Менеджмент в социальной сфере муниципальных образований

Введение
Глава 1. Социальная сфера муниципальных образований и проблемы ее развития в современных условиях
1.1. Современное состояние и проблемы развития социальной сферы муниципальных образований
1.2. Содержание, цели и приоритеты развития социальной сферы муниципальных образований
Глава 2. Стратегия и механизм управления развитием в сфере образования
2.1. Планирование развития социальной сферы муниципального образования
2.2. Рыночный подход к реформированию университета
Заключение
Список использованных источников и литературы

Менеджмент в социальной сфере муниципальных образований

30,5
Костромская область    
179,1    
6,7
Корякский автономный округ    
242,6    
71,3
Республика Ингушетия    
250,01    
53,4
Передача всей социальной инфраструктуры в ведение местных органов власти (муниципалитетов) без создания системы обеспечения институциональной и финансовой базы, массовый вывод социальных объектов из общедоступного пользования через приватизацию и отказ от целого ряда социальных гарантий привели к существенному сокращению возможностей удовлетворения социальных потребностей людей, переносу основной ответственности государства на местный уровень, не имеющий финансовых источников. Ситуация стала особенно парадоксальной после принятия Налогового Кодекса, который значительно сократил налоговые поступления на муниципальном уровне. Ситуация продолжает усугубляться четко выраженной тенденцией к отставанию роста доходов и заработной платы от роста стоимости социальных услуг. Например, суммарная стоимость услуг ЖКХ по стране за 2002 г. увеличилась для населения в 1,7 раза (со 170,6 млрд. до 293,5 млрд. руб.), тогда как фонд заработной платы и доходы местных бюджетов возросли в 1,3 и 1,4 раза (13).
Перераспределение полномочий субъектов государственной социальной политики произошло и продолжается при отсутствии нормативов социальных обязательств государства на разных уровнях и их обеспечением из соответствующих бюджетов.
Поскольку уровни развития регионов различны, остро встает вопрос о единых правах дотирования регионов. В настоящее время это дотирование происходит через передачу с федерального уровня в адрес субъектов Российской Федерации средств, необходимых для осуществления их полномочий. Федеральные органы государственной власти наделены полномочиями по установлению порядка разграничения расходных обязательств Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Федеральные органы государственной власти вправе определять основы формирования доходов и осуществления расходов всех уровней. Они определяют порядок установления и исполнения расходных обязательств не только федерации, но и её субъектов, если для финансового обеспечения этих расходных обязательств в адрес бюджетов субъектов Российской Федерации предварительно были переданы субвенции из федерального бюджета.
Большое значение здесь смогли бы сыграть единые социальные нормативы как основа объективной оценки положения дел на территории. Также необходимо обеспечить целевое использование трансфертов. Трансферты могут иметь разное назначение: дополнительные средства для выплаты заработной платы работникам бюджетной сферы при их недостаточности в местном бюджете, выделение субвенций для поддержания определенного минимального уровня социальной сферы, обеспечение установленных законом выплат и дотаций ЖКХ и др. Цель государства - обеспечение конституционных прав населения на всей территории страны.
Сложившееся в настоящее время положение с распределением социальных функций и ответственности между субъектами социальной политики по уровням вертикали власти и в территориях по горизонтали с очевидностью свидетельствует, что дальнейшее повышение эффективности социальной политики в России требует модернизации межбюджетных отношений и жесткого структурирования единой государственной социальной политики на всем государственном пространстве.
1.2. Содержание, цели и приоритеты развития социальной сферы муниципальных образований
Развитием нового направления в государственной социальной политике России стало провозглашение в сентябре 2005 г. Президентом Российской Федерации В.В.Путиным начала реализации четырех национальных проектов: в сфере здравоохранения, образования, строительства жилья и сельского хозяйства. Выбор данных приоритетов объективно обусловлен требованиями экономического развития страны и сам по себе является важным этапом строительства социального государства в Российской Федерации.
Рамки национальных проектов задали систему координат, в которых должна произойти модернизация социальной политики. И не имеет принципиального значения, что данные направления выбраны достаточно произвольно, что в перечень национальных проектов не вошли повышение уровня жизни всего населения прежде всего за счет роста заработной платы, борьба с нищетой или улучшение экологии. Важно то, что социальная политика приобрела конкретную направленность (7).
В то же время, реальное значение национальных проектов зависит от того, как определены конкретные цели их реализации, какие механизмы достижения результатов будут предложены и как они будут осуществляться.
