Референдум в РФ

Введение
1.История института референдума
2.Понятие референдума
3.Виды референдумов и принципы проведения
4. Основные принципы проведения референдумов в РФ
Заключение
Список нормативных правовых актов и литературы

Референдум в РФ

Третья группа ученых рассматривает референдум не только в качестве средства принятия законопроектов, но и как способ решения конкретного государственного вопроса, а также различных вопросов общественной жизни, в том числе и на местном уровне; способ выявления и выражения воли избирателей.
Из изложенного выше можно сделать вывод, что референдум – это «форма непосредственной демократии, содержанием которой является волеизъявление установленного законом числа граждан по любому общественно значимому вопросу, кроме тех, которые не могут по закону быть вынесены на референдум, имеющие высшую юридическую силу и обязательное для исполнения органами, организациями и гражданами, в отношении которых решение референдума носит императивный характер»21.
3. Виды референдумов и принципы проведения
Воснову классификации референдумов по видам положены их отличия по содержанию, характеристике субъекта и объекта, правовой силе решений.
1. Консультативный22 и императивный референдум.
В основе такого деления лежит различие последствий проведения референдума или, иными словами, правовая сила его решений.
Сам термин «консультативный» раскрывает содержание референдума такого вида. Смысл его состоит в том, что орган, уполномоченный принять то или иное решение, советуется с электоратом по вопросу содержания своей деятельности23. Это вовсе не означает, что формулировка вопроса, выносимого на референдум, во всех случаях исходит от государственного органа. Инициатива проведения консультативного референдума может принадлежать и гражданам. В любом случае, этот вид референдума по характеру близок к опросу населения, однако отличается более точными и определенными результатами.
Некоторые авторы считают, что результаты консультативного референдума хотя и не являются обязательными для парламента и правительства, влияют на решение этих органов, которым трудно противиться воле большинства избирательного корпуса24. С этим мнением вряд ли можно согласиться, поскольку, как отмечалось выше, референдум является формой выражения воли граждан, обязательной для исполнения органами, которых касается его решение. Неконкретность вопроса консультативного референдума является его главным недостатком. Она позволяет государственным органам заниматься манипулированием общественного мнения, перекладывать ответственность с себя на плечи граждан, подменять и извращать смысл принимаемого решения25. Однако консультативный референдум, несмотря на все свои недостатки, является неотъемлемым элементом демократии, формой обратной связи органов государственной власти и граждан, выявления общественного мнения по важнейшим вопросам государственной и общественной жизни.
Часто проводится отождествление консультативного референдума со всенародным обсуждением. Как отмечает А.В.Шмелев (и с ним трудно не согласиться), «нелогично отождествлять данные понятия. Потому что всенародные обсуждения, да и обсуждения вообще предполагают обмен мнениями, внесение поправок, дополнений, изменений в законопроект или вынесенный на обсуждение вопрос с обязательно­ выработанным механизмом учета этих поправок, изменений и дополнений. А
консультирование, по сути, не предполагает обязательного учета высказанного мнения»26.
Отличие императивного референдума от консультативного состоит в правовой силе его решения – оно имеет высший, окончательный, общеобязательный и конкретный характер. Это означает, что оно, во-первых, не только не нуждается в каком-либо утверждении, но даже не предусматривает какого-либо воздействия на него органов государственной власти, кроме органа, обязанного опубликовать его для всеобщего сведения. Во-вторых, решение императивного референдума действует в отношении неограниченного круга лиц. Как правило, на такой референдум выносится проект нормативного акта, вступающего в силу сразу после проведения референдума. Такой референдум носит наименование ратифицирующего.
2. По способу проведения референдумы подразделяются на обязательные и факультативные. Факультативные референдумы, в современном их значении, проводятся, в отличие от обязательных, по тем вопросам, которые считают необходимыми вынести на народное голосование государственные органы или сами граждане, в то время как обязательные референдумы проводятся в четко определенных законом случаях.
Отдельным видом референдума можно выделить дополнительный референдум или народное вето. Для него характерно то, что выносимый на народное голосование акт уже принят представительным органом государственной власти и может быть поставлен на голосование народа лишь после положительного вотума парламента. Дополнительный референдум (народное вето) может быть как обязательным, так и факультативным27.
3. По содержанию референдумы делятся на конституционные и законодательные. Данная классификация основана на юридическом характере принимаемых с их помощью актов. Эти виды референдумов отличаются как по кругу субъектов инициативы проведения, так и по процедуре проведения.
Конституционным признается референдум, на котором рассматриваются вопросы, связанные с принятием и изменением Основного закона. Круг субъектов инициативы конституционного референдума уже, а процедура проведения сложнее, чем у других видов референдума. Так, для принятия обычного закона с помощью референдума (законодательный референдум) по российскому законодательству достаточно, чтобы за проект проголосовало более половины участников референдума, при условии, что референдум состоялся. Для принятия же изменений и дополнений в Конституцию РФ необходимо, чтобы за них проголосовало более половины внесенных в списки для голосования граждан.
