ООН и международные операции в конфликтных регионах

ВВЕДЕНИЕ
1. ЭВОЛЮЦИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ООН ПО ПОДДЕРЖАНИЮ МИРА И БЕЗОПАСНОСТИ
2. ОРГАНИЗАЦИЯ И МЕХАНИЗМЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ООН ПРИ ПРОВЕДЕНИИ ВОЕННЫХ ОПЕРАЦИЙ
3. ОСОБЕННОСТИ МИРОТВОРЧЕСКОЙ МИССИИ ООН НА ПРИМЕРЕ КОСОВО
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

ООН и международные операции в конфликтных регионах

В течение последних лет усилия Секретариата ООН и государств-членов сосредоточены на повышении эффективности механизма поддержания мира10.
Сейчас ООН активизирует усилия по более быстрому развертыванию сил в случае кризиса. Центральными вопросами становятся усиление ее способности обеспечить более высокий уровень управления, сокращение времени реагирования, повышение эффективности своего присутствия на местах. Поэтому в контексте соглашений о резервных силах высокой оценки заслуживает предпринятая в 1997 г. рядом государств-членов инициатива по созданию бригады высокой готовности резервных сил (БВГ), представляющей собой структуру быстрого реагирования, которая может быть развернута в течение нескольких недель. БВГ, которая объединит усилия стран в целях интегрирования учебного процесса ипредварительной подготовки, введена в действие в 1999 г.11
Как говорил Даг Хаммаршельд, Генеральный секретарь Организации Объединенных Наций в 1953-1961 гг., ООН изобрели не для того, чтобы доставить человечество в рай, а для того, чтобы спасти его от ада. Тем, кто создал ООН шестьдесят лет назад, это во многом удалось, поэтому основная задача организации состоит в том, чтобы сохранить и приумножить эти достижения. Сегодня, как и много лет назад, когда ООН только создавалась, ее будущее и успех напрямую зависят от согласованности действий «великих держав», поддержанных остальными членами международного сообщества.
Как уже отмечалось, в 90-е годы значительное число военных конфликтов носило внутренний характер. Их отличительная черта - крайняя непримиримость и бескомпромиссность враждующих сторон. В таких условиях оказались малоэффективными традиционные («классические») операции по поддержанию мира (в рамках гл. VI Устава ООН), для успешного проведения которых, с одной стороны, обязательно требуются согласие обеих сторон конфликта, их готовность к сотрудничеству с миротворцами, а с другой – полная нейтральность и беспристрастность миротворцев, которые обычно легко вооружены и имеют право применять оружие только для самообороны. В этих условиях миротворчество, основанное прежде на классических формах, принятых ООН, стало приобретать новые черты.
Появились операции по принуждению к миру на основании гл. VII Устава ООН, одной из разновидностей которых стало так называемое гуманитарное вмешательство для предотвращения гуманитарных катастроф. Подобные операции были проведены, например, в зоне Персидского залива, в бывшей Югославии, Сомали, Гаити, Руанде и ряде других стран и регионов.
Но и для проведения таких операций у ООН не было возможностей. Так, в докладе Организации, посвященном урокам неудачной операции в Сомали (апрель 1992 – март 1995 г.), был сделан вывод, что «ООН еще не готова к проведению широкомасштабных операций по принуждению к миру, и если в обозримом будущем потребуется инициировать подобные операции в рамках гл. VII Устава, то необходимо обратиться к помощи какого-либо одного государства... или к коалиции государств», или, как показала дальнейшая практика, к региональным организациям12.
В ООН была принята установка воздерживаться от проведения операций по принуждению к миру «в условиях внутригосударственных конфликтов, когда между сторонами нет согласия и стремления к примирению». Был сделан упор на более широкое привлечение отдельных государств и их коалиций, «которые наиболее приспособлены к такого рода деятельности и соответственно располагают необходимыми ресурсами и навыками». ООН, в целом не устраняясь от организации и проведения операций нового типа, стала делегировать им часть своих полномочий.
