Конституция РФ 1993 г.:история создания.

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ
1. ПЕРВЫЕ ПРОЕКТЫ КОНСТИТУЦИИ 1990-1991 гг.
2. КОНСТИТУЦИОННЫЙ ПРОЦЕСС В 1992 г.
2.1. Деятельность Конституционной комиссии в 1992 г.
2.2. Альтернативные проекты Конституции
2.3. Корректировки основного проекта Конституции перед VI съездом народных депутатов (апрель 1992)
3. КОНСТИТУЦИЯ 1993 ГОДА КАК ИНСТРУМЕНТ БОРЬБЫ МЕЖДУ ПАРЛАМЕНТОМ И ПРЕЗИДЕНТОМ
3.1. Создание и деятельность Конституционного совещания
3.2. Принятие «президентского проекта» Конституции
3.3. Дискуссии о легитимности и критические оценки Конституции 1993 г.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

Конституция РФ 1993 г.:история создания.

Альтернативные проекты и сопровождавшие их «информационные вбросы» поначалу были частью тактики окружения Б.Н. Ельцина, намеревавшегося подстегнуть обсуждение проекта Конституции в парламенте без ущерба для будущих полномочий главы государства. Однако тактический шаг Председателя Конституционной комиссии Б.Н. Ельцина, сделанный им весной 1992 года в сторону от «официального» проекта Конституции, готовившегося под его руководством в течение почти двух лет, и от Комиссии, положившей столько упорного труда, чтобы укоренить в обществе и государстве (включая депутатский корпус) саму идею конституционной реформы, вызвал недоумение не только в Комиссии, но и в регионах России. Безоговорочно приняла его лишь одна политическая партия – точнее, орган партии: координационный совет «Демократической России»25.
К сожалению, все эти маневры дестабилизировали ситуацию вокруг официального проекта Конституции РФ, прошедшего к тому времени уже два чтения в высшем органе государственной власти России – «нулевое чтение» (представление концепции) на пятом Съезде в ноябре 1991 года и «первое чтение» (в сегодняшнем его понимании) на шестом Съезде народных депутатов РФ в апреле 1992 г.
Тем не менее, по ключевому вопросу о поддержке экономической реформы шестой Съезд – после 10-дневных дебатов – «поддержал действия Президента РФ, Верховного Совета РФ и Правительства РФ, направленные на принципиальные преобразования экономики», что было воспринято как временная передышка.
21 апреля 1992 года шестой Съезд принял принципиальное Постановление «О защите конституционных органов власти», где предупреждал: «Изменение и дополнение системы государственных органов Российской Федерации, создание новых органов власти, приостановление либо прекращение их деятельности вне порядка, предусмотренного Конституцией РФ и законами РФ, не допускаются»26.
В ответ прошла новая череда митингов, с недвусмысленной риторикой обрушившихся на Съезд народных депутатов, «избранный в доавгустовские времена в условиях господства КПСС», который «поставил Россию на грань катастрофы. Работа Съезда в очередной раз доказала, что успех преобразований зависит от решения главного – вопроса власти». Сама тональность призывов, участие в числе организаторов части ближайшего окружения Президента свидетельствовали, что борьба за власть будет обостряться и вопрос о новой Конституции может стать жертвой этой борьбы.
26 июня Конституционный Суд РФ посчитал необходимым сделать заявление, в котором подчеркнул, что «конституционный строй нашего государства – под угрозой27. Противостояние различных политических сил приближается к крайней черте. Усиливается правовой нигилизм, попираются основополагающие конституционные принципы, разрушаются гражданский мир и согласие. Отдельные должностные лица и политические лидеры различной ориентации выступают за устранение конституционных органов власти». Конституционный Суд настоятельно призывал «внять голосу разума и права, ибо путь в будущее лежит через строгое соблюдение Конституции и законов»28.
Хотя уверенность, что новая Конституция будет вскоре принята, постепенно сходила на нет, Конституционная комиссия продолжила после непростого шестого Съезда линию на реальное продолжение реформы и пробуксовывающими реформаторскими усилиями Правительства.
