Администрация Президента РФ: правовое положение, структура, компетенция.

ОГЛАВЛЕНИЕ
ВВЕДЕНИЕ
ГЛАВА 1. АДМИНИСТРАЦИЯ ПРЕЗИДЕНТА РФ – СУБЪЕКТ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА
1.1. ОСНОВЫ ПРАВОВОГО СТАТУСА АДМИНИСТРАЦИИ ПРЕЗИДЕНТА РФ
1.1.1. Основные нормативные правовые акты, регламентирующие деятельность Администрации Президента РФ
1.1.2. Система управления Администрации Президента РФ
1.2. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ АДМИНИСТРАЦИИ ПРЕЗИДЕНТА РФ
ГЛАВА 2. СТРУКТУРА АДМИНИСТРАЦИИ ПРЕЗИДЕНТА РФ
2.1. ПРАВОВОЙ СТАТУС СОВЕТА БЕЗОПАСНОСТИ РФ
2.2. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ПОЛНОМОЧНЫХ ПРЕДСТАВИТЕЛЕЙ ПРЕЗИДЕНТА РФ В ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОКРУГАХ
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

Администрация Президента РФ: правовое положение, структура, компетенция.

В несколько иной административной иерархии находятся советники Президента. Они подчиняются непосредственно Президенту Российской Федерации и образуют аппарат советников Президента Российской Федерации, в состав которого входят департаменты, обеспечивающие их деятельность. Руководитель Администрации Президента лишь координирует деятельность советников Президента Российской Федерации и распределяет вопросы, относящиеся к их ведению. При подготовке докладов Президенту Российской Федерации его советники имеют право запрашивать от федеральных министров и руководителей иных федеральных органов исполнительной власти информацию по вопросам, отнесенным к их компетенции.
Из вышесказанного видно, что в устройстве Администрации Президента Российской Федерации присутствуют черты всех способов устройства вспомогательных органов общей компетенции. С одной стороны, есть единоличный руководитель Администрации, имеющий особые отношения с Президентом и осуществляющий общее руководство Администрацией. С другой, на следующем уровне должностей вспомогательного органа у Руководителя Администрации есть два заместителя, обладающих равными правами, то есть здесь проявляется другой способ построения Администрации. Черты еще одного способа устройства вспомогательных органов при главе государства присутствуют на следующем уровне - уровне помощников Президента Российской Федерации и равных с ними по положению лиц. Таким образом, видно, что преобладает один из способов устройства Администрации Президента Российской Федерации, но присутствуют и черты двух других способов, что часто можно наблюдать и в других странах.22
Все изложенное свидетельствует о том, что происходит процесс сближения функций и полномочий главы государства с функциями и полномочиями главы исполнительной власти.23
1.2. Основные направления деятельности Администрации Президента РФ
Администрация Президента обеспечивает деятельность главы государства, создает условия для реализации Президентом его конституционных полномочий. Это выражается, в частности, в подготовке законопроектов для внесения их Президентом в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы. Администрация готовит проекты указов, распоряжений, поручений, обращений Президента, иных документов, в том числе проектов ежегодных посланий Президента Федеральному Собранию. Администрация контролирует и проверяет исполнение федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента и представляет ему соответствующие доклады.
Администрация обеспечивает взаимодействие Президента с политическими партиями, общественными объединениями, профессиональными и творческими союзами в России, а также с государственными органами и должностными лицами иностранных государств, российскими и зарубежными политическими и общественными деятелями, международными организациями. В Администрации анализируются: информация о социально-экономических, политических и правовых процессах в стране и мире; обращения граждан; предложения общественных объединений и органов местного самоуправления. На основе обрабатываемых материалов готовятся доклады Президенту.
Администрация обеспечивает деятельность Государственного совета, иных советов и комиссий при Президенте. В президентской Администрации насчитывается около 2 тыс. государственных служащих. Самыми крупными из подразделений Администрации являются Контрольное управление, Государственно-правовое управление, Управление информационного и документационного обеспечения Президента. В каждом из них по 150 - 200 сотрудников. Примерно столько же сотрудников насчитывается в аппарате Совета Безопасности.