В 90-е годы также стало очевидно, что по завершении военной фазы конфликта для дальнейшей стабилизации обстановки и налаживания мирной жизни необходимы действия международного сообщества в целях так называемого постконфликтного миростроительства. Поэтому структура операций по поддержанию мира нового поколения стала более разветвленной, комплексной: в нее все чаще, помимо воинских контингентов военнослужащих-миротворцев, стали включаться компоненты постконфликтного урегулирования (в целях поддержания правопорядка, гражданской администрации, экономического развития и прав человека, наблюдения за выборами, продвижения программ гуманитарной помощи, переселения беженцев и перемещенных лиц, разоружения бывших комбатантов, их демобилизации и реинтеграции и т.п.)13. Основу этих компонентов, помимо военнослужащих-миротворцев, составили подразделения гражданской полиции и гражданские служащие. Каждый из компонентов отвечает за выполнение определенного набора задач и осуществляет конкретные функции. Для проведения подобных операций ООН также стала привлекать региональные и субрегиональные организации.
В контексте международного и регионального миротворчества конца XX в. обозначилась проблема избирательной заинтересованности и вовлеченности мирового сообщества и региональных структур к урегулированию кризисов и конфликтов в том или ином регионе мира. Так, в центре внимания оказались войны и конфликты на Балканах и традиционно на Африканском континенте, Ближнем Востоке и Юго-Восточной Азии14. Соответственно столь же избирательно принимались и решения СБ ООН на инициирование миротворческих и военно-принудительных операций. Следует признать, что до сих пор ни в ООН, ни в такой наиболее представительной региональной организации как ОБСЕ не выработаны четкие критерии первоочередности вмешательства в вооруженные конфликты с целью их урегулирования, за исключением самого общего –случаев, когда они создают угрозу международному миру и безопасности.
Поэтому другие нестабильные регионы оказались вовсе обойдены вниманием мирового сообщества. Так, например, случилось на постсоветском пространстве, где только что созданной на тот момент региональной структуре – СНГ во главе с РФ – пришлось практически в одиночку организовывать и проводить миротворческие операции с участием коллективных или смешанных миротворческих сил. ООН и ОБСЕ решились развернуть там лишь очень немногочисленные политические и наблюдательные миссии, хотя сложность и острота ситуации требовала немедленных действий по вводу в зоны конфликтов достаточно крупных миротворческих сил15.
В целом, начиная с 90-х годов, мировой опыт миротворчества под эгидой ООН пополнился опытом организации и проведения разноплановых миротворческих операций, а также операций по принуждению к миру силами региональных и субрегиональных организаций – таких как НАТО, СБСЕ/ОБСЕ, ЗЕС, ЕС, СНГ, Организации африканского единства (ОАЕ), Африканского союза (АС), Организации американских государств (ОАГ), Экономического сообщества западноафриканских государств (ЭКОВАС) и др., а также коалиций государств. Миротворческий потенциал региональных и субрегиональных организаций сильно различается, и поэтому формы и степень их участия, так же как и реальный вклад в урегулирование военно-политических кризисов и вооруженных конфликтов неодинаковы16.
В 90-е годы силами региональных организаций было проведено более 10 миротворческих операций. Примерно столько же – отдельными государствами или коалициями государств по просьбе ООН, но, по сути, самостоятельно. В начале XXI в. эта практика получила дальнейшее развитие. Существенное расширение практики миротворческих операций создает весьма сложную схему взаимоотношений между различными субъектами международного права, участвующими в миротворческой деятельности.