Деятельность Конституционной комиссии опиралась в 1992 году на принципиальные решения первого Съезда народных депутатов России, поставившего за два года до этого задачу вынесения на референдум основных принципов Конституции. В Конституционной комиссии исходили из необходимости обеспечить легитимность и законность процесса: предполагалось, что в текущем году Съезд обсудит проект, поручит Комиссии и Верховному Совету Российской Федерации доработать его с учетом высказанных предложений и вынесет на всенародный референдум.
25 мая 1992 года на пленарном заседании Комиссия рассмотрела итоги шестого Съезда и следующие из его решений задачи по проекту по проекту Конституции Российской Федерации. Был рассмотрен подготовленный экспертной группой проект закона о Правительстве России. Президенту Б.Н. Ельцину было предложено направить свои замечания по главам XVI и XVII проекта Конституции – в соответствии с решением Съезда.
В 1992 году Конституционная комиссия собиралась на пленарные заседания с завидным постоянством – не реже одного раза в месяц; Рабочая группа Комиссии и группа экспертов действовали в режиме самостоятельного парламентского комитета29.
14 февраля 1992 года вопрос о проекте Конституции Российской Федерации был включен Верховным Советом в повестку дня намеченного на апрель шестого Съезда народных депутатов РФ. Даже самые стойкие критики признавали, что представленному на рассмотрение Верховного Совета варианту проекта Конституции «не откажешь в известной привлекательности: он написан современным языком, лишен идеологических штампов, учитывает опыт целого ряда зарубежных конституций». Но тут же высказывались привычные опасения, что «попытка протащить новую Конституцию любой ценой» приведет к тому, что усилятся раскол и конфронтация в обществе, начнется распад Российской Федерации и «полный развал конституционного строя»30.
Конституционная комиссия последовательно осуществляла окончательную (как тогда казалось многим) «шлифовку» официального проекта Конституции на пленарных заседаниях Комиссии. Члены Комиссии с участием экспертов регулярно обсуждали проект по разделам с учетом поправок, поступавших из комитетов и комиссий Верховного Совета, от народных депутатов РСФСР, республиканских и областных Советов народных депутатов, а также рекомендаций упомянутых конференций. Были обобщены и учтены не только предложения большого количества ведущих специалистов в области конституционного права, научных центров, Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, прокуратуры, министерств и ведомств, но и предложения органов власти республик, краев и областей. Активно шло согласование и статей проекта с депутатскими группами (фракциями) Верховного Совета РСФСР, общественными объединениями. Состоялся ряд встреч членов и экспертов Комиссии с руководителями профсоюзов31.
Корректировка проекта велась также с учетом основных положений законов РСФСР, принятых Верховным Советом РСФСР в 1990–1992 годах. Проект Конституции становился неотъемлемой частью законотворчества в Российской Федерации, одним из его творческих начал. Это подтверждает не только обширный перечень федеральных законов и иных нормативных документов, положения которых нашли отражение в проекте Конституции Российской Федерации. К проекту прилагался Перечень федеральных законов и иных нормативных документов, которые должны быть приняты в развитие его положений.
Вопрос о проекте Конституции обсуждался несколько раз в течение всего срока работы шестого Съезда народных депутатов РФ с 6 по 22 апреля 1992 года.
На Съезде произошло изменение названия государства: вместо РСФСР оно стала именоваться «Российская Федерация – Россия»; первое название (Российская Федерация) было взято из проекта Конституции и Федеративного договора (только что одобренного Съездом и включенного, по предложению Б.Н. Ельцина, в «качестве самостоятельного блока» в действующую Конституцию). Разделы I «Основы конституционного строя» (25.03), V «Система государственной власти. Основы местного самоуправления» (3.04), IV «Федеративное устройство» и VI «Переходные положения» (4.04) были приняты за основу всем Верховным Советом РФ. Разделы II «Основные права, свободы и обязанности человека и гражданина» (26.03) и III «Гражданское общество» (27.03) были приняты за основу только одной палатой – Советом Республики32.
