Нормативно-правовые основы проведения социальной экспертизы различного вида.

Содержание:

Введение
1.Теоретические положения социальной экспертизы
1.1. Понятие социальной экспертизы
1.2. Виды социальных экспертиз
2. Обще-правовые положения социальной экспертизы как одного из вида экспертиз
2.1. Правовое регулирование экспертной деятельности
2.2. Проблемы нормативного регулирования социальной экспертизы
Заключение
Список использованной литературы

Нормативно-правовые основы проведения социальной экспертизы различного вида.

в системе других норм);
* санкция (ее наличие; ее адресат; ее достаточность; ее избыточ­ность);
в) оценка поспедствий нововведений:
* социапьные последствия (для общества в целом и человека; для семей; для целевых групп в соответствии с целями документа; для общностей, институтов и т. д., чьи интересы могут быть затрону­ты; в территориальном аспекте; во временном аспекте);
* экономические последствия (стоимостные оценки затрат и выго­ды; оценка Парето-эффективности; в территориальном аспекте);
* социально-психологические последствия (характер изменений в рамках интегрального показателя «социальное здоровье семьи — социальная напряженность»);
* форс-мажор (отмена решений под воздействием непреодоли­мой силы);
г) оценка возможностей по трансформации документа (рекомен­дации по переконструированию документа):
* выбор решения (определение конечной цели решения задачи; установление возможности решить задачу иным (обходным) путем; определение наиболее эффективного из рассматриваемых путей; установление опорных количественных показателей; установление поправок на конкретные условия);
* анализ (определение идеального конечного результата; уста­новление помех; установление непосредственной причины помех; определение условий, при которых помехи не действуют);
* оперативные действия (выявление типовых приемов устране­ния несообразностей и помех; проверка действия решения при из­менении в среде; установление аналогий и прецедентов; проработка последствий «обратного» решения; сопоставление с природными
объектами);
* синтез (определение переделок документа ввиду изменений его части; определение вытекающих изменений в других докумен­тах; оценка возможностей по новому применению измененного текста; оценка эвристических возможностей принятого или проектируе­мого решения);
д) сопоставление с альтернативными текстами:
* установление общего (совпадения по смыслу, совпадения в си­лу опоры на общий источник и т. д.);
* установление различий (характер и глубина различий, их осно­вания);
* выбор предпочтительного текста (основания для выбора, воз­можность объединения частей альтернативных текстов).
На базе такой или подобной структурализации строится поле экс­пертной работы. Это именно поле, не все пункты должны быть реали­зованы в каждом экспертном заключении. Это зависит и от задачи, и от квалификации экспертов. Некоторые из расчетов очень затрудне­ны на нынешнем этапе. Так, достаточно сложно рассчитывать при сложившемся положении в экономике Парето-эффективность, кото­рая важна для понимания общественного благосостояния. В концеп­ции Вильфредо Парето за основу для расчетов берется положение, при котором имеется возможность предоставить хотя бы одному че-; ловеку большее благосостояние таким образом, чтобы не снизить благосостояния кого-либо еще. «Парето-эффективное распреде-
|ление общественных благ предполагает, что далее не может быть предпринято ни одного шага, улучшающего экономическую ситуацию с позиций концепции Парето».5 Этот применяемый в экономике госу­дарственного сектора стран с рыночной экономикой подход мог бы стать серьезным аргументом при определении назначения, структу­ры и объема средств на социальные цели.
В сопоставлении с экспертизой отрасли законодательства дан­ный вид экспертизы связан с несколько иным характером задач. Лишь некоторые направления оценки совпадают. В отношении отдель­но рассматриваемого акта законодательства, в частности, правоме­рен вопрос: могут ли его сильные или слабые (в социальном отноше­нии) аспекты использоваться для решения той или иной социальной проблемы, достаточна ли сила данного акта, чтобы реализовались нормы, содержащиеся в нем, а не в других актах законодательства. Социальная экспертиза акта законодательства призвана вы­явить:
* соответствие содержащихся в акте норм социальной практике, макросоциальным процессам;
Экспертиза государственных программ и планов социальных мероприятий
В отличие от законов рассматриваемый вид документов в своей основе прожективен, что позволяет и на проектной, и на более позд­них стадиях (уже после принятия соответствующего решения) вести критику текста в форме экспертной оценки.
социальная экспертиза государственных (федеральных, региональных, местных) программ (проектов) должна:
* выявить возможные негативные и позитивные следствия осу­ществления таких программ (проектов), в том числе специфичные для избранного уровня решения;
* обозначить динамику взаимодействия противоречащих факто­ров осуществления принимаемой программы и предположить раз­личные сценарии развития событий под влиянием предполагаемых действий;
* представить сценарии развития событий в случае непринятия решения или принятия иной (альтернативной) программы;
* выявить основных субъектов социальных отношений, заинтере­сованных в реализации или, напротив, в недопущении реализации программы, и их наиболее вероятные действия в поддержку реше­ния или за его отмену (изменение).
