Противостояние ветвей государственной власти в 1992–1993 гг.

Оглавление

Введение
Глава 1. Теоретические аспекты изучения государственной власти
1.1 Организация и способы осуществления государственной власти
1.2 Принцип разделение властей и его реализация в России
Глава 2. Изучение исторических предпосылок формирования современной системы разделения властей
2.1 Причины возникновения противостояния
2.2 Развитие противостояния и его последствия
Заключение
Список использованных источников и литературы
Список сокращений

Противостояние ветвей государственной власти в 1992–1993 гг.

«разработка и представление Государственной Думе бюджета страны;
проведение единой в стране экономической, культурной и социальной политики;
управление федеральной собственностью;
меры по обеспечению оборонной политики, внутренней и внешней безопасности, законности и др.»26
Как уже отмечалось, в состав Правительства Российской Федерации входят федеральные министерства, государственные комитеты, федеральные службы, комиссии, агентства, органы надзора. Изнутри каждая категория правительственных органов регулируется своим положением в рамках выделенного бюджетом лимита расходов. Основными внутриорганизационными звеньями органов исполнительной власти являются департаменты, управления, отделы и комиссии27.
К исполнительной власти также относится и институт Президента. Он является главой государства, выступая гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина. Президентом российского государства может быть избран гражданин РФ не моложе 35 лет, постоянно проживающий в России не менее 10 лет28.
К основным полномочиям Президента Российской Федерации по Конституции относятся следующие:
«назначение с согласия Государственной Думы Председателя Правительства Российской Федерации;
право председательства на заседаниях Правительства Российской Федерации;
принятие решений об отставке Правительства Российской Федерации;
представление Государственной Думе кандидатуры для назначения на должность Председателя Правительства Российской Федерации заместителей председателя, федеральных министров;
предоставление Совету Федерации кандидатур для назначения на должность судей Конституционного суда, Верховного суда, Высшего арбитражного суда, Генерального прокурора, назначение судей других федеральных судов;
формирование и руководство Советом Федерации;
назначение и освобождение полномочных представителей Президента Российской Федерации;
назначение и освобождение высшего командования Вооруженных сил Российской Федерации;
назначение и отзыв после консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях»29.
Хотя Россия и является классической президентской республикой, тем не менее, некоторые особенности в конституционном статусе Президента страны все же существуют. Так, Президент Российской Федерации не является главой исполнительной власти, выступая скорее гарантом разделения властей и играя координатора в их отношениях. Он наделен меньшей зависимостью от соотношения политических сил в парламенте (в отличие от президента Франции), а также более значительным влиянием на процедуру избрания премьер-министра. «Президент России в отличие от европейских коллег не связан обязательствами ни с одной из партий, поддерживающих его на выборах, опираясь прежде всего на свой аппарат, подбираемый на чисто профессиональной основе»30.
Принцип разделения властей и правовое представление о месте и роли Президента РФ в системе «сдержек и противовесов» в существующем виде сформировалось не сразу. Прошло несколько лет от декларативного провозглашения до настоящей реализации в основном законе и в практике конституционного строительства принципа разделения властей, их взаимодействия, определения места и роли в системе государственных институтов Президента Российской Федерации.
В процессе формирования системы государственной власти в России место и роль Президента были предметом особенно ожесточенной полемики. В дискуссиях о месте и роли Президента в системе разделения властей столкнулись две позиции: одни предлагали определить его статус как «высшего должностного лица», другие - «высшего должностного лица и главы государства». В конечном итоге по предложению ряда участников Конституционного совещания положение Президента Российской Федерации было определено через понятие главы государства31.
Для четкого определения принципа разделения властей в России можно сформулировать следующее определение. Так, разделение властей - «это такая институционально-функциональная форма организации государственной власти, при которой выразителями народного суверенитета и, следовательно, суверенитета государства являются высшие органы народного представительства, закрепляющие силой закона общие интересы и потребности общественного развития, а профессиональный государственный аппарата (правительственно-административный и судебный), как правило, лишь выполняет решения представительных органов власти, применяет законы»32.