В ходе работы Съезда 8 апреля 1992 года на пленарном заседании Конституционной комиссии было принято компромиссное предложение рекомендовать Съезду принять проект Конституции Российской Федерации в первом чтении, что представлялось задачей непростой. Многозначительно прозвучало предупреждение со стороны члена Конституционной комиссии, вице-премьера С.М. Шахрая: «...не думаю, что сейчас будет принята какая-либо Конституция на этом Съезде... без ответа на коренные вопросы, какой тип устройства России нужен, какая республика, какая власть, нам Конституцию не принять». Шла речь и о референдуме. Председательствовавший Р.И. Хасбулатов, чувствуя настроение большинства, сказал, закрывая заседание: «Референдум – не очень хорошее средство в наших условиях»33.
Интересно, что согласно результатам проведенного накануне съезда опроса свыше половины депутатов были убеждены, что способом принятия новой Конституции является ее принятие на Съезде, и лишь чуть более 10% считали возможным принятие Конституции на референдуме.
3. КОНСТИТУЦИЯ 1993 ГОДА КАК ИНСТРУМЕНТ БОРЬБЫ МЕЖДУ ПАРЛАМЕНТОМ И ПРЕЗИДЕНТОМ
3.1. Создание и деятельность Конституционного совещания
Уже в 1992 г. руководству Конституционной комиссии было понятно, что «борьба за власть будет обостряться и вопрос о новой Конституции может стать жертвой этой борьбы».
Приведем лишь некоторые примеры из последних этапов конституционного процесса, проходивших в обстановке тогдашнего острого политического и государственного кризиса, при дискриминации, бойкотировании и блокировании деятельности 100-процентно легитимно действовавшей Конституционной комиссии.
Первый Президент РФ разрабатывал и принял Конституцию в рамках самолегитимированного собственными подзаконными нормативными актами Конституционного совещания34.
20 марта 1993 г. Президент РФ выступил по телевидению с Обращением к гражданам России, в котором сообщил, что подписал Указ «Об особом порядке управления страной до преодоления кризиса власти». (Ряд положений Обращения Президента РФ 23 марта был признан Конституционным Судом РФ не соответствующим Конституции).
История формирования и комплектования состава Конституционного совещания основана на логике кооптации, данный орган при Президенте не состоял из избранных депутатов либо из избранных делегатов. Если рассматривать вопрос представительности данного органа, любопытно просто констатировать как, например Коммунистическая партия РФ, имеющая тогда большое число депутатов в федеральном парламенте всего была представлена одним участником в Конституционном совещании, Мироновым О.О., который был приглашен в качестве представителя-эксперта от республик в составе КС (Саратовского юридического института).
Для объективного представления официальной позиции руководства Конституционной комиссии о конституционном процессе необходимо привести особо интересное, неконфронтационное заключение О.Г. Румянцева, предложенное участникам Конституционного совещания: «... Я считаю, что никто сегодня из членов Конституционной комиссии не вправе говорить о каком-то своем личном авторстве. Мы все считаем, что в России не должно быть ни одного автора новой Конституции. Вот почему, с уважением относясь к этому представительному форуму, не менее с уважением относясь к представительному форуму, заседавшему в Белом Доме, мы обращаемся к членам Конституционной комиссии с предложением взаимного сотрудничества...»35.
Представляют большой интерес и воспоминания В.И. Лафитского: «Но еще более неожиданными оказались результаты обсуждения двух проектов Конституции. Большая часть регионов поддержали проект Конституционной комиссии. Это вынудило Президента вновь вернуться к вопросу о согласовании конституционных проектов. Соответствующее распоряжение было подписано им 8 сентября. Но переговорный процесс был недолгим. 21 сентября 1993 г. Президент издал Указ №1400...»36.