Экспертиза конкурсных проектов и программ
В некоторых случаях возникает необходимость вести экспертизу социальных проектов и программ, которые представлены теми или иными организациями в порядке объявленного конкурса. В этом слу­чае возникает специфическая экспертная задача по сопоставлению довольно разных текстов и предпочтению тех или иных из них. Вы­работка оснований для предпочтения ведется в зависимости от це­левого назначения конкурса.
Особенность данного вида экспертизы состоит в том, что номи­нально или фактически эксперт становится членом жюри, он вынуж­ден построить «лифт» проектов, не ограничиваясь предпочтением лучшего и отвержением всех остальных.
Технологические приемы работы с большим числом проектов вы­работаны многими экспертными советами. Один из вариантов пред­ставляют правила, принятые экспертными советами Института «От­крытое общество». Порядок работы экспертных советов обычно та­ков:
1. Эксперты готовят заключения раздельно по каждому из конкурс­ных проектов (объем заключения — от абзаца до 1,5 страницы; большие тексты заключений не вызывают одобрения, поскольку с ними труднее работать)..
2. Когда по каждому проекту имеется несколько (не меньше двух, но обычно 4—5) заключений экспертов, собирается экспертный со­вет (5—7 авторитетных в данной области специалистов), рассматри­вающий все представленные проекты на основе полученных заклю­чений. Участники заседания, разумеется, сами вели экспертизу про­ектов, и по каждому проекту минимум двое выступали авторами заключений.
3. Проекты разделяются на три группы: а) проекты, получившие все положительные оценки; б) проекты, получившие все отрицатель­ные оценки, в) проекты, оцененные одними экспертами положитель­но, а другими отрицательно. По первой группе нет необходимости проводить обсуждения до того момента, когда Станет вопрос о рас­пределении призовых мест. Вторая группа исключается из обсужде­ния. Третья и составляет основу работы экспертного совета. Бывает, что оценки диаметрально расходятся (категорическое «за» versus категорического «против»). Общая оценка формируется (иногда по­сле дополнительного экспертирования ) в соответствии с установившимися в совете критериями, и проект попадает в первую или вто­рую группу.
2. Обще-правовые положения социальной экспертизы как одного из вида экспертиз
2.1. Правовое регулирование экспертной деятельности
Достаточно точно смысл экспертной деятельности, порядок ее осуществления и требования к экспертному заключению определены относительно судебной экспертизы. Судебная экспертиза — это про­цессуальное действие, производимое в целях получения заключе­ния по вопросам, имеющим доказательное значение по делу. Ее назначение и производство по уголовным делам регулируется Уго­ловно-процессуальным кодексом РФ (УПК). Рассмотрим эти нормативные положения, поскольку в них отразилась специфика экс­пертизы не только в узко специальном, но и в общем смысле.
УПК определяет, что экспертиза назначается в тех слу­чаях, когда для установления обстоятельств, имеющих значение для дела, необходимы специальные познания. О каких же познаниях идет речь? «Специальными являются знания, выходящие за рамки общеобразовательной подготовки, житейского опыта и требующие осо­бой подготовки, профессиональных навыков. Специальные позна­ния могут относиться к любой сфере человеческой деятельности — науке, технике, искусству, ремеслу. Исключение составляют право­вые познания, которыми должны в достаточной мере обладать сами следователи и судьи. Поэтому решение правовых вопросов (напри­мер, о виновности или невиновности, о квалификации преступления) образует исключительную компетенцию органов предварительного расследования и суда».
УПК фиксирует правила и обязанности экс­перта. Согласно статье 82 УПК, экспертом назначается лицо, кото­рое обладает соответствующими специальными познаниями и не заинтересовано в исходе дела. Личная незаинтересованность экс­перта — важное обстоятельство судебной экспертизы, оно коррели­рует с обязанностью привлекаемого по вызову следователя или суда эксперта дать объективное заключение по поставленным пе­ред ним вопросам, а также с тем, что его отказ или уклонение от сво­их обязанностей без уважительных причин и дача заведомо ложного заключения влечет за собой уголовную ответственность эксперта. ч Широко применяется экспертиза в арбитражном процессе. Арбит­ражный процессуальный кодекс Российской Федерации, принятый Государственной Думой 5 апреля 1995 г., устанавливает статус экс­перта (ст. 45), основания для назначения экспертизы (ст. 66), порядок ее проведения (ст. 67), требования к заключению эксперта (ст. 68).
