Управление государственной собственностью в современных условиях.

Оглавление


Введение
1. Сущность управления государственной собственностью
2. Контроль управления государственной собственностью
3. Проблемы управления государственной собственностью
Заключение
Литература

Управление государственной собственностью в современных условиях.

Компетентность. Проверки осуществляются высококвалифицированными специалистами на основе обоснованных методик, типовых правил контроля и обобщения передового опыта контрольных органов за рубежом.
Гласность. Результаты работы контрольных органов в обязательном порядке публикуются по проведенным контрольным мероприятиям и даются информационные сообщения в средствах массовой информации, проводятся пресс-конференции, брифинги и т.д.
Организационная структура контроля управления государственной собственностью может включать несколько контуров. Например, (рис. 2):
- по линии законодательной власти – парламентский (замыкается на Федеральное Собрание Российской Федерации);
- по линии исполнительной власти – правительственный (замыкается на Президента РоссийскойФедерации);
- по линии хозяйствующих субъектов – внутрифирменный (замыкается на органы управления этих субъектов и независимые аудиторские организации).
В рамках первого и второго уровней контроль осуществляется органами государственного контроля и в целом может быть идентифицирован как государственный. На третьем уровне осуществляется фактически внутрифирменный контроль. Государственный контроль, в свою очередь, можно разделить на внешний (парламентский), подразумевающий контроль законодательной властью исполнительной, и внутренний, подразумевающий контроль исполнительной властью подведомственных ей субъектов хозяйствования и объектов собственности.

Рис. 2 Структура системы контроля управления
Государственной собственностью
В соответствии с Конституцией Российской Федерации органом парламентского контроля является Счетная палата Российской Федерации, осуществляющая свою деятельность на основе Федерального закона от 11.01.1995 г. №4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» в качестве самостоятельного юридического лица, обладающего организационной и функциональной независимостью. В инициативном порядке при содействии Счетной палаты созданы Счетные палаты субъектов Федерации.
В число основных задач, решаемых Счетной палатой, входит определение эффективности и целесообразности использования федеральной собственности.
Правительственные органы контроля также решают задачи контроля за имуществом, находящимся в федеральной государственной собственности и закрепленным за учреждениями и унитарными организациями.
К органам внурифирменного контроля можно отнести предусмотренные Гражданским кодексом Российской Федерации и Федеральным законом «Об акционерных обществах» органы управления хозяйственных обществ, товариществ, государственных и муниципальных унитарных предприятий и коммерческих организаций: Собрание акционеров, Совет директоров (наблюдательный совет), дирекция, планово-финансовые службы и т.п.
Функцию контроля они реализуют как одну их общих функций управления и осуществляют среди прочих специальную функцию контроля использования, распоряжения и сохранения имущества. Кроме того, в акционерных обществах специально для осуществления контроля за всей финансово-хозяйственной деятельностью избирается ревизионная комиссия (ревизор). В целях объективизации контроля, проверки и подтверждения правильности его ведения, верификации и укрепления внутрифирменного контроля Гражданским кодексом Российской Федерации и Федеральным законом «Об аудите и аудиторской деятельности» предусмотрена также аудиторская проверка деятельности хозяйствующих субъектов.
При этом контроль использования, распоряжения и сохранности государственной собственности все эти органы осуществляют как бы косвенно, в рамках общего контроля управления собственностью, принадлежащей данному юридическому лицу. Таким образом, подразумевается, что если в целом финансово-хозяйственная деятельность и управление имуществом осуществляется в интересах общества удовлетворительно, то и управление государственной собственностью отвечает интересам государства и осуществляется в соответствии с законом. На практике такое совпадение интересов не обеспечивается автоматически.
Поэтому в целях обеспечения интересов государства в акционерных обществах (товариществах и иных предприятий смешанной формы собственности), акции (доли, паи) которых находятся в федеральной собственности, введены в органы управления представители Российской Федерации, действующие на основании договора с Мингосимуществом России. В соответствии с распоряжением Мингосимущества России от 11.11.1999 г. №1506-р «Об утверждении Методических указаний по заполнению форм отчетности руководителей федеральных государственных унитарных предприятий и представителей Российской Федерации в органах управления открытых акционерных обществ» они обязаны представлять отчетность установленной формы с периодичностью два раза в год. Аналогичная отчетность предусмотрена и для руководителей федеральных государственных предприятий.