Материально-техническим и финансовым обеспечением деятельности Президента и его Администрации занимается Управление делами Президента Российской Федерации. Этот самостоятельный федеральный орган исполнительной власти не входит в состав Администрации Президента.24
Из вышеприведенного видно, что Администрация Президента РФ позволяет главе государства получать альтернативную официальным каналам информацию, обеспечивать необходимое, подчас неформальное, взаимодействие с конституционными органами власти, силовыми учреждениями и др. Руководящий и в определенной части специализированный персонал этого аппарата представляет собой так называемое политическое чиновничество, лично связанное с главой государства и обычно покидающее свои должности с его выбытием. При этом принято выделять два вида организации аппарата главы государства. Первый из них, централизованный, предполагает возможность доступа к главе государства лишь через один проверенный канал, как правило, управляемый советником или секретарем. В централизованной модели подбор информации выстраивается по иерархической системе. Вторая система построена на многоканальном доступе информации к главе государства. В отличие от первой информация поступает более объективно, но менее последовательно.
Администрация Президента РФ является более многочисленным органом, чем Исполнительное управление Президента США или секретариат Президента Франции. При этом ее формальное место в системе органов власти РФ не соответствует реальному, более высокому, порождает много споров и разногласий, плавное перетекание кадров из системы исполнительных органов власти и наоборот. Возможно, более подробное правовое регулирование указанного института могло бы способствовать укреплению стабильности властей в РФ.
Глава 2. Структура Администрации Президента РФ
2.1. Правовой статус Совета Безопасности РФ
Совет Безопасности Российской Федерации является конституционным органом, осуществляющий подготовку решений Президента Российской Федерации в области обеспечения безопасности. Одновременно в компетенцию Совета Безопасности Российской Федерации включено рассмотрение вопросов внутренней и внешней политики Российской Федерации в области обеспечения безопасности, стратегических проблем государственной, экономической, общественной, оборонной, информационной, экологической и иных видов безопасности, охраны здоровья населения, прогнозирования, предотвращения чрезвычайных ситуаций и преодоления их последствий, обеспечения стабильности и правопорядка.25
Выделяются следующие приоритетные направления деятельности Совета безопасности:
- рассмотрение вопросов внутренней и внешней политики Российской Федерации в области обеспечения безопасности;
- разрешение стратегических проблем государственной, экономической, общественной, оборонной, информационной, экологической и иных видов безопасности;
- осуществление защиты и охраны объектов безопасности;
- прогнозирование, предотвращение чрезвычайных ситуаций и преодоление их последствий;
- обеспечение стабильности и правопорядка на территории Российской Федерации.
В соответствии с действующим законодательством Совет безопасности - субъект юридической ответственности, основными обязанностями которого является контроль над состоянием защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз.
В настоящее время Совет безопасности осуществляет подготовку решений Президента РФ по вопросам стратегии развития Российской Федерации, обеспечения защиты жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, проведения единой государственной политики в области обеспечения национальной безопасности.
Обеспечение национальной безопасности в Российской Федерации носит комплексный характер и осуществляется в экономической, внутриполитической, социальной, международной, духовной, информационной, военной, пограничной, экологической и иных сферах.
Координация в области обеспечения национальной безопасности возложена на Совет безопасности, возглавляемый Президентом России. Таким образом, глава государства является гарантом обеспечения национальной безопасности.26
За последние годы Советом Безопасности Российской Федерации приняты решения по таким серьезным вопросам, как восстановление экономики и социальной сферы в Чеченской Республике, перспективы развития Калининградской области, положение в Сибирском и Дальневосточном федеральных округах. Большое внимание было уделено проблемам военного строительства, развитию оборонно-промышленного комплекса, поддержке науки и технологий, совершенствованию инновационной политики. Не остались без внимания внешнеполитические аспекты деятельности России: разработаны концепция внешней политики, стратегия отношений с НАТО и с государствами - участниками СНГ. Выработаны подходы к противодействию международному терроризму, незаконному обороту наркотиков. Приняты Военная доктрина и Доктрина информационной безопасности.