4. В основу деления референдумов на дозаконодательные и послезаконодательные положен этап проведения голосования – до или после рассмотрения парламентом законопроекта. Вопрос о времени проведения голосования связан с правовыми последствиями референдума. Целью голосования по законопроекту после его принятия парламентом (послезаконодательный референдум) является поддержка народом закона и тем самым придание ему особого значения: закон. Одобренный таким путем, отменяется или изменяется только референдумом.
По законопроекту, подготовленному исполнительной властью или группой избирателей, который передается на голосование, проводится дозаконодательный референдум.
5. По территориальному принципу референдумы делятся на общегосударственные, региональные и местные.
Общегосударственные референдумы проводятся на всей территории страны, в них участвуют все граждане, обладающие правом на участие в референдуме. Ярким примером общегосударственного референдума является референдум по вопросу принятия Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 года.
Региональные референдумы проводятся в пределах территории региона, субъекта Федерации. В настоящее время наблюдается более частое использование института референдума на уровне субъектов Российской Федерации. Это связано с процессом укрупнения российских регионов. Изменение административно-территориального­ устройства субъектов Российской Федерации становится одним из направлений федеративной реформы в стране28.
Местный референдум - это ­голосование граждан Российской Федерации, постоянно или преимущественно проживающих в границах одного или нескольких муниципальных образований, по важным вопросам местного значения, которое проводится в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями, уставами, законами субъектов Федерации, а также уставами муниципальных образований29.
Местный референдум может использоваться в двух формах.
Во-первых, как способ принятия решений, требующих непосредственного волеизъявления большинства граждан на данной территории. В таком случае референдум проводится по мере необходимости. Этот способ принятия решений используется наряду с постоянным принятием решений через выборные органы местного самоуправления. Во-вторых, местный референдум может быть использован как избранная населением форма самоуправления, полностью заменяющая представительные органы самоуправления на данной территории.
Такая форма самоуправления возможна в территориальных единицах с небольшой численностью населения. Референдум здесь должен проводиться регулярно30.
Однако ни одна из форм местного референдума не нашла своего постоянного практического применения. Попытки его проведения, к сожалению, часто терпят неудачу. Так, 27 марта 2005 года в Саратове проводился референдум по процедуре избрания мэра города. Вопрос в бюллетене звучал следующим образом: «Считаете ли Вы, что мэр города должен избираться всенародно, на основе всеобщего избирательного права?». Данный референдум был признан несостоявшимся из-за низкой явки участников референдума. Она составила чуть больше 7 %.
Это лишний раз свидетельствует о низком уровне правовой культуры населения, несовершенстве референдумного законодательства.
4. Основные принципы проведения референдумов в РФ
Принципы проведения референдума в РФ, закрепленные в ст.2 ФКЗ «О референдуме в Российской Федерации», основаны на положениях Конституции РФ.
Говоря о принципах проведения референдума, стоит прежде всего обратиться к конституционным принципам народовластия в целом.
К общим нормам-принципам можно отнести следующие конституционные установления:
- Россия - правовое, демократическое государство с республиканской формой правления (ст. 1);
- человек, его права и свободы являются высшей ценностью (ст. 2). Данный фундаментальный принцип предполагает, что все действия субъектов права (в том числе коллективных) должны соизмеряться с приоритетным положением человека в государстве и обществе;
- верховенство закона (ст. 15). Соблюдение законов является всеобщей обязанностью, которая распространяется и на государство (в виде его органов и должностных лиц), и на гражданское общество (в виде граждан и их объединений);
- идеологическое многообразие, политическое многообразие, многопартийность (ст. 13);
- равенство субъектов права перед законом и судом (ст. ст. 13, 19).
Вторая группа конституционных норм-принципов включает в себя следующие:
- носителем суверенитета и единства источников власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ (ч. 1 ст. 3);
- народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 3);
- высшим непосредственным выражением власти народа является референдум и свободные выборы (ч. 3 ст. 3);
- граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (ч. 1 ст. 32);
Конституционное право граждан на участие в управлении делами государства традиционно считается основным, определяющим саму природу политических прав и свобод граждан. Объем правового регулирования нормы, закрепляющей права граждан на участие в управлении делами государства, выходит далеко за рамки обычного субъективного права, вторгаясь в пределы действия других политических прав и свобод граждан: избирательного права, права на участие в референдуме и многих других. Возможно, право граждан на участие в управлении государственными и общественными делами является не столько субъективным правом, входящим в систему политических прав и свобод, сколько основополагающим принципом взаимоотношений между демократическим государством и его гражданами. Данный принцип реализуется в первую очередь посредством осуществления политических прав и свобод граждан.
Право граждан на управление делами государства есть реализация принципа народовластия. Это право раскрывается в целом ряде конкретных форм его осуществления:
- местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 130 Конституции РФ);
- местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (ч. 1 ст. 130);
- структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ч. 1 ст. 131);
- граждане Российской Федерации имеют право на объединения (ст. 30);
- граждане Российской Федерации имеют право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование (ст. 31);
- граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33).