В конечном итоге, несмотря на все многочисленные попытки руководства Конституционной комиссии найти конструктивное согласованное решение выхода из конституционного кризиса, Президент РФ пошел в очередной раз своим путем и деятельность Конституционной комиссии была окончательно заблокирована.
Однако было бы неправильным в этом ретроспективном анализе изучать отношение первого Президента РФ к Конституционной комиссии, к её руководству только на основании оценки нормативного материала, т.е. проекта Конституции.
Основная проблема заключалась во взаимоисключающих стратегиях, различном видении дальнейшего развития конституционных и политических процессов.
Обоснованная О.Г. Румянцевым позиция о развитии событий и предложение о досрочных выборах Президента РФ не устраивали первого Президента РФ и в итоге не были реализованы.
О.Г. Румянцев на заседании Конституционной комиссии под председательством Б.Н. Ельцина 12 ноября 1990 г. предлагал: «... переходные положения предлагают, что две палаты (Совет Федерации и Палата Представителей) могли бы сформироваться из нынешнего депутатского корпуса и действовать до 1993-1994 годов, но в то же время в течение трех месяцев после принятия Конституции избрать Президента с тем, чтобы менять постепенно структуру исполнительной власти»37.
В выступлении перед участниками Конституционного совещания ответственный секретарь Конституционной комиссии недвусмысленно обосновал: «...Я лично считаю, что в переходных положениях можно было бы записать как цель одновременные выборы весной 1994 года и федерального парламента, и Президента Российской Федерации. Почему? Потому что, если разные политические силы будут: одна – вокруг президентской власти, другая – вокруг федерального парламента, опять будет глубочайший политический кризис»38.
Эта позиция противопоставлялась планам сторонников скорейших перевыборов всех органов одной представительной власти сверху донизу (А.А. Собчак, Г.Х. Попов и ДР)
Спустя некоторое время после принятия Конституции РФ ответственный секретарь Конституционной комиссии О.Г. Румянцев констатировал: «Три года Президент Ельцин был Председателем этой Комиссии, три года он выслушивал аплодисменты в адрес нашей работы, три года сам говорил, что это выдающийся проект Конституции, а затем вдруг она стала неугодной, она стала «коммунистической», ни с того, ни с сего, по его словам»39.
Конституционная комиссия собиралась создать не столько парламентскую форму правления, сколько президентскую, но намного более сбалансированную, чем форма правления, действующая в России после 1993 г.
Проект Конституции, подготовленный Конституционной комиссией, предусматривал при президентской форме правления более эффективное, работоспособное разделение и взаимное уравновешивание ветвей власти, нежели то, что было закреплено в итоге в действующей Конституции РФ. Эту мысль высказал О.Г. Румянцев в 1996 г.: «... у нас была система в проекте Конституции, я ее называю на три четверти президентская республика»... «три четверти президентская республика – модель, которая предполагает и сильный парламент и сильного Президента»40.
Наоборот, Конституция РФ создала очень слабый и разделенный парламент.
Как обоснованно отмечает эксперт Конституционной комиссии 1993 г. В.И. Лафитский: «Система сдержек и противовесов была направлена в основном на ограничение законодательной власти, как будто угроза демократии исходит только от нее...»41.
Вне зависимости от всевозможных, порой взаимоисключающих, оценок работы Конституционной комиссии совершенно очевидно, что важным приоритетом для исследователей является глубокое, последовательное, объективное изучение работы Конституционной комиссии (вокруг истории которой за эти годы наметилось целенаправленное тактическое молчаливое игнорирование) со стороны в первую очередь конституционалистов, политологов и историков. Конституционная комиссия, безусловно, дала мощный стартовый импульс к конституционному процессу. И здесь О.Г. Румянцев, комментируя проект Конституции Конституционной комиссии в сентябре 1991 г., предвидел: «Даже если он не будет принят, я думаю, что о нем будут вспоминать...»42.