В связи с этим представляется, что институт разделения властей в России должен по крайней мере отвечать трем основным требованиям:
во-первых, только парламенту, в данном случае Федеральному Собранию как высшему представительному и законодательному органу страны, принадлежит исключительное право на установление правовых норм33;
во-вторых, прерогатива исполнительной власти - не нормотворчество, а прежде всего и главным образом исполнение принятых парламентов законов. Исполнительная власть должна быть ограничена ответственностью перед парламентом, а законность правительственного нормативного акта должна быть подтверждена судебной процедурой;
в-третьих, только Конституционный Суд, судебные органы как подчиненные только Конституции и законам Российской Федерации, могут и должны выступать гарантом законности. Об этом, в частности, прямо говорится в Статье 1 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»: «Конституционный Суд Российской Федерации - судебный орган конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющий судебную власть посредством конституционного судопроизводства»34.
Как уже отмечалось, общая идея принципа разделения властей состоит в том, что ни один орган власти, «ни одна политическая организация не могут игнорировать либо приостанавливать деятельность конституционно закрепленных институтов, бесконтрольно отправлять властные функции, стремиться к упразднению конституционного строя, его правовой и социальной опоры». Узурпация власти и насилия исключается в силу конституционных рамок действия трех ветвей власти35. Универсальной модели разделения властей не существует. Принцип разделения властей в различных государствах в зависимости от системы правления специфичен. Он осуществляется в разных формах; степень реализации системы «сдержек и противовесов» соответствует национальной специфике и определяется политическими факторами или историческими традициями36.
Поэтому в России разделение властей также может быть использовано и на уровне субъектов федерации с учетом специфики организации власти в республиках, краях и областях, автономных образованиях. Разделение власти, закрепленные в Конституции Российской Федерации, может быть применимо и к местному самоуправлению, но только с учетом его специфики и правовых рамок.
Глава 2. Изучение исторических предпосылок формирования современной системы разделения властей
2.1 Причины возникновения противостояния
Как уже было отмечено в предыдущей главе, важное значение в истории государственного управления России сыграл этап, на котором развилось противостояние двух ветвей власти – исполнительной во главе с президентом Б.Н. Ельциным и законодательной во главе с Р.И. Хасбулатовым.
На стороне Б.Н. Ельцина выступали Совет министров РСФСР во главе с В. Черномырдиным.
Приход к власти в 1992 году радикалов принес с собой серьезные изменения в расстановке политических сил в России. Курс радикальных реформ еще больше поменял прежнюю политическую конфигурацию: лагерь демократов все более раскалывался, так что к конце 1992 года его большинство уже находилось в оппозиции к правительству.
Взаимоотношения с политической оппозицией стали для российского правительства одной из главных забот. Также основную проблему создавала конфронтация с главным организованным центром оппозиции – российским Съездом народных депутатов и Верховным Советом.
Для российского правительства, возглавлявшегося уже не Е. Гайдаром, а В. Черномырдиным, 1993 г. начался с определения основых стратегических позиций. Они были обнародованы в конце января. Изложение правительственных намерений началось с жесткой, созвучной голосам оппозиции, констатации катастрофического состояния российской экономики: «Экономика России находится глубоком кризисе, который грозит перерасти в полный развал с предсказуемыми экономическими, политическими и социальными последствиями. Падение производства и сокращение капиталовложений, расстройство государственных финансов, рост инфляции, сокращение валютных поступлений и подрыв платежеспособности страны сопровождаются резким снижением уровня жизни широких слоев населения»37.
В правительственном документе не назывался конкретный виновник резкого ухудшения социально-экономического положения России, но за его строками угадывалось желание доказать, что гайдаровские реформы не привели к каким-либо позитивным результатам или даже к минимальной стабилизации. Новый премьер-министр явно показывал, что его стабилизационно-реформаторский курс начинается «с нуля» и включает в себя, помимо всего прочего, исправление грубых просчетов предшественника.
Приоритеты правительственной политики на 1993 г., однако, преимуществу повторяли гайдаровские подходы. Главными среди них объявлялись укрепление рубля, финансовая стабилизация и борьба с инфляцией. Правительство называло своими основными ориентирами снижение темпов инфляции к концу года до 5% в месяц, сокращение дефицита консолидированного госбюджета до 5% валового национального продукта, стабилизации курса рубля ко второму полугодию38. Объявлялось о намерении пресечь размещение в иностранных банках экспортной выручки предприятий «вплоть до полной конфискации валютных средств и сурового уголовного наказания руководителей».