Экспертиза широко применяется и в гражданско-правовых отно­шениях. Это также может быть судебная экспертиза. Поэтому в опре­делениях судебной экспертизы фигурирует и гражданско-правовой аспект. Таково, например, определение «Юридического энциклопе­дического словаря», согласно которому судебная экспертиза есть «исследование, проводимое экспертом в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством, для установления по материа­лам уголовного или гражданского дела фактических данных и обстоя­тельств».
Правовые основы государственной экологической экспертизы уста­новлены Законом Российской Федерации «Об охране окружающей природной среды», где этому вопросу посвящен раздел V. Статья 35 определяет цели и принципы государственной экологической экс­пертизы, статья 36 — ее обязательность, статья 37 — объекты, под­лежащие экспертированию, статья 38 — ответственность за невы­полнение требований государственной экологической экспертизы и ответственность экспертов. Шагом в направлении становления в Рос­сии гражданского общества может считаться статья 39 Закона, в ко­торой обозначены правовые рамки общественной экологической экс­пертизы. Это тем более актуально, что некоторые из экологических общественных организаций и движений уже давно ведут такую дея­тельность. Использование экспертных данных характерно, напри­мер, для пацифистского движения «Гринпис» (Greenpeace). Так, в кон­це 1993 г. движение опубликовало доклад, в котором обнародовало 96 попыток ввоза на территорию России опасных отходов в 1987—1993 гг. Эти данные были получены на основании работы группы экс­пертов.3
Гражданско-правовой характер может иметь экспертиза, не яв­ляющаяся судебной. Экспертиз такого рода множество. Например, статья 945 Гражданского кодекса Российской Федерации предусмат­ривает экспертизу, которую вправе назначить страховщик при заклю­чении договора страхования имущества «в целях установления его действительной стоимости». Такие экспертизы не обладают неко­торыми признаками, которые есть у судебной экспертизы: здесь нет, в частности, обязательности ее производства при определенных усло­виях.
При решении вопросов о назначении пенсий в определенных слу­чаях назначается врачебно-трудовая экспертиза, представляющая собой "медицинское освидетельствование больного с целью опре­де ления степени утраты трудоспособности и установления ее при­чин».
Необходимо отметить, что в ряде нормативных правовых документов, в частности в Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания РФ, принятом 22 января 1998 г., упоминаются такие понятия, как "независимая научная экспертиза" (ст. 27), "научная экспертиза" (ст. 112), "правовая экспертиза" (ст. 112), "независимая экспертиза поправок" (ст. 121). Однако их толкование, равно как и нормативное закрепление механизма проведения каждой из перечисленных экспертиз, отсутствует. Вместе с тем в Регламенте установлено последовательное проведение правовой экспертизы при подготовке законопроекта во всех трех чтениях, а заключение Правового управления, в котором эксперты должны ответить на ряд конкретных вопросов, включено в число обязательных документов, прилагаемых к законопроекту на каждом из этих этапов. Об иных видах экспертизы конкретно речи не идет.
Особо выделяются официальная и неофициальная научные (точнее - правовые) экспертизы законопроекта. Официальная экспертиза проводится на основании обращения в экспертную организацию уполномоченных органов парламента и только того проекта закона, который получил статус законопроекта. В Федеральном Собрании РФ таким органом является Государственная Дума в целом, комитет Государственной Думы, ответственный по законопроекту (ст. 112 Регламента).
Круг организаций, а также отдельных лиц, к которым может обратиться ответственный по законопроекту, не ограничен, и, по установившейся практике, ими могут быть как отечественные, так и зарубежные и международные исследовательские учреждения.
В свою очередь, неофициальная экспертиза может быть проведена на основании обращения неуполномоченного органа парламента (депутата, фракции или депутатской группы) либо по поводу проекта закона, не получившего официальное признание в качестве законопроекта.
Необходимо особо подчеркнуть, что правовая экспертиза, в нынешнем ее понимании и толковании, не охватывает криминологическую оценку законопроектов. Под правовой экспертизой законопроекта, как правило, понимается специальное исследование, проводимое для оценки соответствия законопроекта Конституции, его совместимости с действующим законодательством и международными договорами Российской Федерации и установления качества законопроекта с точки зрения примененных правил законодательной техники4.
Таким образом, в рамках указанной экспертизы выделяются формально-юридическая (соответствие законопроектов актам более высокой юридической силы), редакционно-техническая (соответствие правилам юридической техники) и содержательная стороны (наличие проблемной ситуации, которая затрагивает интересы общества в целом или большей его части и требует изменения законодательного регулирования).
Однако вопрос о допустимости и правомерности вмешательства законодателя в определенную область общественных отношений в той или иной форме ответами на вышеперечисленные вопросы не заканчивается. Хотя, безусловно, они и выступают необходимыми условиями обеспечения правомерности деятельности государственной власти и легитимности принимаемых ею законов. Однако не менее остро стоит проблема предупреждения возможных вредоносных последствий в плане активизации различных криминальных факторов жизни социума в связи с принятием того или иного нормативного правового акта. И потому игнорирование данного аспекта проблемы является по меньшей мере непредусмотрительным.