К сожалению можно констатировать, что провозглашенные национальные проекты не направлены на институциональную реформу соответствующих сфер, не имеют четких показателей результатов и сводятся к дополнительному финансированию, хронически недофинансированных в прошлом, отдельных сегментов. При отсутствии конкретных целей не предложены и механизмы содержательной модернизации и повышения эффективности.
Существующая в России в настоящее время система федеративных отношений не реализует принцип общедоступности социальных благ; деформирует правовую основу социальной деятельности государства (не обеспечивает реальные социальные права). Принятая законодательная база, не учитывающая региональные особенности, не обеспечивает реализацию провозглашенных норм; содержит различные основания социальной защиты, предполагающие перекрестное финансирование и рассогласование прав и ответственности; допускает несовпадение федеральных и региональных норм. Социальные бюджеты не покрывают взятые на себя государством обязательства. Система социальной защиты не обеспечивает требуемый уровень. Предпринимаемые государством меры не достаточны для поднятия благосостояния граждан и, наконец, совершенно не эффективны меры по созданию условий для повышения роли муниципальных образований (9).
Среди задач межбюджетных отношений в социальной сфере в качестве основных можно выделить:
обеспечение и гарантии конституционных прав граждан в области труда, занятости, социальной защиты, образования, охраны здоровья, культуры, обеспечения жильем;
улучшение демографической ситуации, снижение детской смертности и смертности граждан в трудоспособном возрасте;
финансовое обеспечение минимальных социальных стандартов;
формирование системы доходов, обеспечивающей каждому уровню возможность необходимых расходов;
обеспечение справедливого распределения доходов и уменьшения их географической дифференциации (10).
Основой бюджетного федерализма должно являться положение, согласно которому каждый уровень власти должен располагать полномочиями из собственных источников, необходимых для финансирования расходов по возложенным на него социальным обязательствам. В соответствии с этим постулатом финансирование социальной сферы в социальном государстве должно представлять собой распределение ответственности по реализации социальных функций между уровнями власти, принятие и законодательное закрепление государственных социальных стандартов, определение потребностей каждого государственного субъекта социальной политики в финансировании для обеспечения социальных стандартов, относящихся к его компетенции, и предоставление каждому субъекту доступа к необходимым ресурсам и системе доходов.
Можно выделить три основных причины, по которым это не реализуется в Российской Федерации. В условиях переходной экономики проявляется объективная тенденция к централизации власти и концентрации ресурсов наряду со стремлением делегировать ответственность за состояние социальной сферы на нижние уровни власти. На стремление сократить социальные расходы всех уровней не повлиял даже профицит федерального бюджета Российской Федерации последних 5 лет.
В основе распределения социальной ответственности между структурными уровнями власти лежит отнесение социальных услуг к "чистому общественному благу" и к "социально-значимым (смешанным) благам". К "чистому общественному благу" относятся единые федеральные социальные нормы и социальные факторы макроэкономики, связанные с социальной природой самого рынка (обеспечение занятости, социальной защиты, пенсионная система, социальное страхование, возмещение ущерба и т.п.). Обеспечение общественного блага является ответственностью федерального уровня (18).
Социально значимые блага являются прерогативой региональной власти или органов самоуправления, "так как децентрализация обязательств по предоставлению услуг населению позволяет властям максимально полно выявить потребности населения в этих видах социальных услуг и организовать работы по удовлетворению данных социальных потребностей".
В связи с проблемой распределения между уровнями власти социальной ответственности необходимо отметить, что принципы государственного бюджетирования также требуют коррекции.
Принцип распределенной ответственности предполагает, что величина социальных обязательств каждого уровня должна соответствовать полномочиям по обеспечению бюджетных поступлений и специальных сборов. Возможные решения состоят в предоставлении соответствующему структурному уровню власти право самому определять собственные налоговые базы, ставки налогов и вводить местные налоги и специальные платежи.
В этом случае региональные и местные власти стоят перед необходимостью аргументации дополнительного налогового бремени и постоянного учета эффективности социальных программ. Возникает обязанность постоянно объяснять избирателям, что предоставляемые блага важнее, чем сокращение налогов, и имеющиеся финансовые ресурсы расходуются целевым образом. С другой стороны, в случае местных налогов и сборов более очевидной для населения становится связь между количеством и качеством социальных услуг и необходимыми затратами, что способствует развитию гражданской ответственности, открытости власти и демократии. Недостаток данного подхода заключается в нарушении конституционного принципа равных прав и обязанностей для всех граждан, которые подрывает избыточная местная фискальная система.