Монетаристский подход к лечению экономических болезней России дополнялся крайне общими фразами о целях промышленной политики, которая в предшествующий год у правительства практически отсутствовала. Правительство Черномырдина, не называя никаких цифр, ограничивалось намерением снизить темпы падения и начать постепенно стабилизировать производство, повысить нормы сбережений и капиталовложений, сдерживать рост безработицы. Признав банкротство предшествующей экономической политики, правительство оказалось бессильным предложить сколько-нибудь убедительную альтернативу гайдаровскому курсу. Стратегические поиски правительства продолжились в следующем месяце, а наибольшую известность приобрело заседание Президиума кабинета министров 11 февраля, ставшее форумом всех структур исполнительной власти. На нем президент Б. Ельцин не только смягчил критику реформаторского курса предшествующего года, но и попытался ее реабилитировать: «Не могу согласиться и с тем, что экономические реформы в России пошли по худшему варианту. Они пошли по единственно возможному варианту. В тех условиях не было возможности выбора ни моделей реформ, ни команды, готовой взяться за это дело... Реформы потребовали высокой цены. Но это - цена реформ, а не революции в напичканной ядерным оружием многонациональной стране»39.
Выступление Ельцина кроме защиты радикальных реформ содержало подспудно и признание того факта, что они, как и прежние умеренные горбачевские реформы, возникли стихийно, определялись давлением обстоятельств, а не какими-то обоснованными расчетами и программами. Но назвать это открыто в качестве главной причины тяжелого хода и последствий реформ Ельцин не решился. В его истолковании в основе неудач реформаторов лежало сопротивление законодательной власти: «Однако макроэкономической стабилизации достичь не удалось. Основная причина тому - разногласия между законодательной и исполнительной властями по вопросу ограничительной финансовой, денежно-кредитной политики. В результате мы находимся перед реальной угрозой гиперинфляции»40.
Президент предложил законодательной власти сделать выбор: или заключить соглашение с исполнительной властью, дав ей право проводить жесткий монетаристский курс, или организовать всенародный референдум, который должен был проголосовать за президентскую или парламентскую республику и, следовательно, решить, кому - президенту или законодателям - должны быть вручены решающие властные полномочия. Вопрос о референдуме поднимался Ельциным уже на седьмом съезде народных депутатов России, и тогда после жарких дискуссий было решено назначить его на 11 апреля 1993 г. В ходе него избирателям предстояло определить основы конституционного строя России. Но уже через несколько недель после съезда члены Верховного Совета во главе с Хасбулатовым и поддержавший их председатель Конституционного суда В. Зорькин объявили референдум ненужной и опасной затеей. Законодатели, однако, не собирались идти уступки правительству в вопросе о распределении властных полномочий. Шаткий компромисс, достигнутый между исполнительной и законодательной властью на седьмом съезде, рухнул, а их антагонизм очень быстро достиг еще большей остроты.
Конфликт между исполнительной и законодательной властью, определивший развитие российской политики в 1993 г. и завершившийся кровавой схваткой между ними в начале октября, имел ряд причин. Одна из главных заключалась в сохранявшихся и углублявшихся разногласиях по вопросу о социально-экономическом и политическом курсе России. Среди законодателей в качестве ведущей силы утвердились сторонники регулируемой экономики и национально-государственного направления, а защитники радикальных рыночных реформ оказались в явном меньшинстве. Смена у руля правительственной политики Гайдара Черномырдиным только на примирила законодательную власть с исполнительной. Как вскope выяснилось, новое правительство, внося коррективы в экономическую политику Гайдара, в то же время не отказывалось от монетаристского курса, который вызывал наибольший гнев Верховного Совета. К тому же на пост министра финансов, проводника этого курса, был назначен Б. Федоров, который, как и Гайдар, в глазах оппозиции был «ставленником» Международного валютного фонда41.
Важной причиной антагонизма двух ветвей государственной власти являлось и отсутствие у них опыта взаимодействия в рамках системы разделения властей, которой Россия практически не знала. Попытка испытать эту систему в России была предпринята только один раз, в начале XX в., но тогда она потерпела крах. В западных же странах, откуда система разделения властей была заимствована, она являлась не только одной из основ демократического правления, но и действовала практически без сбоев. Но ее отлаживание заняло там не одно столетие, причем укрепились в разных странах не одна, а несколько моделей разделения властей, соответствовавших национальным условиям. Главными были две модели: президентская республика, в которой исполнительная власть имела больше прерогатив, чем законодательная, и парламентская республика, в которой, наоборот, большими прерогативами пользовалась законодательная власть.
