Правовое регулирование государственного кредита

План
Введение
1. Понятие кредита и кредитной системы
2. Правовое регулировании государственного кредита
3. Государственный кредит в условиях среднесрочного бюджетного планирования
Заключение
Список литературы

Правовое регулирование государственного кредита

Следовательно, на основании изложенного неверно вести речь об исключительно властном характере государственного кредита и неравенстве сторон при заключении договоров займа (кредитования).
Вторая группа ученых-правоведов занимает принципиально иную позицию. Так, Е.А. Суханов подчеркивает, что, «поскольку государственные займы являются добровольными, они не могут выступать в иной правовой форме, нежели договорные обязательства, регулируемые прежде всего гражданским (частным), а не финансовым (публичным) правом»15.
Включение в ГК РФ норм о государственных (муниципальных) облигациях, по мнению С.А. Хохлова, подчеркивает, что отношения государства и муниципальных образований со своими кредиторами в связи с получением займа имеют договорный характер, регулируются нормами гражданского права, ане административно-финансовыми предписаниями16.
ВАС РФ в Постановлении Пленума от 22 июня 2006 г. № 2317 отметил, что судам при рассмотрении споров, возникших в связи с предоставлением юридическому лицу публично-правовым образованием или уполномоченной кредитной организацией бюджетных средств на возвратной и возмездной основе, необходимо исходить из того, что эти отношения в силу ст. 2 ГК РФ носят гражданско-правовой характер, поскольку не основаны на административном или ином властном подчинении одной стороны другой. Кроме того, к правоотношениям, возникающим в связи с выдачей государственных (муниципальных) гарантий, применяются не только нормы ст. 115 - 117 БК РФ, устанавливающие особенности правового регулирования указанных правоотношений, но и общие положения ГК РФ о способах обеспечения исполнения обязательств (ст. 329 ГК РФ), а также нормы о договоре поручительства (п. 1 ст. 6 ГК РФ) в силу аналогии закона.
С правовой позицией ВАС РФ автор не может согласиться: гражданским законодательством (ст. 124 ГК РФ) закрепляется возможность применения к публично-правовым образованиям норм гражданского права, только если иное не вытекает из закона или особенностей статуса. Вместе с тем особенность правового положения публично-правовых образований как участников правоотношений в области государственного кредита проявляется в первую очередь в том, что средства, которыми они располагают, носят характер «народных» или общественных, т.е. принадлежащих в первую очередь гражданам государства.
Наконец, третья группа ученых придерживается точки зрения о государственном кредите как о комплексном правовом институте, что как представляется, в наибольшей степени отражает его правовую природу. Сторонники данной позиции утверждают, что «в государственном кредите сочетаются финансово-правовые и гражданско-правовые отношения»18. В советский период эту точку зрения поддерживал И.В. Мартьянов19.
Попытка разграничить финансовые и гражданские правоотношения также была предпринята М.В. Карасевой, которая утверждает, что отношения по государственному кредиту не являются финансово-правовыми, так как они не регулируются с помощью метода властных предписаний20. По мнению Ю.А. Крохиной, специфика отношений государственного кредита выражается в том, что наравне с императивными, государственно-властными методами регулирования допускаются и диспозитивные подходы. Поэтому правовые нормы, регулирующие государственные кредитные отношения, содержатся в различных отраслях права и образуют комплексный правовой институт21. О комплексном применение финансово-правовых и гражданско-правовых норм в процессе обращения и погашения обязательств по государственным долговым инструментам говорит и Е.Ю. Грачева22.
Исходя из рассмотренных правовых позиций, видно, что в юридической науке отсутствует единое мнение об отраслевой принадлежности государственного кредита.
По нашему мнению, при рассмотрении вопроса правового регулирования правоотношений в области государственного кредита речь должна идти не о властном характере таких отношений, а о принципе публичного интереса. Под принципом публичного интереса в данном случае должны пониматься условия, при которых выполнение публично-правовыми образованиями своих обязательств, вытекающих из отношений государственного кредита, может затронуть права и законные интересы большинства граждан РФ.
