системы в современном мире

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ
ГЛАВА 1. ПОНЯТИЕ ПОЛИТИЧЕСКОЙ СИСТЕМЫ
ГЛАВА 2. ТЕОРЕТИЧЕСКОЕ ОСНОВАНИЕ УНИТАРНОГО И ФЕДЕРАТИВНОГО МЕХАНИЗМОВ ГОСУДАРСТВОВАНИЯ
ГЛАВА 3. ПРИМЕРЫ РЕГИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ В СТРАНАХ С УНИТАРНЫМ, ФЕДЕРАТИВНЫМ И СМЕШАННЫМ ГОСУДАРСТВЕННЫМ УСТРОЙСТВОМ.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ И ИСТОЧНИКОВ

Территориально-политические системы в современном мире

Надо сказать, что, как правило, страны с регионалистским типом государственного устройства рассматривают в качестве унитарных, но на деле они имеют особенности, которые отличают их от сложных унитарных государств, имеющих отдельные автономные образования, и одновременно от федераций. В регионалистском государстве автономные образования своих конституций не имеют, но в конституциях государств за ними закреплены определенные полномочия, для осуществления которых они издают местные законы. Автономные образования имеют также особые документы – статуты об автономии, которые утверждаются государственным парламентом. В автономиях существуют местные органы исполнительной власти, формируемые местными законодательными органами. Однако наряду с ними в автономные образования назначаются представителицентра – комиссары, губернаторы.21
В Европе Испания и Италия общепризнанно являются регионалистскими государствами. Что касается Великобритании, в литературе ее, как правило, относят к унитарным государствам, а точнее к унитарным государствам, проводящим политику децентрализации (другими примерами таких государств являются Франция и Португалия). И, тем не менее, существует много схожих черт между Великобританией, Испанией и Италией в форме их государственного устройства.
Подводя итог всему вышесказанному, мне хотелось бы остановиться отдельно на теоретических основаниях организации местного управления во всех обозначенных формах государствования.
Местное самоуправление может иметь несколько вариаций по степени децентрализации государственной власти: местное управление без местного самоуправления (в Европе такого нет); совмещенное; либо же форма, при которой на местном уровне все властные функции переданы местному самоуправлению22.
Основные черты местного самоуправления не только в Европе, но и в других странах мира является опора этой системы на административно-территориальное устройство государства. Последнее время наблюдается тенденция регионализации, которая имеет два аспекта: предоставление на уровень регионов определенной доли полномочий, некогда принадлежавшей государственной власти и процесс укрупнения административно-территориального устройства. Так во Франции в период президентства Миттерана сверх существующих уже провинции с достаточно широким кругом полномочий в рамках унитарного государства были созданы регионы с еще более широким кругом полномочий. Эти две тенденции имеют особое значение при разговоре о региональной политике. Они могут быть названы двумя направлениями в модификации этой самой политики.
Говоря о компетенции регионом, можно выделить две группы их полномочий. Первая – это обязательные полномочия, то есть так называемы обязанности региона перед центральным правительством. Это те предметы, которые имеют общегосударственное значение, например, коммуникация, образование и т.д. Вторая группа – это необязательные полномочия, которые включают в себя различные виды обслуживания населения, это полномочия полностью переданные центральной властью на местный уровень.
Существуют различные способы осуществления органами местного управлениями своих обязанностей. Это может быть установление определенных правил, лицензирование, установление определенных планов муниципального развития. Главный элемент финансовой базы - муниципальная собственность, также местные (муниципальные) налоги, государственные дотации (субсидии и субвенции)23.
Муниципальные органы имеют два структурных элемента: выборные органы (как правило, избираемые на основе всеобщее избирательного права, но при наличии цензов) и исполнительный аппарат (может быть на коллегиальной и единоначальной основе). Существует три модели взаимоотношений с выборным советом: 1. мэр – совет (ситуация сильного мэра, избираемого населением и ситуация слабого мэра, избираемого советом); 2. совет – управляющий (менеджириальная форма, где мэр имеет функции протокольного характера, а вся власть в руках управляющего, с которым совет заключает контракт для руководства муниципальной администрацией); 3. комиссионная форма (избирается совет комиссионеров, а из их числа, мэр и координатор заседаний)24.
В вопросах отношения органов местного управления с центральной властью существует две формы воздействия: законодательное регулирование деятельности со стороны центральной власти; и различные формы контроля - судебный, финансовый, административный (надо сказать, что этот вид контроля имеет несколько форм: одобрение органами центральной власти; право давать указания; доклады местной власти; ревизии центральных органов)25.