Правовым основанием для регионального миротворчества служат положения гл. VIII Устава ООН. В ст. 52 этой главы, в частности, указывается, что «Совет Безопасности должен поощрять развитие применения мирного разрешения местных споров при помощи... региональных соглашений или... региональных органов, либо по инициативе заинтересованных государств, либо по своей собственной инициативе» . При этом необходимо соблюдение важного условия: такие соглашения или органы, их деятельность должны быть совместимы с целями и принципами ООН. Кроме того, СБ ООН вправе использовать, «где это уместно», региональные соглашения и органы для принудительных действий. Важно подчеркнуть, что по Уставу подобное силовое миротворчество должно осуществляться только с санкции и под руководством СБ ООН. В ст. 53 Устава подчеркивается, что никакие принудительные действия не могут быть предприняты региональными органами или в силу региональных соглашений без получения полномочий от СБ ООН. При этом согласно ст. 54 он «должен быть всегда полностью информирован о действиях, предпринятых или намечаемых в силу региональных соглашений или региональными органами, для поддержания международного мира и безопасности»17.
Дальнейшее развитие теории и практики международного и регионального миротворчества нашло отражение в соответствующих документах. К началу XXI в. на основе анализа опыта, полученного в ходе проведения миротворческих операций последнего десятилетия XX столетия, в том числе и силами региональных организаций, были существенно пересмотрены некоторые основополагающие принципы и подходы к таким операциям, особенно в условиях внутренних конфликтов. Новые подходы были официально закреплены в резолюции СБ ООН 1327 (2000 г.) от 13 ноября 2000 г.
Прежде всего, изменения коснулись таких принципов как согласие сторон на проведение операции, беспристрастность и нейтральность миротворческих сил, применение силы. Было признано, что с учетом сложности обстановки в районе конфликта и ее потенциального обострения необходимо с самого начала операции предусматривать в мандате право на использование военной силы на основании гл. VII Устава, но обязательно по решению СБ ООН: А для этого миротворческие силы должны быть достаточно многочисленны и иметь не только легкое, но и среднее, а если потребуется, то и тяжелое вооружение, и военную технику. Однако при этом важно помнить, что во всех случаях конечная цель миротворческих действий «заключается в том, чтобы уменьшить, а не увеличить вероятность того, что потребуется применять силу, поскольку применение силы должно рассматриваться как крайняя мера»18. Значительная часть миротворческих операций, инициированных ООН в начале XXI в. под своей собственной эгидой или под руководством региональных организаций, зиждется именно на этих новых подходах: в их мандатах оговорено право использования военной силы в необходимом объеме на основании гл. VII Устава ООН.
Со своей стороны региональные организации и структуры, активно включившиеся в 90-е годы в миротворческую деятельность, также занялись разработкой концептуальных, военно-политических и оперативно-тактических подходов к проведению миротворческих операций. В новых международных условиях ряд ведущих региональных организаций, прежде всего НАТО, ОБСЕ, ЗЕС, а затем и ЕС, в той или иной степени пересмотрели свои взгляды и подходы к вопросам обеспечения региональной безопасности. Как следствие этого стали формироваться собственные концепции, модели и механизмы регионального миротворчества. В процессе их миротворческой деятельности стали постепенно складываться свои «миротворческие школы». Это относится и к таким сравнительно новым региональным структурам как СНГ, а с недавнего времени и ОДКБ, а также к региональным и субрегиональным организациям Африканского континента. При этом важно подчеркнуть, что основополагающие подходы к теории и практике миротворчества у разных организаций и структур различны, имеют свои особенности и определяются, прежде всего, направленностью их магистральной политики и стратегии.