Однако, как показала практика, результативность контроля управления государственной собственностью продолжает оставаться крайне низкой вследствие следующих факторов5:
- общая низкая эффективность использования и распоряжения собственностью, обусловленная несовершенством системы управления государственной собственностью в целом;
- нерешенность многих принципиальных проблем функционирования органов контроля управления государственной собственностью.
Особую значимость имеет второй фактор, обусловленный множеством проблем, основными из которых являются четыре.
Первая проблема связана в основном с наличием двух контуров государственного контроля управления государственной собственностью. Ее решение может быть обеспечено координацией и разграничением деятельности контрольных органов в этой сфере в соответствии с разграничением функций и полномочий органов законодательной и исполнительной власти.
Вторая проблема связана с компетенцией органов государственного контроля по проверке управления государственной собственностью. Большинство органов государственного контроля имеет относительно простой доступ к информации о предприятиях до тех пор, пока государство является их собственником. С изменением юридического статуса предприятия в результате акционирования и приватизации возможности государственных органов по получению информации и проведения проверки снижаются, поскольку законодательно-правовые документы, устанавливающие их компетенцию, не содержат прямых положений об их праве на проведение проверки приватизированных и акционированных предприятий.
В основном эта компетенция в России, как и в ряде других стран, следует из общих норм, определяющих типы организаций, деятельность которых подпадает под проверку (аудит). Европейская комиссия выделяет три группы предприятий, находящихся в компетенции органов государственного контроля, на проведение аудита:
- предприятия, являющиеся государственной собственностью;
- предприятия, держателем акций которых является государство, но функционирующие в соответствии с торговым кодексом (гражданским кодексом, законом о компаниях и т.д.);
- частные предприятия, особо связанные с деятельностью государства.
Применительно к российским условиям целесообразно установить в законодательном порядке основные направления, объекты и область распространения контрольных функций и права высших контрольных органов при проверке использования собственности и приватизации, учесть передовой международный опыт.
В связи с этим возникает и третья проблема – выделение сфер федерального контроля управления государственной собственностью. В Гражданском кодексе Российской Федерации в качестве федеральных государственных средств понимаются средства, принадлежащие на праве собственности Российской Федерации: государственная казна Российской Федерации, средства федеральных внебюджетных фондов, имущество, находящееся в федеральной государственной собственности, закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями. В такой трактовке из сферы государственного контроля фактически выпадают акции (пакеты акций, закрепленные в федеральной собственности, ценные бумаги, нематериальные активы и т.п.). Поэтому необходимо при реализации функции контроля в качестве федеральных государственных средств рассматривать все активы, принадлежащие на правах собственности Российской Федерации.
Следует отметить, что во многих законодательных актах задачи государственного контроля управления собственностью зачастую ограничиваются лишь проверкой сохранности, эффективности и целевого использования федеральных государственных средств, что обусловливает четвертую проблему – сравнительно небольшое поле задач контроля управления собственностью легитимно охватываемое высшими уровнями контроля. Решение данной проблемы также требует законодательного уточнения и закрепления прав соответствующих органов контроля управления собственностью.