В Конституции РФ закреплен основополагающий принцип деятельности современного демократического социального государства, заключающийся в создании условий, обеспечивающих достойную жизнь гражданина. Государство должно осуществлять социальную политику, направленную на обеспечение закрепленных Конституцией РФ прав и свобод, обеспечивать оборону и безопасность, выполнять иные публичные функции. Финансирование этих приоритетных задач осуществляется государством за счет средств бюджета.
Государство, выступая в качестве частноправового субъекта, всегда будет иметь известные особенности статуса, поскольку, вступая в гражданско-правовые отношения, оно не перестает исполнять публичные функции, для реализации которых создано. Правовой режим, в рамках которого функционирует бюджет публично-правовых образований, установлен нормами как гражданского, так и публичного (бюджетного) законодательства, вследствие чего существует необходимость учитывать особенности публичных субъектов в случае применения гражданско-правовых норм (в том числе установленных бюджетным законодательством), а при формировании и исполнении бюджета - принимать во внимание наличие у публичных субъектов гражданских прав и обязанностей.
Обеспечение баланса публичных и частных интересов - одна из самых актуальных задач права на современном этапе, в том числе в сфере публичных финансов23. Прежде всего это касается соотношения публичных и частных интересов; решение этой проблемы зависит от правильного соотнесения указанных категорий, «определения оснований и пределов правомерного ограничения прав и свобод личности, а также критериев разрешения их конкуренции»24.
М.Ю. Челышев предлагает разделить публичные интересы в экономической сфере на две группы25:
1) непосредственные интересы публично-правовых образований в экономической сфере (например, интересы публично-правовых образований как собственников имущества, т.е. лиц, удовлетворяющих свои имущественные потребности в различных имущественных формах). По существу, речь идет о сравнении экономических интересов публично-правовых образований с обычными экономическими интересами частных лиц, при этом автор делает оговорку о специфике определения частных интересов, поскольку они фактически связаны с удовлетворением потребностей неопределенного круга лиц, подпадающих под юрисдикцию того или иного правового образования;
2) опосредованные публичные, в том числе государственные, интересы в экономической сфере. Они проявляются в обеспечении правопорядка в экономической сфере и стабильного экономического оборота. Реализация подобных публичных интересов направлена не только на поддержание нормального существования публично-правового образования, но и на обеспечение реализации частных интересов в области экономики.
К указанным выше группам можно добавить еще одну - социально-экономические интересы. Данные интересы должны исходить из такого управления публичными финансами (в том числе государственным кредитом), при котором обеспечивался бы уровень финансовых ресурсов, достаточный для решения задач и функций публично-правовых образований.
Однако правовое закрепление принципа публичного интереса, подразумевающего возможность ограничения прав и свобод человека и гражданина, должно основываться на принципе разумности и законодательном закреплении.
В соответствии со ст. 55 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Именно права и свободы человека и гражданина должны в силу положений ст. 18 Конституции РФ определять смысл, содержание и применение законов в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Государство также должно гарантировать защиту прав и свобод человека и гражданина (ст. 45 Конституции РФ).
О защите общих (общественных) или публичных интересов упоминает в своих решениях и КС РФ. Так, в Постановлении от 19 декабря 2005 г. № 12-П26 подчеркнуто, что федеральный законодатель, в соответствии со ст. 71 Конституции РФ устанавливая правовые основы единого рынка и осуществляя при этом регулирование и защиту прав и свобод, прежде всего экономических, для защиты общих (общественных) интересов вправе применить публично-правовой тип регулирования рыночных отношений, которое - в силу взаимодействия частноправовых и публично-правовых интересов - предполагает в то же время сочетание частноправовых и публично-правовых элементов.
Невозможность соблюдения интереса всех без исключения лиц понятна. Однако демократическое государство обязано обеспечивать соблюдение интересов большинства граждан государства. Именно интересы большинства граждан в этом случае и будут являться публичными или, иначе говоря, общественными интересами, защиту которых государство должно обеспечить в первую очередь на законодательном уровне. Данная позиция основывается на нормах международного права. Так, статья 1 Протокола № 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. гласит, что никто не может быть лишен своего имущества иначе как в интересах общества и на условиях, предусмотренных законом и общими принципами международного права.
Вместе с тем реализация принципа публичного интереса не должна оправдывать неограниченное вмешательство государства в сферу экономических отношений, участниками которых являются публично-правовые образования, граждане и юридические лица27.