С учетом военно-политических и военно-стратегических приоритетов, устремлений и амбиций тех или иных региональных организаций и структур, на наш взгляд, следует выделить два основных подхода, которым отдается предпочтение, начиная с 90-х годов. Первый подход – с ориентацией на традиционное миротворчество, теоретические и практические основы которого заложила ООН, и признанием ее главенствующей роли в этой сфере. Второй – военно-силовой, базирующийся на принуждении к миру, причем в отдельных случаях с нарушением действующих норм и принципов международного права. Первого направления придерживаются, в частности, ОБСЕ, СНГ, ОДКБ, ОАГ, ОАЕ/АС, ведущие африканские субрегиональные организации и ряд других. Лидером второго направления, бесспорно, стала НАТО во главе с США. Определенная направленность на силовое миротворчество также прослеживается в политике, военной доктрине и практической деятельности ЗЕС (в 90-е годы XX в.), а впоследствии ЕС (с 2000-х годов), которые, правда, оговаривают необходимость получения санкции СБ ООН или ОБСЕ на такие операции и подчеркивают, что масштабы силы должны быть пропорциональны задаче и по возможности минимальны19.
Следует отметить, что в соответствии с положениями своих уставных документов большинство региональных и субрегиональных организаций участвуют в миротворческих операциях и миссиях в зонах своей ответственности. В полной мере это относится к ОБСЕ, СНГ, ОАЕ/АС, ЭКОВ АС, ОАГ. Однако ряд организаций, в первую очередь НАТО, а также ЕС вышли за рамки своей зоны ответственности20.
Устойчивая тенденция к военно-силовой форме миротворчества была вызвана пересмотром и переоценкой рядом региональных организаций своих политических и военно-стратегических целей, роли и места в обеспечении международной и региональной безопасности в новой международной обстановке. Она обусловлена стремлением к установлению своего военно-политического, военно-стратегического и экономического влияния и контроля в том или ином жизненно важном регионе с использованием в этих целях и такого инструмента как миротворческие операции.
2. ОРГАНИЗАЦИЯ И МЕХАНИЗМЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ООН
ПРИ ПРОВЕДЕНИИ ВОЕННЫХ ОПЕРАЦИЙ
Миротворческие операции ООН традиционно зависят от согласия противоборствующих сторон и предусматривают размещение миротворцев для выполнения соглашения, добровольно одобренного сторонами.
В случае принудительных операций Совет Безопасности дает государствам-членам ООН санкцию принимать все необходимые меры для достижения поставленной цели. При этом не обязательно требуется согласие сторон. Принудительные меры использовались в немногих случаях, в том числе во время войны в Персидском Заливе, Сомали, Руанде, Гаити, Боснии и Герцеговине, Албании. Следует отметить, что ни одна из принудительных операций не проводилась под непосредственным руководством ООН. Обычно ими руководила одна из, стран-членов ООН (например, США) или группа стран. Именно многонациональные силы (под командованием НАТО) провели «миротворческую» операцию ООН в Боснии и Герцеговине21.
Основанием для проведения как миротворческих, так и принудительных операций являются положения Устава ООН о поддержании международного мира и безопасности.
Страны, предоставляющие персонал для миротворческих операций, и страны, в которых размещаются миротворцы, должны осознавать, что миротворчество становится все более многогранным. Таким образом, происходит существенное изменение характера миротворческих операций.