24 марта 1993 г. Президент РФ направил Верховному Совету РФ Послание «О конституционности». Из этого акта хотим выделить самые значимые позиции Президента РФ: «Есть у депутатов уверенность в собственной категоричной правоте? И не обернется ли их ошибка трагедией для судьбы России?».
Интересна следующая позиция Президента РФ: «Легитимность избранных прежде органов власти требует, как минимум, подтверждения. Это подтверждение можно и должно сделать, ориентируясь на верховного арбитра – народ». Здесь небезынтересно отметить, что речь шла об избранных прежде органах, за исключением его самого, избранного также в 1991 г.
В этом акте Президент РФ открыл свой реальный план: «Одновременно готов предложить проект новой Конституции, потому что считаю, что затяжка с её принятием смертельно опасна для российской демократии». На этой стадии президентский проект стал «полуофициальным». Президент недвусмысленно обозначил примерный возможный обновленный маршрут конституционного процесса: «... Не исключаю, что новая Конституция впоследствии будет дополнена и утверждена Конституционной Ассамблей или новым федеральным Парламентом»43.
Данное Послание заканчивается историческим предупреждением: «Предупреждаю, что я как Президент Российской Федерации остаюсь гарантом конституционности и буду защищать ее как от посягательств, так и от пренебрежения или оскорбления»44. Как последовательно сочетать данное намерение защищать конституционный строй России с разрушительной направленностью Указа № 1400 – этого не будем обсуждать, лучше передадим современным теоретикам искусства конституционного ведения.
29 апреля Президент РФ на совещании руководителей республик в составе Российской Федерации, глав администрации краев, областей, автономных образований, городов Москвы и Санкт-Петербурга наконец-то еще больше открыл свою истинную программу действий в конституционном процессе. По признанию Ю. Батурина, активного участника тех процессов: «Импровизируя, он проверил реакцию аудитории на понятие «Конституционное Собрание» и, уловив неодобрительный отклик, перешел к более мягкой форме – «Конституционное совещание»45.
Создание Конституционного совещания – это не автоматическое последствие каких-то случайных обстоятельств конституционного процесса, а проект тогдашнего помощника Президента РФ 1993 г. по правовым вопросам – «план Батурина».
3.2. Принятие «президентского проекта» Конституции
30 апреля в газете «Известия» был официально опубликован президентский проект Конституции, который был представлен вниманию юристов на совещании 29 апреля. 12 мая 1993 г. Президент РФ издал Указ «О созыве Конституционного совещания и завершении подготовки проекта Конституции Российской Федерации».
21 сентября Президент РФ издал известный (и Конституционному Суду тоже) Указ № 1400, который мог спокойно называться «О роспуске парламента и приостановлении деятельности Конституционного Суда» (был создан опасный прецедент Конституционного Суда под секвестром) и который назывался намного элегантнее: «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации».
Данный нормативный правовой акт – если освещать вопрос: «конституционный строй: проблемы становления» – создал безэквивалентный подзаконный «указной строй № 1400», заменяющий конституционный строй.
Известна «сентенция» ст. 1 Указа № 1400: «Конституция РФ, законодательство РФ и субъектов РФ продолжают действовать в части, не противоречащей настоящему Указу». Президент РФ заменял классические аксиомы юриста «действуй по праву» и «меняй право правовым путем» своими новациями «действуй по Указу» и «меняй право указным путем»46.
Указ перегнал даже известную концепцию «закон нам не указ» и создал иную, еще более экзотичную: «Конституция нам не указ». Данный акт, конечно, «правовой», но основан на праве силы, а не на силе права.
Нельзя забывать некоторые другие, не менее значительные, «санкцию напоминающие» указы. Например, Указ от 25 сентября 1993 г. № 1452 «Об ответственности лиц, противодействующих проведению поэтапной конституционной реформы», закрепляющий положение: «Должностные лица федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации в случаях отказа исполнять решения Президента Российской Федерации... подлежат увольнению в соответствии с пунктом 1 части первой статьи 254 Кодекса законов о труде Российской Федерации»47.