Из конституционных принципов правового государства, равенства и справедливости вытекает обязанность законодателя устанавливать нормы, отвечающие требованиям определенности, ясности, недвусмысленности и согласованности с принципами международного права. На выполнение данных требований при принятии правовых актов неоднократно указывалось КС РФ, в частности в Постановлении от 14 июля 2005 г. № 8-П и Постановлении от 17 июня 2004 г. № 12-П.
В связи с этим принцип публичного интереса28 должен подразумевать вместо полного отказа государства от своих обязательств лишь изменение срока их исполнения. Кроме того, основания, условия и порядок таких ограничений должны быть закреплены не в федеральном законе о конкретном изменении обязательств государства, а в правовом акте общего характера.
Как справедливо указал Европейский суд по правам человека в Постановлении от 7 мая 2002 г. по делу Бурдов против России, нехватка средств у государства не может служить оправданием для отказа государства от выполнения своих обязательств.
Вместе с тем у государства в силу его социальных функций должна быть возможность при необходимости ограничить права меньшинства. Однако эту возможность нужно установить в законе и четко определить условия в случае введения такого ограничения.
Как представляется, разрешение разногласий в области государственного кредита может быть разрешено путем принятия Федерального закона «О государственном и муниципальном кредите в Российской Федерации». Указанный Федеральный закон должен предусматривать границы деятельности публичной власти в отношениях государственного (муниципального) кредита. Закрепляя принцип равенства всех участников гражданских правоотношений, Закон должен устанавливать особенности участия публично-правовых образований в кредитно-заемных отношениях, в частности основания, порядок и условия изменения государством принятых на себя обязательств.
3. Государственный кредит в условиях среднесрочного бюджетного планирования
Укрепление и стабилизация российской финансовой системы позволили руководству страны поставить перед финансово-экономическими ведомствами новые задачи, а именно задачи перспективного планирования. Первым шагом в этом, безусловно, позитивном процессе является переход к среднесрочному бюджету, составленному на основе трехлетнего цикла. Такой подход потребовал совершенствования действующего бюджетного законодательства, что не может не затронуть также и сферу правового регулирования государственного кредита.
Государственный (муниципальный) кредит является одним из основных (наряду с налогами) инструментов для решения проблем достижения баланса бюджетных доходов и расходов. Государственный кредит как самостоятельный финансово-правовой институт состоит из относительно обособленных однородных финансовых отношений, регулируемых определенной системой правовых норм. С правовой точки зрения государственный кредит - это урегулированные правовыми нормами отношения по аккумуляции государством и муниципальными образованиями временно свободных денежных средств юридических и физических лиц на принципах добровольности, срочности, возмездности и возвратности в целях покрытия бюджетного дефицита и регулирования денежного обращения29.
Основополагающим правовым документом, в котором закреплены правовые нормы, регулирующие отношения государственного кредита, является Бюджетный кодекс Российской Федерации30. Следовательно, совершенствование системы государственного кредита как финансово-правового института сводится к совершенствованию норм Бюджетного кодекса, относящихся к сфере государственного долга и кредитования. Правительством Российской Федерации был внесен проект Федерального закона № 390549-4 «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и признании утратившими силу отдельных законодательных актов Российской Федерации»31. Данный законопроект был принят Государственной Думой в качестве Федерального закона № 63-ФЗ 13 апреля 2007 года, одобрен Советом Федерации 18 апреля и подписан Президентом Российской Федерации 26 апреля 2007 года (далее - Закон).
В Законе предусмотрены в том числе поправки, касающиеся совершенствования норм, регулирующих систему государственного кредита. Однако указанные поправки не в полной мере учитывают многие нерешенные задачи в области правового регулирования государственного кредита.
Основой среднесрочного бюджетного планирования32 является бюджетная классификация Российской Федерации. В состав бюджетной классификации (статья 19) Законом не включена классификация видов государственного (муниципального) долга и государственных (муниципальных) активов. Это может привести к тому, что данные по видам задолженности не будут отражены в отчетности по исполнению федерального бюджета. Поэтому необходимо уточнить состав бюджетной классификации Российской Федерации, дополнив статью 19 абзацами следующего содержания: «классификацию видов государственных внутренних долгов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований; классификацию видов государственного внешнего долга Российской Федерации и государственных внешних активов Российской Федерации».
