Проблемы формирования и исполнения местных бюджетов.

Содержание





Введение
1. Статус местного бюджета в бюджетной системе
2. Механизм формирования и исполнения местных бюджетов
2.1. Формирование местных бюджетов
2.2. Исполнение местных бюджетов
3. Проблемы и пути решения повышения сбалансированности местных бюджетов
Заключение
Список литературы

Проблемы формирования и исполнения местных бюджетов.

11) доходы от продажи земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которые расположены в границах межселенных территорий муниципальных районов, – по нормативу 100%;
12) доходы от продажи земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которые расположены в границах поселений, – по нормативу 50%;
13) доходы от передачи в аренду земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которые расположены в границах межселенных территорий муниципальных районов, а также средства от продажи права на заключение договоров аренды указанных земельных участков – по нормативу 100%;
В бюджеты поселений до разграничения государственной собственности на землю поступают:
14) доходы от передачи в аренду земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которые расположены в границах поселений, а также средства от продажи права на заключение договоров аренды указанных земельных участков – по нормативу 50%;
15) доходы от продажи земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которые расположены в границах поселений, – по нормативу 50%;
16) в бюджеты поселений, муниципальных районов, городских округов подлежит зачислению плата за пользование водными объектами в зависимости от права собственности на водные объекты по нормативу 100%;
Кроме того, к значимым нововведениям можно отнести включение в перечень доходов бюджетов средств самообложения граждан (статья 41 БК РФ).
2.2. Исполнение местных бюджетов
Исполнение бюджетов представляет собой один из важнейших элементов бюджетных правоотношений. На этой стадии происходит сбор в бюджет запланированных на конкретный финансовый год налоговых и неналоговых доходов, а с другой стороны - распределение имеющихся (собранных) бюджетных средств между их получателями, в результате которого и осуществляется запланированное финансирование деятельности всех государственных органов.
Статья 65 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 06.10.1999 N 184-ФЗ  (ред. от 01.01.2010) носит отсылочный характер к нормам бюджетного и налогового законодательства, в целях единства применения федерального законодательства в указанных сферах.
Правила кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов территориальными органами Федерального казначейства утверждены Приказом Минфина РФ от 19 апреля 2000 г. N 46н.
С 1 января 2006 г. вступил в силу Порядок кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов территориальными органами Федерального казначейства, утвержденный Приказом Федерального казначейства от 22 марта 2005 г. N 1н "Об утверждении Порядка кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов территориальными органами Федерального казначейства".
Указанный Порядок разработан в соответствии со ст. 6, 166.1, 168, 215.1 Бюджетного кодекса РФ и регулирует отношения, возникающие в процессе осуществления и учета территориальными органами Федерального казначейства (далее - органы Федерального казначейства) операций в валюте РФ по зачислению средств на единый счет местного бюджета (далее - кассовые поступления) и по списанию средств с единого счета местного бюджета (далее - кассовые выплаты).9
Все кассовые операции по исполнению соответствующего бюджета осуществляются органом Федерального казначейства от имени и по поручению финансового органа (уполномоченного органа), администратора поступлений или получателя средств бюджета на основании платежных документов, оформленных ими с учетом положений, установленных Положением Банка России и Минфина России от 20 мая 2004 г. N 257-П и 46н "Об особенностях расчетно-кассового обслуживания подразделениями расчетной сети Банка России и кредитными организациями (филиалами) счетов органов федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации в условиях открытия главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств лицевых счетов в органах федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации" (зарегистрировано в Министерстве юстиции РФ 2 июня 2004 г., регистрационный N 5823), и рассматриваемым Порядком.
Кассовые операции учитываются органом Федерального казначейства по кодам бюджетной классификации РФ и отражаются в отчетности, представляемой органом Федерального казначейства финансовому органу (уполномоченному органу) в соответствии с приложениями к Порядку.
Предоставление отчетных данных осуществляется в соответствии с документом органа Федерального казначейства, определяющим порядок и условия обмена информацией между финансовым органом (уполномоченным органом) и органом Федерального казначейства при кассовом обслуживании исполнения местного бюджета, согласованным с соответствующим финансовым органом (далее - Регламент).