В последнее время Совет безопасности становится реальным организатором разработки долгосрочных стратегий в области внутренней, внешней и военной политики, важнейшим государственным механизмом, осуществляющим межведомственную координацию действий при решении задач развития страны и обеспечения безопасности, а, следовательно, полномочия Совета Безопасности Российской Федерации намного объемнее, чем у аналогичных зарубежных структур.
С учетом задач, стоящих сегодня перед Российской Федерацией, приоритетами в работе Совета безопасности становятся воссоздание системы стратегического планирования, комплекс проблем экономической и экологической безопасности, вопросы встраивания России в информационное общество.27
2.2. Административно-правовой статус полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах
Еще одной более-менее самостоятельной административно-структурной единицей Администрации Президента являются полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах.
В соответствии с Указом Президента РФ от 13.05.2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» в целях обеспечения реализации Президентом России своих конституционных полномочий, повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствования системы контроля над исполнением их решений институт полномочных представителей Президента РФ в регионах Российской Федерации преобразован в институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах.28
Полномочные представители Президента РФ в федеральных округах являются федеральными государственными гражданскими служащими, занимают государственную должность, обладают всеми законодательно очерченными признаками должностного лица и признаются таковыми и, следовательно, выступают лицами, постоянно осуществляющими функции представителей власти, а равно выполняющими организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах.
В целом правовой статус полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах составляет установленная законодательством и гарантированная государством, а равно обладающая устойчивостью, относительным постоянством, внутренней согласованностью и системообразующей значимостью совокупность прав, свобод, обязанностей, ограничений, запретов, гарантий, поощрений, ответственности.
Содержание некоторых норм Положения о полномочном представителе фактически свидетельствует о двойственности подчинения полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах: как Президенту России, так и руководителю Администрации Президента РФ. Причину этого можно обнаружить в теоретически выстроенной конструкции, в соответствии с которой полномочные представители Президента РФ в федеральных округах являются элементами института аппарата главы государства. В свою очередь, последний выступает составляющей более широкого порядка - института президентства.29 Следовательно, полномочные представители Президента РФ в федеральных округах одновременно являются как составной частью института аппарата главы государства, так и поглощающего его института главы государства. Этим определены их место, полномочия, компетенция и ответственность. Итак, полномочные представители Президента РФ в федеральных округах подчиняются Президенту России и подотчетны ему, представляют его интересы в территориальных подразделениях федеральных органов государственной власти, органах государственной власти субъектов Федерации. Президент России также утверждает Положение о полномочном представителе, изменения и дополнения в него, а равно осуществляет общее руководство Администрацией Президента РФ.
В то же время полномочные представители Президента РФ в федеральных округах, их заместители и аппараты полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах входят в состав Администрации Президента РФ. Назначение на должность и освобождение от должности полномочных представителей в федеральных округах осуществляются Президентом России по представлению руководителя Администрации Президента РФ. Кроме того, руководитель Администрации Президента России определяет порядок взаимодействия между полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах и их аппаратами и другими подразделениями Администрации Президента России, представляет на утверждение главы государства Положение о полномочном представителе.
Основные направления деятельности полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах опосредованы и ограничены поставленными перед ними задачами и возложенными на них функциями. Их практическая реализация позволяет раскрыть правовой статус полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, а также определить его особенности. К основным задачам полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, нашедшим нормативное закрепление в Положении о полномочном представителе, относятся:
- организация в соответствующих федеральных округах работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом России;
- организация контроля над исполнением в федеральных округах решений федеральных органов государственной власти;
- обеспечение реализации в федеральных округах кадровой политики главы государства; представление Президенту России регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности в федеральных округах, а также о политическом, социальном и экономическом положении в них, внесение соответствующих предложений.