Законом предусмотрено, что общая сумма обязательств, вытекающих из государственных гарантий Российской Федерации в валюте Российской Федерации, включается в состав государственного внутреннего долга Российской Федерации как вид долгового обязательства (пункт 4 новой редакции статьи 116 Бюджетного кодекса Российской Федерации). Следовательно, необходимо в классификации источников предусмотреть строку «государственные гарантии в валюте Российской Федерации» и строку «государственные гарантии в иностранной валюте». Считаем необходимым разделить абзац «кредиты иностранных банков и организаций, правительств иностранных государств, включая целевые иностранные кредиты, международных финансовых организаций и иных субъектов международного права в иностранной валюте» на «кредиты правительств иностранных государств», «кредиты международных финансовых организаций» и «кредиты иных субъектов международного права в иностранной валюте». Указанные виды источников имеют различные механизмы заимствований, объединение их в одну строку является необоснованным.
Предусмотренная Законом новая редакция принципа, в соответствии с которой объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений источников финансирования его дефицита, уменьшенных на суммы выплат из бюджета, связанных с источниками финансирования дефицита бюджета и изменением остатков на счетах по учету средств бюджетов (статья 33), представляется не вполне корректной. Следовало бы уточнить в указанном принципе сбалансированного бюджета такие формулировки, как «суммы выплат из бюджета, связанные с источниками финансирования дефицита бюджета» и «суммы выплат из бюджета, связанные с изменением остатков на счетах».
Законом введена новая редакция принципа общего (совокупного) покрытия бюджетов, которая не раскрывает содержания указанного принципа, поскольку не содержит положения об общем (совокупном) покрытии расходов бюджетов. Мы считаем целесообразным уточнить принцип общего (совокупного) покрытия расходов (статья 35) в части того, что все расходы бюджета должны покрываться общей суммой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита.
Следовало бы также частично оставить статью 77 «Бюджетные кредиты государственным и муниципальным унитарным предприятиям», сохранив в ней пункт прежней редакции этой статьи Бюджетного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которым органы, исполняющие бюджет, либо иные уполномоченные органы ведут реестры всех предоставленных бюджетных кредитов по получателям бюджетных кредитов. Указанную норму финансового контроля исключать нецелесообразно.
Целесообразно дополнить статью 78 «Предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг» положением о возврате субсидий в соответствующий бюджет. Возврату в соответствующий бюджет должны подлежать субсидии в случаях их нецелевого использования в сроки, устанавливаемые уполномоченными органами исполнительной власти, а также в случаях их неиспользования в установленные сроки.
Редакция статьи 92 «Дефицит федерального бюджета» Закона не содержит нормы, имеющейся в предыдущей редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации и ограничивающей привлечение средств из источников финансирования дефицита бюджета для финансирования расходов бюджета в пределах расходов на погашение долга. Поэтому, на наш взгляд, следует уточнить данную статью, дополнив ее абзацем следующего содержания: «В случае принятия бюджета на очередной финансовый год без дефицита соответствующим законом (решением) о бюджете может быть предусмотрено привлечение средств из источников финансирования дефицита бюджета для финансирования расходов бюджета в пределах расходов на погашение долга».
Новая редакция статьи 94 «Источники финансирования дефицита бюджета» приведет к предоставлению информации по названным источникам только результирующими строками. При этом данные по привлечению и погашению источников в отчете отражены не будут. Кроме того, в новой редакции объединены разница между полученными и погашенными в иностранной валюте кредитами иностранных банков и организаций, кредитами международных финансовых организаций и кредитами правительств иностранных государств, включая целевые иностранные кредиты. Вместе с тем, учитывая разную природу кредиторов, существенные различия в механизме заимствований, а также тот факт, что учет кредитов международных финансовых организаций ведется в Минфине России, а учет кредитов правительств иностранных государств осуществляется Внешэкономбанком, введение новой редакции представляется необоснованным и нецелесообразным. Для обеспечения прозрачности предоставляемой информации следует выделять каждый из видов кредитов отдельной строкой в составе источников внешнего финансирования. Необходимо установить, что источники финансирования федерального бюджета утверждаются федеральным законом о федеральном бюджете.