Орган Федерального казначейства при наличии технической возможности в определенном Регламентом порядке предоставляет финансовому (уполномоченному) органу субъекта РФ данные о кассовых операциях по исполнению местных бюджетов, если законодательством субъекта РФ предусмотрена возможность финансового (уполномоченного) органа субъекта РФ запрашивать указанные данные.
Осуществление и учет органами Федерального казначейства поступлений в бюджетную систему РФ в части региональных и местных налогов, сборов и иных обязательных платежей и их распределение между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации производится в порядке, установленном Приказом Министерства финансов РФ от 16 декабря 2004 г. N 116н (зарегистрирован в Министерстве юстиции РФ 22 декабря 2004 г., регистрационный N 6227), на счете управления Федерального казначейства по субъекту РФ по учету доходов, распределяемых органами Федерального казначейства.
Ежемесячно не позднее третьего числа месяца, следующего за отчетным, орган Федерального казначейства и финансовый орган (уполномоченный орган) осуществляют сверку сумм кассовых поступлений в местный бюджет.
Сверка производится путем предоставления органом Федерального казначейства финансовому органу (уполномоченному органу) ведомости по кассовым поступлениям в бюджет (ежемесячной). Если финансовым органом (уполномоченным органом) в течение трех рабочих дней со дня получения указанной информации не представлены возражения в письменной форме, суммы кассовых поступлений в соответствующий бюджет считаются подтвержденными.
Кассовое обслуживание исполнения местного бюджета в части проведения и учета операций по кассовым выплатам из местных бюджетов осуществляется по следующим вариантам:
а) с открытием и ведением лицевого счета финансового органа (уполномоченного органа) соответствующего бюджета;
б) с открытием главным распорядителям, распорядителям и (или) получателям средств соответствующего бюджета лицевых счетов для учета операций по расходам бюджета в соответствии с соглашением об осуществлении органами Федерального казначейства отдельных функций по исполнению местного бюджета в условиях кассового обслуживания ими исполнения бюджета (далее - Соглашение).
Соглашение заключается между местной администрацией и органом Федерального казначейства в случае передачи органам Федерального казначейства отдельных функций по исполнению бюджета при кассовом обслуживании местного бюджета.
Кассовое обслуживание исполнения соответствующего бюджета по кассовым выплатам в условиях открытия и ведения лицевых счетов главным распорядителям, распорядителям и (или) получателям средств соответствующего бюджета может осуществляться с доведением до главных распорядителей, распорядителей и (или) получателей средств бюджета органами Федерального казначейства в соответствии с Соглашением:
объемов финансирования расходов на основании реестров на финансирование, представленных в органы Федерального казначейства финансовыми органами (уполномоченными органами), главными распорядителями, распорядителями средств бюджета;
лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования расходов на основании расходных уведомлений, представленных в органы Федерального казначейства финансовыми органами (уполномоченными органами), главными распорядителями, распорядителями средств бюджета.
Местная администрация вправе по согласованию с органом Федерального казначейства выбрать любой из вышеуказанных вариантов кассового обслуживания исполнения соответствующего бюджета по кассовым выплатам, а также принять решение об изменении ранее выбранного варианта при наличии технической возможности органа Федерального казначейства.
Орган Федерального казначейства обеспечивает проведение кассовых выплат из местного бюджета по поручению финансового органа (уполномоченного органа) без осуществления санкционирования выплат из бюджета.
Прием органом Федерального казначейства от финансового органа (уполномоченного органа) платежных документов для осуществления кассовых выплат из бюджета в день их представления не может быть прекращен ранее 16-00 часов местного времени.
Орган Федерального казначейства ежемесячно, не позднее третьего числа месяца, следующего за отчетным, представляет финансовому органу (уполномоченному органу) ведомость по кассовым выплатам из соответствующего бюджета (ежемесячную), а также в соответствии с Регламентом - сводную ведомость по кассовым выплатам из бюджетов (ежемесячную).
Финансовый орган (уполномоченный орган) самостоятельно организует проведение мероприятий по обеспечению получателей средств бюджета наличными денежными средствами со счета, открытого ему в подразделении расчетной сети Банка России, а в случае отсутствия учреждений Банка России на соответствующей территории или невозможности выполнения ими этих функций - в кредитных организациях.
В случаях, предусмотренных бюджетным законодательством РФ, а также в соответствии с заключенными Соглашениями, органы Федерального казначейства могут открывать и вести лицевые счета главных распорядителей, распорядителей и (или) получателей средств соответствующего бюджета.