Другим решением является унификация на федеральном уровне всех налогов и сборов и введение единой нормы распределения доходов между центром, субъектами федерации и местным самоуправлением. Такой подход в значительной мере снимает с нижележащих уровней ответственность за невыполнение социальных обязательств, поскольку всегда есть возможность объяснить, что средств было предоставлено недостаточно. Возможность снятия с себя ответственности за некачественные и не в полной мере предоставленные населению социальные услуги возникает и при прямых трансфертах на эти цели в дотационные регионы.
Глава 2. Стратегия и механизм управления развитием в сфере образования
2.1. Планирование развития социальной сферы муниципального образования
В современных условиях система образования является основным социальным институтом, определяющим развитие общества и государства. Из трех функций государства — «учить, лечить и охранять» — образование определяет главную на современном этапе составляющую — формирова­ние будущего, т. е. развитие, тогда как остальные направлены, в первую очередь, на сохранение ста­бильности.
Специфическим именно для системы образо­вания является и тот факт, что результаты функци­онирования системы образования - «выходная продукция» и возможность оценки ее качества от­далены от момента принятия управленческих ре­шений достаточно большим интервалом времени, определяемым длительностью реализации полно го цикла образовательной программы: для общего образования этот интервал не менее трех лет, для высшего — от четырех до шести лет (16).
Проблемой является также и выделение изме­римых (не только - и не столько - количествен­ных, но, в первую очередь, качественных) харак­теристик результатов деятельности системы обра­зования (как системы в целом, так и отдельных ее элементов - учебных заведений, научных и обес­печивающих организаций и собственно органов управления образованием).
В связи с этим важнейшую роль играют воп­росы выбора механизмов управления и необходи­мого для их эффективного использования систем мониторинга, моделирования и прогнозирования.
Характеризуя управление, принято выделять в качестве основных следующие этапы:
- определение желаемого состояния объекта управления, к которому он должен прийти, или желаемого направления движения объекта - цель;
- определение текущего положения объекта и/или траектории его движения относительно цели — позиционирование;
- определение последовательности управля­ющих воздействий, направленных на перевод объекта в желаемое состояние, или изменение на­правления его движения и определение необходи мых для этого ресурсов — программа;
- реализация управляющих воздействий обеспечивающих движение объекта к намеченной цели — выполнение программы (20).
Следовательно, осуществляя управление тем или иным объектом, необходимо с определенной степенью регулярности выполнять следующие действия:
1. Намечать желаемое положение объекта, по каким-либо выбранным параметрам лучшее, не­жели то, которое он занимает в настоящее время. Для этого необходимо определить (выбрать или сконструировать) параметры (показатели), по ко­торым можно оценивать (характеризовать) поло­жение объекта; при этом параметры должны быть едины для всех положений объекта и измеримы.
2. Определять, каким образом будет/должно меняться положение объекта при переходе из существующего положения в желаемое.
3. Определять, как будет влиять совокупное изменение параметров (показателей) объекта на его положение относительно поставленной цели.
4. Определять, каковы будут последствия уп­равляющих воздействий в ходе передвижения/перемещения объекта.
5. Определять положение объекта управления относительно поставленной цели, оценивать отклонение от намеченной траектории движения и.т. д., вплоть до осуществления необходимых воз­ действий на объект управления для приведения его в нужное состояние.
Существенным в этом процессе является из­мерение параметров объекта управления, их сопо­ставление, оценка и прогнозирование изменений.
Если учесть, что изменение положения объек­та управления или траектории его движения в слу­чае сложных систем, к которым относится систе­ма образования, обусловлено не только управля­ющим воздействием субъекта управления, но и рядом других факторов (связанных с изменения­ми внешней среды и внутренними изменениями обьекта управления), осуществление указанных действий должно происходить достаточно часто, если не сказать — постоянно, а управляющие воз­действия в соответствии с получаемыми результа­тами должны регулярно корректироваться.
Однако до настоящего времени управление в образовании в довольно слабой степени соответствует приведенному подходу — основным инструментом управления в образовании являются не­формализованные механизмы принятия решений, опирающиеся на опыт и интуицию управленцев и привлекаемых ими экспертов, при существенно ограниченном применении объективизированной информации (22).