Таким образом выглядят общие характеристики местного самоуправления и региональной политики. Но для нас представляет интерес проанализировать более подробно региональную политику на примере отдельных государств, принадлежащих к той или иной форме государственного устройства.
ГЛАВА 2. ПРИМЕРЫ РЕГИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ В СТРАНАХ С УНИТАРНЫМ, ФЕДЕРАТИВНЫМ И СМЕШАННЫМ ГОСУДАРСТВЕННЫМ УСТРОЙСТВОМ.
Несомненен тот факт, что различные формы государственного устройства имеют различную региональную политику. Она формируется исходя их той формы местного самоуправления, которая принята в стране. В своей работе мне бы хотелось подробнее остановиться на анализе трех европейских стран, которые, на мой взгляд, наглядно представляют региональную политику в рамках трех рассмотренных выше форм государственного устройства.
Основной закон учредил в ФРГ федеративную форму территориального устройства. 16 государств (земель) вместе составляют единое государство (Федерацию). Федеративное устройство - историческое наследие Германии, которая на протяжении веков была раздроблена на множество крупных и мелких государств, а после их объединения в 1871 г. все время оставалась федерацией, за исключением 12 лет нацистского режима и четырех десятилетий раздельного существования ГДР (в которой федеративный принцип был упразднен) и ФРГ. Основной закон провозглашает незыблемость федеративного устройства Германии. Однако это не означает гарантии существования конкретных земель, равно как нерушимости их территорий. В рамках Федерации территория земель может изменяться, из существующих земель, может возникнуть новая или имеющая иной состав земля, несколько земель могут слиться в одну новую или одна земля может стать составной частью другой. Но все подобные изменения территориально-административного устройства могут осуществляться только через федеральный закон, который должен быть одобрен бундесратом, а также референдумом, проводимым в заинтересованных землях или частях земель26. Так, например, в мае 1996 г. был проведен референдум по вопросу о возможности слияния федеральных земель Берлин и Бранденбург. Он дал отрицательный результат. При этом важно понимать, что федеральные земли не являются суверенными государствами. Они не обладают правом на отделение (сецессию). Любое действие, направленное на отделение части федеральной территории, наказуемо по закону.
Хотя в принципе вопросы внешней политики относятся к ведению федерации, землям разрешено с согласия федерального правительства заключать договоры с иностранными государствами (примером является заключенный Баварией в 1965 г. конкордат с Ватиканом)27.
Конституционный строй федеральных земель должен отвечать основным принципам республиканского, демократического и социального правового государства в духе Основного закона. Однако это ограничение ничуть не исключает многообразия форм конституционного устройства земель.
В отношениях между Федерацией и землей могут возникать трения. Теоретически земля может воспротивиться выполнению возлагаемых на нее Основным законом или другим федеральным законом обязанностей. На этот случай предусмотрена процедура федерального принуждения: Федеральное правительство с согласия бундесрата принимает необходимые меры для выполнения землей ее обязанностей. К ним относятся права Федерального правительства давать указания соответствующей земле и ее учреждениям, назначать уполномоченного (комиссара), привлекать для управления этой землей учреждения других земель, а также осуществлять временный или окончательный роспуск земельного парламента28. Однако практически в истории ФРГ еще не было случаев применения механизма федерального принуждения земли.
Каждая земля имеет свою конституцию, свое правительство и парламент, именуемый ландтагом, а в отдельных случаях - гражданским собранием или палатой депутатов. В землях функционирует собственная судебная система. В каждой земле (за исключением Шлезвиг-Гольштейна) существует свой орган конституционного контроля.
Большинство законодательных полномочий принадлежит Федерации. Исключительное законодательное право отведено Федерации в сфере международных отношений, обороны, гражданства, денежной системы, связи, таможенной и пограничной охраны, а также уголовного, процессуального, экономического, трудового и жилищного права. К законотворческой компетенции земель относятся вопросы культуры (образование, среднее и высшее, радио и телевидение), коммунальная сфера и полицейское право (лишь форма полицейских везде одинакова). Земли обладают также широкими полномочиями в административной сфере. В таких областях, как развитие инфраструктуры, охрана природы, водное хозяйство Федерация осуществляет рамочное законодательство, предоставляя самые широкие полномочия своим субъектам29. Исключение составляют федеральные налоги, авиасообщение, атомная энергетика.