С учетом вышеизложенного, по нашему мнению целесообразно установить, что органы контроля верхних уровней осуществляют мероприятия по контролю за законностью и эффективностью организации и проведения преобразования форм собственности, а также организации управления государственной собственностью по следующим направлениям:
- выполнение общегосударственной программы преобразования форм собственности, в том числе приватизации;
- разгосударствление и приватизация предприятий на всех этапах, включая планирование;
- распоряжение, использование и приватизация земли и земельных участков;
- распоряжение недрами и другими природными богатствами России;
- разгосударствление и приватизация предприятий, связанных с добычей природных ресурсов;
- исполнение процедур оздоровления и предпродажной подготовки предприятий к приватизации;
- продажа имущества несостоятельных предприятий (банкротов);
- продажа долей (паев), акций, принадлежащих государству, на коммерческих, инвестиционных, залоговых и других аукционах и конкурсах, на отечественном и зарубежных рынках ценных бумаг, а также продажа объектов недвижимости, социальной структуры и иного обособленного имущества предприятий;
- оценка стоимости имущества (в том числе нематериальных активов) и организация консультационной и оценочной деятельности в процессе преобразования форм собственности;
- аудит приватизируемых предприятий и федеральных государственных унитарных предприятий;
- сохранность научно-технического, интеллектуального и образовательного потенциала, высокотехнологичных, наукоемких и стратегически значимых для национальной безопасности предприятий и производств при изменении их форм собственности;
- управление государственной собственностью, в том числе пользование и распоряжение собственностью, находящейся за рубежом;
- надзор за эффективностью деятельности и выполнением принятых или возложенных в ходе приватизации на нового собственника обязательств с целью защиты законных интересов Российской Федерации и ее граждан.
При этом в части контроля эффективности и законности приватизации, учета стратегических и экономических интересов России контрольные компетенции высших органов контроля необходимо распространить на Центральный банк Российской Федерации и все коммерческие банки.
Методологической основой контроля управления государственной собственностью могут служить три модели контроля, принятые в ряде развитых стран (рис. 3)6.
В России предпочтение, как правило, отдается первой модели, особенно органами правительственного и внутрифирменного контроля. Только в последнее время органами законодательной власти и Счетной палатой сделана попытка использования второй модели контроля, хотя считается, что применительно к задачам контроля управления государственной собственностью целесообразно, хотя это методически более сложно, применение второй и третьей моделей.
Именно эти модели, связанные с проверкой эффективности и оценкой стратегических последствий решений по использованию и преобразованию государственной собственности могут исключить множество неоправданных и поспешных решений с позиций экономической и социальной целесообразности, национальной и оборонной безопасности.
Рис. 3 Модели контроля управления государственной собственностью
Развитие контроля должно осуществляться на базе современного информационно-аналитического обеспечения контрольной деятельности управления государственной собственностью. При этом необходимо:
- использовать современные телекоммуникационные средства обмена планово-контрольной информацией и информацией об использовании, распоряжении и сохранности государственной собственности, а также складывающихся в этой связи тенденциях в рамках единой базы данных высших уровней контроля;
- определить возможность вхождения контрольных органов в ведомственные базы данных при проведении ревизий, проверок и экспертиз, а также подготовке к ним.
3. Проблемы управления государственной собственностью
Государственная собственность – понятие весьма емкое и умение эффективно управлять этой собственностью – ключевой вопрос развития российской экономики. Фактически при эффективном управлении должна быть решена триединая задача:
- обеспечение сохранности объектов государственной собственности;
- рациональное ее использование;
- приращение государственного имущества.
Применительно к обеспечению сохранности объектов государственной собственности, необходимо, прежде всего, поднять роль и управляющие возможности Мингосимущества России, других государственных органов управления, рационально распределить и контролировать полномочия как отраслевых министерств и ведомств, так и руководителей регионов и муниципальных образований. Поскольку государство имеет в собственности большое количество объектов, то оно обязано создать и систему ее сохранности, имея при этом в виду, что эта собственность наравне с любой другой функционирует в рыночных условиях и ее активно поддерживает само государство.
Для этого необходимо заново возродить в стране систему ответственности как материальной, так и уголовной за сохранность федерального имущества и поддержание его в надлежащем состоянии. Как показывает проведенная Мингосимуществом России совместно с отраслевыми министерствами и ведомствами инвентаризация в настоящее время огромное количество зданий, сооружений, оборудования разрушается, разворовывается, гибнет и за это практически никто не несет наказание.
Понятие материальной, вместе с тем и уголовной, ответственности за сохранность государственного имущества, стало, по сути дела, фикцией.