Открытие, переоформление, закрытие лицевых счетов, а также учет кассовых операций по расходам соответствующего бюджета на указанных лицевых счетах осуществляется с учетом положений, установленных Инструкцией, утвержденной Приказом Министерства финансов РФ от 31 декабря 2002 г. N 142н, для главных распорядителей (распорядителей) и получателей средств федерального бюджета.
Неиспользованные или нераспределенные объемы финансирования расходов с начала финансового года, числящиеся на соответствующих лицевых счетах главных распорядителей, распорядителей и (или) получателей, могут быть отозваны финансовым органом (уполномоченным органом) и (или) главным распорядителем (распорядителем) средств бюджета на основании реестра на финансирование с указанием уменьшаемых объемов финансирования расходов.
Постановлением Правительства РФ от 12 августа 2004 г. N 410 (с изменениями от 19 мая 2005 г.) утверждены Правила взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления с территориальными органами федерального органа исполнительной власти, уполномоченного по контролю и надзору в области налогов и сборов.
Правила определяют порядок и условия взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления с территориальными органами федерального органа исполнительной власти, уполномоченного по контролю и надзору в области налогов и сборов (далее - налоговые органы), которое осуществляется в целях обеспечения финансовых органов субъектов РФ и финансовых органов местных администраций информацией, необходимой для формирования и исполнения соответствующих бюджетов в части налогов и сборов, контролируемых налоговыми органами.
Налоговые органы представляют с 1 января 2006 г. в финансовые органы местных администраций (по каждому муниципальному образованию) следующую информацию:
а) о начислениях в целом по соответствующим видам налогов, сборов и иных обязательных платежей, контролируемых налоговыми органами в соответствии с законодательством РФ;
б) об уплаченных суммах в целом по соответствующим видам налогов, сборов и иных обязательных платежей, контролируемых налоговыми органами в соответствии с законодательством РФ;
в) о суммах задолженности, недоимки, отсроченных (рассроченных), реструктурированных и приостановленных к взысканию налогов, сборов, пеней и штрафов в целом по соответствующим видам налогов, сборов и иных обязательных платежей, контролируемых налоговыми органами в соответствии с законодательством РФ.
Периодичность, сроки и формы (структура и формат) представления информации в соответствии с Правилами утверждены Приказом Минфина РФ и Федеральной налоговой службы от 25 февраля 2005 г. N 28н, САЭ-3-10/58 "Об утверждении периодичности, сроков и формы представления информации в соответствии с Правилами, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 августа 2004 г. N 410".
Исполнение бюджетов осуществляется по доходам и по расходам. Исполнение по доходам заключается: в перечислении и зачислении доходов на единый счет бюджета; распределении в соответствии с утвержденным бюджетом регулирующих доходов; возврате излишне уплаченных и излишне взысканных с налогоплательщиков в бюджет сумм доходов; учете доходов бюджета и составлении отчетности о доходах соответствующего бюджета. По расходам бюджеты исполняются в пределах фактического наличия бюджетных средств на едином счете бюджета с соблюдением обязательных, последовательно осуществляемых процедур санкционирования и финансирования.
3. Проблемы и пути решения повышения сбалансированности местных бюджетов
1 января 2009 г. завершается переходный период реформы местного самоуправления, но как показывает практика, без финансовой помощи субъекта РФ бюджеты муниципальных образований часто не являются достаточными для решения вопросов местного значения, что снижает эффективность органов местной власти и дискредитирует создаваемую систему МСУ. Анализ структуры доходов местных бюджетов РФ по данным об исполнении бюджетов в 2007 году показывает, что доля собственных доходов в доходах местных бюджетов в среднем по стране не превышает 43% (рис.1).
Рис. 1
Практически это означает, что местные бюджеты более чем на половину формируются за счет межбюджетных трансфертов в форме дотаций и субсидий с регионального уровня. Чтобы исправить такое положение дел, необходимо создать условия, стимулирующие органы МСУ заниматься мобилизацией собственных доходов - в первую очередь, местных налогов и неналоговых поступлений от аренды земли и муниципального имущества.