Надо сказать, что земли в Германии обладают более широкими полномочиями в области непосредственной демократии, чем Федерация. Если Основной закон предусматривает проведение федерального референдума только при территориальных изменениях, то в землях получили распространение конституционные и законодательные референдумы, народная инициатива для роспуска ландтага, народная законодательная инициатива30.
Органы местного самоуправления в Германии рассматривают себя как самостоятельную силу в государстве. Опираясь на издавна существовавшие традиции. Основной закон воссоздал ассоциации органов местного самоуправления, разрушенные нацистами. Они появились вновь как на уровне земель, так и на уровне Федерации. В настоящее время в Баварии, например, имеется 4 земельные ассоциации: Баварский союз общин, Баварский союз городов, Баварский союз уездов, и Объединение районов Баварии, куда входят все 7 районов. На федеральном уровне существуют: Немецкий союз городов, Немецкий союз городов и общин, входящих в уезды, Немецкий союз уездов, представляющий интересы всех уездов в ФРГ31.
Таким образом, становится очевидно, что ФРГ представляет собой классическую схему региональной политики в рамках федеративного государства. Земли в данном случае достаточны независимы от центрального правительства, но в то же время в праве рассчитывать на экономические дотации и правовую помощь.
В свою очередь Франция - страна централизованная, не имеющая в своем составе автономных образований. При этом, однако, она обладает развитой системой местного самоуправления, опирающейся на вековые традиции. В административном отношении Франция разделена на 22 региона, 99 департаментов и 36 700 коммун (из них 5 300 городских коммун, которые занимают всего 16% территории метрополии, но проживают в них 74% населения). Кроме того, существуют 4 заморских округа с особым статусом32.
В начале 80-х гг. во Франции были приняты законы о самоуправлении, в основу которых положены принципы децентрализации (т.е. передачи значительных полномочий на места) и деконцентрации (т.е. распределения полномочий между различными ветвями власти). егионы (округа) были образованы в 1972 г., а с 1982 г. превращены в самоуправляемые административно-территориальные единицы33. При этом границы и названия регионов имеют историческое происхождение.
В компетенции органов местного самоуправления - решение социально-экономических проблем региона, в том числе разработка регионального плана, бюджета, оказание помощи предприятиям, обеспечение благоустройства территории, строительных работ и пр. Совет занимается вопросами образования, включая строительство лицеев, управлением средними учебными заведениями, вопросами культуры, жилищного строительства, защиты окружающей среды34.
Представителем государства в регионе является префект региона (он же - префект департамента, где расположена столица региона). Он участвует в подготовке решений центральных государственных органов по данному региону, осуществляет административный контроль за законностью решений регионального совета и его председателя, руководит деятельностью местных служб центральных государственных административных органов. На уровне департамента только он один имеет право выступать от имени государства в генеральном совете, ежегодно представляя ему отчет о деятельности государственных структур в департаменте. Важная функция префекта - осуществлять административный контроль за деятельностью департаментов и коммун. Он может опротестовать решения местных органов власти, если считает их незаконными.
Префект руководит также работой всех внешних служб центральных государственных административных органов (за исключением служб системы образования, инспекции труда, финансов, юстиции и обороны); оказывает помощь органам юстиции; производит назначения на некоторые должности. Таким образом, видно, как функционирует система региональной политики в унитарном государстве.
В заключении, мне бы хотелось обратиться к рассмотрению региональной политики в рамках регионалистского типа государственного устройства. На протяжении всего XX века в Испании, Италии и Великобритании шла борьба между центростремительными и центробежными тенденциями. На сегодняшний день эти государства наиболее интересны при рассмотрении различных типов региональной политики.
Так в Великобритании процесс децентрализации имеет достаточно интересную историю. На самом деле именно здесь зародилась так называемая англосаксонская система местного управления. Одним из ее основных признаков является отсутствие на местах полномочных представителей правительства, опекающих выборные органы.35 Надо сказать, что это отличает Великобританию от Испании и Италии (других стран с регионалистской формой государственного устройства), так как исторически в этих странах центральное правительство все-таки было представлено в областях.