Изменение характера операций по поддержанию мира:
а) по состоянию на конец 1997 г. в 15 операциях ООН по поддержанию мира было занято около 18 тыс. военных и гражданских полицейских и порядка 2 тыс. гражданских служащих. Это представляет собой существенное сокращение по сравнению с концом 1994 г., на который приходится рекордное число миротворцев – 78 тыс. человек. Стоимость операций по поддержанию мира в 1997 г. оценивается в 1,3 млрд. долл. США. В 1998 г. было дальнейшее сокращение средств на эти цели. В настоящее время к операциям по поддержанию мира приковано не такое пристальное внимание, как в середине 90-х годов. Операции по поддержанию мира менее заметны, но они постоянно совершенствуются и по-прежнему пользуются спросом22;
б) наряду с многогранными миротворческими операциями продолжаются традиционные операции ООН по поддержанию мира;
в) ООН все чаще осуществляет миссии с другими Региональными и межправительственными организациями, объединяя ряд мероприятий, традиционно не связанных с миротворчеством;
г) иногда ООН проводит гражданскую миссию, в рамках которой особое внимание уделяется поддержанию мира и правам человека. Во многих случаях это происходит по распоряжению Совета Безопасности;
д) Секретариат ООН разрабатывает программу действий. Однако Совет Безопасности может принять решение не направлять миротворцев в зону конфликта до тех пор, пока там не будут созданы надлежащие условия. В ряде случаев Совет Безопасности санкционировал выходящие за рамки операции ООН по поддержанию мира «коалиции, желающих принимать в них участие государств-членов»23;
е) миротворцам приходится содействовать добровольной репатриации беженцев, наблюдать за проведением выборов, демобилизацией и способствовать национальному примирению в Либерии. Так, например, Миссия наблюдателей ООН в Либерии (МНООНЛ) и Группа наблюдения Экономического сообщества западно-африканских государств (ЭКОМОГ) объединили усилия для наблюдения за проведением выборов и прекращения жестокой гражданской войны;
ж) миротворчество может заключаться в присутствии гражданской полиции ООН, сотрудничающей со специалистами ООН по гражданским вопросам, и наблюдателями по правам человека, а также с другими региональными организациями и хорошо оснащенными вооруженными силами: НАТО (например, в Боснии и Герцеговине);
з) в истории миротворчества ООН имели место также и «активные» («силовые») операции по поддержанию мира. Так, в Восточной Славонии в 1996-1997 гг. имеющие тяжелое вооружение войсковые подразделения ооновских миротворцев (бельгийский и российский войсковые компоненты) дополняли усилия руководства транзитной администрации ООН по демилитаризации и реинтеграции удерживаемой сербами территории – Республика Сербска (по Дейтонскому соглашению отошедшая к Восточной Хорватии) при поддержке НАТО;
и) ООН может быть также поручено провести операции для выполнения всеобъемлющих соглашений, достигнутых на основе длительного политического процесса. Таким примером являются заключение мирных соглашений в Гватемале в декабре 1996 г. после 35 лет гражданской войны. Контрольная миссия ООН в Гватемале (МИНУГУА) была размещена как гражданская миссия с мандатом, связанным с обеспечением соблюдения прав человека. Совет Безопасности постановил считать МИНУГУА в качестве миротворческой миссии (с января по май 1997 г.) для проверки выполнения соглашения о прекращении огня. После этого она вновь получила статус гражданской миссии. Задача МИНУГУА, имеющей расширенный круг полномочий, заключается в содействии выполнению мирных соглашений, представляющих собой пакет детальных договоренностей по политическим, законодательным, социальным, экономическим, аграрным, этническим, военным вопросам и вопросам общественной безопасности24.
В марте 1997 г. Совет Безопасности санкционировал с конкретной целью и продолжительностью осуществляемую Италией вне миротворческой деятельности ООН операцию в Албании, где кризис привел к нарушению правопорядка. В конце 90-х годов Совет Безопасности дал зеленый свет «коалициям добровольцев», желающим принять участие в военных действиях. Такие действия предпринимаются при отсутствии консенсуса в отношении вмешательства под эгидой ООН, когда миротворческая деятельность или принудительные меры ООН не считаются возможными с политической или материально-технической точки зрения;
к) Совет Безопасности проявляет значительно большую осторожность в отношении вмешательства в тех случаях, когда приверженность сторон вызывает сомнения и когда необходимой политической воли финансовой поддержки может не появиться. Так, например, Секретариат ООН занимался планированием возможной миссии в Сьерра-Леоне. Он разработал многовариантные планы действий в районе Великих озер для трех операций, которые так и не были развернуты. Тем не менее, Совет Безопасности по-прежнему поддерживает посреднические услуги для решения сложных и взаимосвязанных проблем гуманитарной помощи, беженцев, перемещенных лиц и их политических последствий в этом районе25.