В свете мирового опыта для России больше подходила модель президентской республики. В пользу ее говорили и сложности переходного периода, переживаемого Россией, и ее размеры, и отсутствие в России сильных партий, которые являются обязательным условием успешного функционирования парламентских республик, и особенности российского политического сознания. Но эти обстоятельства меньше всего волновали российских законодателей, для которых на центральное место выдвинулся вопрос собственного выживания и подчинения себе любой ценой исполнительной власти.
2.2 Развитие противостояния и его последствия
По мере ожесточения борьбы с президентом и правительством законодательная власть, пользуясь присвоенным себе правом изменять российскую Конституцию, стала отодвигать исполнительную власть на государственные задворки. Драматизм этой ситуации заключался в том, что парламент не отвечал за реализацию принимаемых решений в жизнь, по этой причине нейтрализация им исполнительной власти оборачивалась хаосом или параличом хозяйственных и социальных сфер. Законодатели наделили себя самыми широкими полномочиями, в том числе теми, которые, согласно системе разделения властей в любом ее варианте, должны быть прерогативой исполнительных и судебных органов. Одна из поправок к Конституции наделяла Верховный Совет правом «приостанавливать действие указов и распоряжений президента Российской Федерации, отменять постановления и распоряжения Советов министров республик в составе Российской Федерации в случае их несоответствия законам Российской Федерации». Обычно эта прерогатива принадлежит верховному судебному органу. Законодательная власть оказалась также наделенной правом распоряжаться государственным имуществом, жестко контролировать финансово-кредитную и денежную политику, осуществлять другие полномочия, традиционно относимые к компетенции исполнительной власти.
Российский президент со своей стороны обнаружил склонность к полному игнорированию воли строптивых законодателей. Война исполнительной и законодательной власти заводила всю и без того хрупкую российскую государственность в тупик, так что вынесение на суд избирателей вопроса об основах конституционного строя, в первую очередь разделении властей, представлялось хоть каким-то выходом из драматической ситуации. Но между двумя антагонистами разгорелся спор о формулировании вопросов для избирателей, и даже в начале марта, то есть за месяц до проведения референдума, было абсолютно неясно, какой же выбор предстояло им совершить.
Законодатели, собравшиеся 8-12 марта на восьмой Съезд народных депутатов России, решили разрубить гордиев узел: согласно их решению, на проведение любых референдумов накладывался мораторий, а во взаимоотношениях двух властей закреплялся статус-кво в соответствии с принципами действовавшей конституции. Президентская сторона расценила это решение как «попытку полностью сконцентрировать власть в руках Советов, возвратить коммунистическую номенклатуру к рычагам управления страной, отобрать назад демократические завоевания ста 1991 года». Срочно созванное в Москве Консультативное совещание политических партий и организаций демократической ориентации охарактеризовало итоги съезда как «исторический реванш сил реакции», а позицию Президиума Верховного Совета и Р. Хасбулатова - как практически сросшуюся с политическими установками национал-коммунистической оппозиции. Ответный удар президента, его попытка по-своему разрубить гордиев узел во взаимоотношениях исполнительной и законодательной власти была предпринята 20 марта. Вечером того дня в обращении к гражданам России, которое транслировалось по двум телевизионным каналам, Б. Ельцин объявил о подписании им Указа об особом порядке управления до преодоления кризиса власти. Из разъяснений Ельцина следовало, что на 25 апреля 1993 г. назначается референдум о доверии президенту и вице-президенту Российской Федерации, а также по вопросу о проекте новой Конституции и выборах нового парламента. В случае одобрения новой Конституции деятельность Съезда народных депутатов и Верховного Совета должна была быть приостановлена, хотя они и не распускались. Из слов Ельцина вытекало также, что любые решения органов и должностных лиц, направленные на отмену и приостановление указов и распоряжений президента, являлись недействительными. Фактически в стране вплоть до вступления в силу новой конституции вводилось президентское правление. Уже через несколько часов после выступления Ельцина с резкой отповедью ему на российском телевидении выступили четыре влиятельных политика: Р. Хасбулатов, А. Руцкой, В. Зорькин и Секретарь Совета безопасности России Ю. Скоков. Они решительно опротестовали заявление президента и объявили его не соответствующим Конституции42.