Развитие процесса децентрализации в Великобритании в XX в. связано, прежде всего, с сепаратизмом Северной Ирландии. Как известно, проблема Северной Ирландии – результат многовековой британской политики. Со времен колонизации в XVI-XVII вв. политическая история Ирландии – это история установления английского владычества и непрекращающейся борьбы ирландского народа за национальную независимость36. В виду этого существующие в ней политико-правовой режим, система правления, правовые принципы, определяющие статус личности всегда ставили провинцию в особое положение внутри единого Королевства. По акту 1920 г. об управлении Ирландией и акту 1922 г. об Ирландском свободном государстве для 6 северных провинций Ирландии, оставшихся в составе Соединенного Королевства, был создан двухпалатный парламент - стормонт (избираемая народом Палата Общин и Сенат, избираемый Палатой) и назначен губернатор, представляющий королеву, который действовал с помощью министров, ответственных перед северо-ирландской Палатой Общин.37 Таким образом, Северная Ирландия была наделена широким спектром прав по самоуправлению. При такой системе распределения властных полномочий между центром и регионами Великобританию уже тогда невозможно было назвать централизованным государством, страна постепенно двигалась от унитарной формы государственного устройства в направлении федерализма.
Такое положение вещей сохранялось до марта 1972 г., когда система стормонта в Северной Ирландии была заменена системой прямого правления. По акту 1972 г. о Северной Ирландии правительство Великобритании брало на себя те полномочия, которые ранее были переданы правительству Северной Ирландии.
Надо сказать, что во многом это были вынужденные меры. Дело в том, что в результате режима стормонта страна оказалась на грани гражданской войны. В Северной Ирландии в ответ на начатое движение за гражданские права в конце 60-х гг. правые экстремисты развязали кампанию террора. В 1969 г. в провинцию были введены крупные контингенты английских войск; применялись дополнительные меры по охране общественного порядка, усилились уголовные репрессии. В 1972 г. английское правительство приняло решение о введении в Северной Ирландии системы прямого правления из Лондона. Изданный в связи с этим закон о временных мерах 1972 г. аннулировал местную автономию, приостановил деятельность стормонта, ликвидировал должность генерал-губернатора.38 Таким образом, была проведена попытка централизации государства, произошло усиление унитарности его государственного устройства. Права по местному самоуправлению были возвращены Северной Ирландии уже в 90-е гг.
Интересен тот факт, в ходе 70-х гг. процессы централизации и децентрализации шли в Великобритании параллельно. Дело в том, что помимо сепаратизма Северной Ирландии в Великобритании всегда существовало стремление к большей автономии в Шотландии. После освоения нефтяных месторождений Северного моря это стремление только усилилось. Что касается Уэльса, то его националистские настроения всегда были менее радикальны и облечены в форму требований, прежде всего, культурной автономии. Тем не менее, в ноябре 1976 г. лейбористское правительство внесло в парламент законопроект о расширении самоуправления в Шотландии и Уэльсе.
Законопроект предусматривал самоуправление обеих частей страны в таких сферах общественной жизни как руководство муниципалитетами, здравоохранение, социальное обеспечение, жилищное строительство, дорожное строительство, планирование развития городов39. Для Шотландии предусматривалось создание путем выборов парламента, состоящего из 150 депутатов. Уэльс должен был получить только исполнительное собрание, 80 депутатов которого избирались бы населением. Уэльская ассамблея была не вправе издавать законы, а должна была заниматься исполнением изданных в Лондоне законов. Обе ассамблеи должны были в соответствии с законопроектом, получать из государственного бюджета твердые суммы доходов и распоряжаться ими по своему усмотрению.40 Конечно, полномочия парламента в Уэльсе были по этому законопроекту невелики, и, тем не менее, хотя законопроект и не был реализован, это был важный шаг в процессе преобразования государственного устройства страны. Появление такого законопроекта стало итогом работы различных комиссий, созданных для разработки реформы местного самоуправления в предыдущее десятилетие. Надо сказать, что в процессе обсуждения проектов деволюции высказывались предположения о переустройстве Великобритании на основе принципов федерации.
Но в итоге, принятые британским парламентом законы не вступили в силу, поскольку не получили необходимой поддержки на референдумах в регионах в 1979 г. Вновь вопрос о деволюции был поднят уже в 90-е гг. В 1997 г. на референдумах, прошедших в Шотландии и Уэльсе жители одобрили создание собственных парламентов в этих регионах. По сравнению с 1979 г. сегодня изменилось и упрочилось экономическое положение и, соответственно, вырос уровень жизни. А, кроме того, правительство учло печальный опыт прошлой неудавшейся кампании по автономизации Шотландии и дало будущему парламенту в Эдинбурге право на повышение лишь налогов на доходы частных лиц, но не на изменение корпоративного налогообложения41. Все это позволило добиться одобрения законопроекта большинством населения. Это в свою очередь позволило снять сепаратистские настроения, которые развивались в Шотландии.
Таким образом, можно отметить тот факт, что в Великобритании во все периоды ее истории децентрализация, как правило, была направлена именно на снятие сепаратистских настроений в стране.