Проблема повышения уровня сбалансированности местных бюджетов всегда была в поле зрения государственных органов власти. Так, письмом от 15.12.2006 №06-04-08/01-161 до финансовых органов регионов и муниципалитетов были доведены «Методические рекомендации  Министерства финансов  РФ по организации мероприятий, направленных на обеспечение сбалансированности местных бюджетов», предусматривающие следующие основные направления деятельности:
повышение собираемости местных налогов;
увеличение объёма неналоговых поступлений;
оптимизация расходов муниципальных образований;
экономия бюджетных средств при проведении муниципальных закупок.10
В свою очередь, корпорация «Парус» разработала комплекс «Управление муниципальным образованием», способный обеспечить эффективную деятельность администрации МО по вышеперечисленным направлениям за счет  информационно-технологической и методологической поддержки процессов:
муниципального учета и администрирования местных налогов;
управления муниципальным имуществом;
управления бюджетным процессом муниципального образования;
управления муниципальными закупками.
С 2006 года на счету корпорации «Парус» и ее партнеров более 10 региональных проектов, направленных на реализацию методических рекомендаций Минфина России на базе данного комплекса. Накопленный опыт позволяет выделить ряд проблем, мешающих органам МСУ в повышении собираемости местных налогов.
При реализации проекта в одной из пилотных зон на базе 2 муниципальных районов нам удалось оценить потенциал местных налогов по объективным первичным учетным данным: плановые показатели1 объёмов поступлений от земельного налога были в 4 раза меньше его реального потенциала, рассчитанного по всем объектам и субъектам налогообложения. В чем причина, столь большого расхождения? Анализ ситуации в этом и других проектах показывает общие для всех причины:
1. В данных, полученных ИФНС из ФГУ ЗКП, не отражаются результаты кадастровой оценки земель поселений.
2. В ИФНС отсутствуют (утеряны) или требуют уточнения сведения о земельных участках, правоустанавливающие и правоудостоверяющие документы на которые оформлялись органами МСУ до 1999 года.
3. Часть земельных участков не проходит идентификацию в ИФНС из-за наличия расхождений в данных подаваемых Роснедвижимостью и Росрегистрацией и, соответственно, не учитывается как объект налогообложения.
4. Часть земельных участков прошла межевание и была занесена в кадастр. Однако в едином государственном реестре прав (ЕГРП), который ведет Росрегистрация, в силу различных причин сведения о них не попали, т.к. регистрация прав - дело добровольное. Далее, ограничителем выступает технологический регламент ФНС, согласно которому земельный участок не учитывается как объект налогообложения, если нет подтвержденных сведений о собственнике из Росрегистрации.
5. Отсутствует учет объектов налогообложения земельных участков, находящихся в общей долевой собственности пайщиков сельскохозяйственных предприятий.
6. Размеры учитываемого землепользования по данным из единого государственного реестра земли (ЕГРЗ) Роснедвижимости меньше фактического использования земельных участков, определяемого по данным муниципального учета (похозяйственного) в администрациях МО.
Аналогичная ситуация наблюдается и в отношении налога на имущество физических лиц – здесь плановые показатели на практике отличались от потенциала в меньшую сторону в 1,5 раза. Анализ причин, приведших к такой ситуации, показывает следующее:
1. Налоговая база по налогу на имущество физических лиц сформирована на основании сведений, представляемых органами технической инвентаризации начиная с 1992 года, но значительная часть недвижимого имущества введена в эксплуатацию ранее и частично отсутствует в учете.
2. За 16-летний период большое количество зданий, строений и сооружений возведено вновь или перестроено. Значительная часть не введена в эксплуатацию и не поставлена на учет в органах технической инвентаризации, несмотря на то, что объекты эксплуатируются.
3. Как правило, переоценка инвентаризационной стоимости производится формально на основании коэффициентов без учета реального состояния объекта.
Все это говорит о бесспорной эффективности местных налогов как источника для повышения сбалансированности местных бюджетов. Несомненно, часть из вышеперечисленных проблем по собираемости земельного налога и налога на имущество физических лиц может быть решена на региональном уровне, и в ряде наших проектов определены конкретные мероприятия по их решению. Но отдельные проблемы нормативного характера требуют консолидированных усилий органов государственной и муниципальной власти на региональном уровне.
Как известно, методические рекомендации Минфина России предусматривают мероприятия по «инвентаризации» собственной налоговой базы, т.е. «выявление собственников земельных участков и другого недвижимого имущества и привлечения их к налогообложению». Что же мешает решению этой достаточно очевидной задачи?