Экспертизу законопроектов обычно связывают с выявлением законотворческих ошибок, которые в научной и методической литературе рассматривают как результат несоблюдения правотворческим органом общепринятых правил и стандартов. Вместе с тем законопроект не только должен соответствовать неким формализованным критериям, но и удовлетворять требованию адекватного и продуманного перевода имеющихся представлений о социальных и юридических закономерностях в систему нормативно-правовых установлений. Помимо того, что законопроекты могут содержать юридические, логические и грамматические ошибки, они могут быть основаны на ошибочных правовых решениях. И если первые, порождая пробелы или противоречия, нечеткие или неясные правовые предписания, будут препятствовать реализации конкретных правоотношений, то последнее обстоятельство может исказить саму сущность данных отношений. В этой связи следует согласиться с мнением С.В. Полениной, которая подразделяет правотворческие ошибки на три вида: политические, социальные и правовые5.
В социально-правовом срезе роль криминологической экспертизы заключается в том, чтобы с учетом конкретных исторических условий в законопроект заложить именно те правовые средства, которые позволяли бы нейтрализовать разнообразные криминогенные факторы, имеющие место в обществе (к примеру, невысокий уровень правовой культуры, правовой нигилизм, недостаточную активность должностных лиц исполнительных, контролирующих и правоохранительных органов и т.д.). В противном случае криминогенный потенциал перевесит правовые средства и цель закона достигнута не будет.
В идеале, в ходе научной экспертизы должна быть получена информация, позволяющая законодателям принимать решения по законопроектам на основании их всесторонней и достоверной оценки. При этом рекомендации, изложенные в экспертных заключениях, следует рассматривать не как "истину в последней инстанции", а как основу для тесного, непосредственного взаимодействия экспертов с разработчиками законопроекта.
Конкретно эксперты-криминологи устанавливают реальную направленность предлагаемого закона, ожидаемые последствия его действия с точки зрения достижения цели и получения побочных результатов. Рассматриваются положительные и отрицательные стороны развития ситуации без данного закона и с его введением, а также возможные конфликтные ситуации, которые может вызвать введение в действие предлагаемого закона. Помимо этого, анализируется потенциальная эффективность всех элементов предлагаемого регулирования на основе сопоставления с иными существующими и возможными вариантами разрешения данной проблемы, анализа исторического и зарубежного опыта урегулирования аналогичных и сходных ситуаций.
2.2. Проблемы нормативного регулирования социальной экспертизы
В настоящее время функция социальной экспертизы предусмотрена рядам законодательных и нормативных правовых актов Российской Федерации, в числе которых:
1. Федеральный закон от 23.11.1995 г. № 174-ФЗ “Об экологической экспертизе” ( ст.4. Виды экологической экспертизы)
2. Федеральный закон от 24.04.1995 г. № 52-ФЗ “О животном мире” (общественная экологическая экспертиза)
3. Федеральный закон от 10.01.2002 г. № 7-ФЗ “Об охране окружающей среды” (ст.11)
4. Федеральный закон от 04.04.2005 г. № 32-ФЗ “Об палате Российской Федерации” (п/п 3 ст. 2 проведение экспертизы проектов федеральных законов)
5. Федеральный закон от 27.12.2002 г. № 184-ФЗ “О техническом регулировании” (п.9 ст. 9 – Порядок разработки, принятия, изменения и отмены технического регламента)
6. Федеральный закон от 21.11.1995 г. № 170-ФЗ “Об использовании атомной энергии” (ст.14 Права организаций, в том числе общественных организаций (объединений), и граждан на участие в формировании политики в области использования атомной энергии)
7. Федеральный закон от 21.12.1994 г. № 68-ФЗ “О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера” (ст.26, абз.2)
8. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 26.05.2004 г.
9. Приказ Министерства финансов Российской федерации от 01.07.2004 г. № 180 “Концепция развития бухгалтерского учета и отчетности в Российской Федерации на среднесрочную перспективу” (пп.2.2. Создание инфраструктуры применения МСФС).
В настоящее время социальная экспертиза предусмотрена также в ряде законодательных и нормативных правовых актов “О местном самоуправлении”, в частности при обсуждении программ развития территорий, при проведении градостроительных работ и других вопросов, затрагивающих интересы и права граждан.
Вместе с тем анализ указанных законодательных и нормативных правовых актов свидетельствует о том, что в них отсутствуют необходимые нормы, регулирующие отношения, связанные с организацией и проведением общественной экспертизы, ее правовым статусом.