В отношении рационального использования государственного имущества необходимо, прежде всего, полностью поменять парадигму управления им. В настоящее время устоялось мнение, что государство всегда неэффективный собственник и уступает частнику в эффективности управления капиталом. Пора это мнение в корне менять.
Государство должно суметь создать соответствующие условия, найти таких управляющих, которые способны руководить предприятиями не хуже частного менеджмента. Тем более что еще сохранилась система подготовки и переподготовки управленческих кадров.
Главный вопрос при этом заключается в том, чтобы экономические действия властей по управлению государственной собственностью были адекватны условиям реальности. Для этого необходимо решить ряд проблем, затрудняющих эффективное использование государственной собственности.
1. Теневая экономика и коррупция
В результате непродуманной политики экономических реформ российская экономика получилась неэффективной7. При этом основной тенденцией ее развития продолжает оставаться дальнейшая «теневизация». Процесс «теневизации» экономики вызывает к жизни и «теневизацию» общества. В теневом обществе люди, как социальные субъекты, с одной 86стороны, продолжают входить в привычные для них легальные социальные группы и организации (семья, предприятие и т.д.), а с другой стороны, включаясь в теневую экономику, создают новые, нелегальные социальные образования, формируют свою социальную базу. Социальный механизм «теневизации» общества представлен на рис. 4.
Процесс «теневизации» экономики естественно все больше и больше захватывает и государственные предприятия. При этом существенную роль играет описанный выше процесс «теневизации» общества, способствующий возникновению клановости в управлении предприятиями, целенаправленным действиям по развалу государственных предприятий, с последующей их скупкой за бесценок в процессе приватизации и т.д.
2. Несовершенство современных рыночных отношений
На процесс управления государственной собственностью в современных условиях существенные особенности накладывают сложившиеся в российской экономике специфические черты рыночных отношений, даже нетеневой части экономики.
Рис. 4 Социальный механизм «теневизации» общества
Прежде всего это несовершенство налоговой системы. Создание новой техники требует значительного привлечения свободно конвертируемой валюты.
В этой ситуации приходится рассчитывать на меры государственной поддержки хотя бы в том, чтобы часть прибыли, направляемая производителями на развитие производства, разработку новых технологий и создание конкурентоспособной продукции, не облагалась высокими налогами. Это особенно важно в отношении предприятий, производящих наукоемкую продукцию, прежде всего относящихся к оборонно-промышленному комплексу.
Неразвитость и несовершенство рыночных отношений привело к тому, что в стране низка культура деятельности акционерного капитала. По-прежнему во многих случаях правит бал менеджмент, а не акционер. Низка роль годовых собраний, принижена роль советов директоров, уставы большинства акционерных обществ так и не приведены в соответствие с Федеральным законом «Об акционерных обществах».
В сегодняшней рыночной экономике России, зачастую при попустительстве властей, наблюдается стремление менеджмента зафиксировать в уставах свое, как им кажется, незыблемое монопольное право на руководство компанией. И нередко государство, даже при большом желании освободиться от того или иного недобросовестного менеджера, имея для этого необходимый пакет акций, не может ничего сделать. С этим мириться дальше невозможно. Тем более что и представители государства в органах управления акционерных обществ действуют не лучшим образом – нередко идут на поводу у менеджмента, нарушая полученные инструкции, касающиеся порядка их голосования в органах управления акционерных обществ, допускают размывание доли государства, их работа и отчетность носят нерегулярный характер.
3. Непродуманная приватизация
Результатом проведенной в 90-е годы массовой приватизации стало то, что государство отдало многие государственные предприятия на откуп неэффективным собственникам. Уже на первом этапе перехода к рынку в России были приватизированы почти все самые рентабельные предприятия, самые лакомые кусочки отечественной промышленности8.
Первым был второй по величине и лучший по качеству строительный комплекс Минатома России, затем были быстро приватизированы предприятия электроники и электротехники. Многое, что было достоянием в оборонно-промышленном комплексе ушло из государственной собственности. Это привело к тому, что основные технологические цепочки по производству экспортно-ориентированной продукции оказались нарушены.