Естественно спросить, а как же осуществля­ется управление образованием в настоящее время, если цели определены недостаточно четко, а пос­ледующие действия затруднены невозможностью позиционирования объекта управления? Практи­ка показывает, что основным в управлении обра­зованием является метод частных улучшений, со­вершенствования, «устранения имеющихся недо­статков». В данном случае все эти обозначения рассматриваются как синонимы. Содержание это­го метода основано на выделении наиболее важ­ных (с точки зрения субъекта управления, а точ­нее - руководства органа управления образова­нием) недостатков, препятствующих улучшению положения в образовании (положение опять же оценивается субъектом управления, причем ни процедура такой оценки, ни даже подходы не оп­ределены). Наверное, это не худший вариант орга­низации управления, применяемый давно, но, ви­димо, и не лучший, поскольку именно этот под­ход создал то положение в образовании, которое мы имеем в настоящее время и которое подверга­ется критическим оценкам. Кроме того, частные улучшения, как правило, не приводят к улучше­нию положения системы в целом, что, впрочем, ввиду отсутствия методологии такой оценки, как-то и не обсуждается.
Организация управления образованием, кро­ме проблемы постановки цели, требует также ре­шения двух важных проблем: описания целевого и текущего "состояний системы образования оценки «удаленности» текущего состояния отно­сительно целевого. Разумеется, их решение следует понимать как разработку и регулярное примене­ние методологии, т. е. способов, механизмов и про­цедур описания и оценки. Не будет слишком сме­лым утверждение, что в настоящее время какого-то сложившегося единого подхода в этом направ­лении нет. Чтобы в этом убедиться, достаточно посмотреть аналитические материалы по системе образования.
Кроме решения методологических проблем, необходимо соответствующее информационное обеспечение этой работы. В этом направлении положение, по крайней мере с точки зрения пока­зателей, характеризующих экономические аспек­ты деятельности системы образования, несколько лучше.
Организация управления образованием долж­на базироваться на исходной информации трех основных видов: собственно информации о состо­янии системы образования, ее подсистем и элемен­тов; описании состояния (текущего и будущего); оценке состояния. Не рассматривая приоритеты этих составляющих, можно сказать, что они равно необходимы, т. е. их наличие и функционирование является обязательным условием управления, что может быть проиллюстрировано в виде схемы (см. схему 1).
Существенным условием эффективности при­веденной схемы является то, что система монито­ринга должна быть единственным источником ин­формации о состоянии системы образования. Тем самым обеспечивается информационное единство всего управления системой, достоверность инфор­мационного обеспечения и относительная полнота охвата3. Кроме того, следует подчеркнуть, что в рам­ках системы мониторинга не определяется (по край­ней мере, самостоятельно), какая информация и в каком объеме должна собираться и круг процессов, которые необходимо отображать, — соответствую­щие требования поступают от других блоков (17).
Оценка состояния системы образования пред­ставляет собой позиционирование обобщенных характеристик системы относительно шкалы (или набора шкал) измерения характеристик системы от «плохого» состояния до «хорошего». Оценка состояния системы образования должна произво­диться в двух аспектах: качественном (хорошо — плохо) и количественном (насколько хорошо или плохо). Кроме того, она должна позволять срав­нивать состояния системы образования в разные моменты времени, с тем чтобы иметь возмож­ность оценить «направление движения» и «прой­денный путь».
Схема 1.
Стратегическое управление университетом
Оценка состояния системы образования пред­ставляется очень важной и с двух следующих по­зиций. Определение фактического положения си­стемы позволяет:
- оценить степень достижения некоторого ее «идеального» или желаемого состояния при усло­вии, что таковое состояние сформулировано в тех же терминах или показателях, что и фактическое (текущее) состояние;
- определить направление и динамику изме­нения состояния («скорость движения») системы, если основная цель сформулирована в терминах процесса, т. е. «усилить», «повысить», «улучшить» и т. д.
2.2. Рыночный подход к реформированию университета
Необходимость маркетинга в условиях рынка возникала закономерно по мере того, как отрасли переходили от ситуации «рынок продавца» к си­туации «рынок покупателя», т. е. когда наращива­емый объем предложения товаров превосходил до­минировавший ранее спрос на них. По оценкам специалистов, предложение образовательных ус­луг за последние несколько лет в России сделало колоссальный скачок и в настоящее время опере­жает спрос рынка. Это ведет к тому, что учебные заведения начинают не только конкурировать друг с другом, стремясь привлечь студентов, но и все больше зависеть в финансировании своей деятель­ности от дифференциации и диверсификации пред­лагаемых продуктов и услуг. Конкурируют школы и программы, активно ведется борьба за контин­гент обучаемых, за получение финансовой поддер­жки государства, зарубежной помощи, грантов, за привлечение на свою сторону спонсоров (21).