Третья группа конституционных установлений, включает в себя нормы, закрепляющие элементы механизма реализации народовластия в России:
- граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме (ч. 2 ст. 32);
- не имеют право избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда (ч. 3 ст. 32);
- ссылка на наличие федерального конституционного закона о референдуме Российской Федерации (ст. 84), специальных федеральных законов о порядке выборов Президента Российской Федерации (ст. 81) и о порядке формирования Совета Федерации и выборах депутатов Государственной Думы (ст. 96);
- обязанность Президента Российской Федерации назначить референдум (ст. 84);
- отсутствие права назначить референдум у временно исполняющего обязанности Президента Российской Федерации (ст. 92).
Как уже отмечалось выше, в Конституции России закреплены следующие виды референдумов: общероссийские, субъектов Федерации и муниципальные; по решению вопросов государственной и муниципальной жизни.
Анализ норм Конституций, Уставов (основных законов) субъектов Российской Федерации, регулирующих формы народовластия, также позволяет условно подразделить их на несколько групп.
Первая группа норм посвящена установлению общих принципов народовластия, уровней властеотношений (государственной и местной властей). В большинстве уставов и конституций субъектов Российской Федерации можно найти перечень форм осуществления народовластия, которые могут быть использованы при реализации народом государственной власти и населением - муниципальной.
Вторая группа норм основных законов субъектов Российской Федерации - нормы, закрепляющие общие принципы института народовластия. Это нормы, устанавливающие субъективное право на участие в выборах и референдуме, иных формах народовластия; принципы избирательного права и проведения референдума, вопросы референдума, его виды; нормы, закрепляющие понятие референдума, выборов и отзыва, основы территориального общественного самоуправления, народную правотворческую инициативу и иные.
ФКЗ «О референдуме в Российской Федерации» закрепляет принципы проведения референдума: всеобщее равное и прямое волеизъявление при тайном голосовании; свобода и добровольность участия; гарантированность; открытость, гласность.
Однако в отраслевом законодательстве, закрепляющем основополагающие начала различных форм и видов народовластия, помимо повторения общих принципов, мы видим специфические, характерные только для той или иной формы принципы. Например, нормы Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»31 закрепляют:
- местное самоуправление как форму осуществления народом своей власти, самостоятельного и под свою ответственность решения населением непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций (ч. 2 ст. 1);
- право граждан Российской Федерации осуществлять местное самоуправление посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления (ст. 3);
- перечень форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия в его осуществлении: местный референдум, муниципальные выборы, голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования, сход, правотворческая инициатива граждан, территориальное общественное самоуправление, публичные слушания, собрания, конференции, опросы, обращения граждан в органы местного самоуправления (ст. ст. 22 - 32);
- возможность участия населения в осуществлении местного самоуправления в иных формах, не противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству и законодательству субъектов Российской Федерации (ст. 33) и др.
Теперь рассмотрим каждый из принципов в отдельности.
Первый принцип, характеризующий участие граждан РФ в референдумах, - это всеобщность. Данный принцип вытекает из ч. ч. 1 - 3 ст. 3 Конституции РФ, согласно которым носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, осуществляющий свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления, причем высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы. Далее следует указать на ч. ч. 1 и 2 ст. 32 Конституции РФ, устанавливающие, что граждане имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме.
Всеобщность «предполагает участие абсолютно всех лиц, удовлетворяющих требованиям, установленным законодателем: гражданство Российской Федерации, дееспособность, достижение совершеннолетия»32.
Второй принцип - это равенство. Главная его конституционная база - это ч. ч. 1 и 2 ст. 6 Конституции РФ, согласно которым гражданство Российской Федерации является единым и равным независимо от оснований приобретения, а каждый гражданин обладает на территории России всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией РФ. В связи с референдумом необходимо указать также на положение ч. 4 ст. 13 Конституции РФ, гарантирующее равенство перед законом для общественных объединений. Статья 19 Конституции РФ установила также, что все равны перед законом и судом и что государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств; запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности и предусматривается равенство прав и свобод и возможностей их реализации для мужчины и женщины.
Третий принцип - прямое избирательное право, прямое волеизъявление означает непосредственную связь между волеизъявлением гражданина и результатом референдума. В какой-то мере его можно вывести из ст. 18 Конституции РФ, согласно которой права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими.
Прямое волеизъявление предполагает его непосредственность в смысле отсутствия третьих лиц (посредников) при голосовании (выбор выборщиков). Каждое лицо выражает свое мнение непосредственно, определяет личное отношение к рассматриваемому вопросу. В этом заключается основное отличие прямых выборов от косвенных, многостепенных. Гражданин Российской Федерации голосует за вынесенный (вынесенные) на референдум вопрос (вопросы) или против него (них) непосредственно33.