Успешное разрешение полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах указанных задач во многом определяет эффективность осуществления главой государства, федеральными органами исполнительной власти своих полномочий на местном уровне. В то же время установленный в Положении о полномочном представителе перечень основных задач полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах не точен, не является исчерпывающим и не в полной мере отражает весь спектр их деятельности, что требует внесения соответствующих дополнений.30
Во-первых, реализация основных направлений внутренней политики государства осуществляется не только органами государственной власти. Органы местного самоуправления также участвуют в процессе осуществления внутренней политики страны, тем более что многие ее вопросы напрямую затрагивают местное самоуправление. В связи с этим целесообразно изменить формулировку задачи организации в соответствующих федеральных округах работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, указав среди участвующих в осуществлении внутренней политики государства органы местного самоуправления. Во-вторых, полномочные представители Президента РФ в федеральных округах обеспечивают реализацию полномочий главы государства, в том числе как гаранта прав и свобод человека и гражданина (ст. 80 Конституции РФ). Вместе с тем Положение о полномочном представителе не содержит задачу полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах по обеспечению прав и свобод человека и гражданина в пределах соответствующих федеральных округов. Общее требование федерального законодательства, согласно которому все государственные служащие обязаны в пределах своей компетенции обеспечивать права и свободы граждан, не восполняет данный пробел, так как не ставит это самоцелью в деятельности государственных органов. В-третьих, к сожалению, Положение о полномочном представителе не содержит закрепленную ранее в Положении о полномочном представителе Президента РФ в регионе Российской Федерации задачу, "выполнения отдельных поручений Президента Российской Федерации". В то же время, о чем свидетельствует практика, в процессе реализации своих полномочий полномочные представители Президента РФ в федеральных округах неоднократно исполняли отдельные поручения главы государства. Думается, нормативное закрепление указанной задачи позволит конкретизировать их правовой статус и положительно отразится на результатах их функционирования.
Положение о полномочном представителе восприняло большинство позиций, содержащихся в характеристике ранее существовавших институтов представителей главы государства на местах. Вместе с тем можно с уверенностью утверждать: правовой статус полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах существенно повышен по сравнению с правовым статусом своих предшественников, усилены их роль и значение в системе государственного управления России, в организации работы по совершенствованию деятельности органов публичной власти. Так, полномочные представители Президента РФ в регионах Российской Федерации представляли интересы Президента России, осуществляли свою деятельность по его поручению в целях обеспечения реализации главой государства своих конституционных полномочий, осуществляли взаимодействие главным образом в системе органов исполнительной власти. Полномочные представители Президента РФ в федеральных округах представляют Президента России на соответствующих территориях, обеспечивают реализацию его конституционных полномочий, осуществляют организацию взаимодействия с органами государственной власти, относящимся к различным ветвям власти. Указанная динамика прослеживается и в формулировках их функций и полномочий.
В целом конкретное содержание задач, функций, прав, основных направлений деятельности полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, в том числе не нашедших нормативного закрепления в Положении о полномочном представителе, а также механизмы взаимодействия с иными органами публичной власти и негосударственными объединениями определены местом Президента России в системе разделения властей, его статусом и значением как главы государства, гаранта Основного Закона страны, прав и свобод человека и гражданина, а также должностного лица, занимающего доминирующее положение в системе органов публичного управления в Российской Федерации. Полномочия полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах имеют полифункциональную направленность, а их правовой статус вторичен правовому статусу Президента России и в основе своей сконцентрирован на решении вопросов обеспечения национальной безопасности страны в территориальном разрезе.
Заключение
Особенность конституционно-правового статуса Президента Российской Федерации как главы государства заключается в том, что он исполняет возложенные на него Конституцией РФ полномочия, во-первых, лично, во-вторых, инициируя деятельность федеральных органов государственной власти, в-третьих, создавая специальные органы при Президенте РФ, носящие вспомогательный характер. Значительный объем полномочий Президента РФ в области обеспечения единства государственной власти, устойчивости системы управления государственными делами, согласованного функционирования ветвей власти в условиях разделения властей вызывает объективную необходимость создания специальных вспомогательных органов, обеспечивающих реализацию этих полномочий.