Принцип разделения властей, как основа построения системы государственных органов в правовом государстве.

СОДЕРЖАНИЕ:

Введение
1. Принцип разделения властей в РФ
1.1. Принцип разделения властей как характеристика формы государства
1.2. Принцип разделения властей в РФ
2. Система органов государственной власти при существующем принципе разделении власти в РФ
2.1. Федеральные органы государственной власти в системе разделения властей
2.2. Органы государственной власти субъектов РФ в системе разделения властей
Заключение
Библиография

Принцип разделения властей, как основа построения системы государственных органов в правовом государстве.

Конституция предусматривает значительные полномочия судебной власти по отношению к законодательной и исполнительной. В то же время формы влияния или система сдержек и противовесов со стороны этих органов на судебную власть весьма ограничены и не могут повлиять на ее самостоятельность и независимость.
Важным свойством судебной власти является ее исключительность. Если в деятельности других органов власти в отдельных случаях допускается некоторое смешение функций (например, временное осуществление Президентом РФ некоторых функций законодательной власти), то правосудие осуществляется исключительно судами и не может быть возложено ни на какой другой орган ни при каких обстоятельствах.
2. Система органов государственной власти при существующем принципе разделении власти в РФ
2.1. Федеральныеорганы государственной власти в системе разделения властей
В современной науке публичного права уделяется значительное внимание органам государственной власти, их месту в системе разделения властей.
Принцип разделения властей закреплен на конституционном уровне (ст. 10 Конституции РФ) и является одной из основ конституционного строя России.
Такие органы государственной власти, как суды, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ, относят к судебной, законодательной и исполнительной власти соответственно. Однако существуют органы, в отношении места которых в системе разделения властей существует дискуссия. Такими органами являются, например, Президент РФ, Генеральная прокуратура РФ, Счетная палата РФ.
В юридической науке распространено мнение о том, что такие органы не относятся ни к одной из названных ветвей власти. Для объяснения роли этих органов в системе властеотношений появилась категория "федеральные органы государственной власти с особым статусом", которая получила широкое распространение и наиболее активно пропагандируется членом-корреспондентом РАН М.В. Баглаем.11
Считается, что такие органы по действующей конституционной модели не могут быть отнесены к той или иной ветви власти, обозначенной в ст. 10 Конституции РФ.
Возможно, такое утверждение является следствием определенных стереотипов. Так, Конституционный Суд РФ сформулировал правовую позицию, согласно которой Конституция РФ в п. 1 ст. 11 непосредственно закрепляет, что в единую систему федеральных органов государственной власти входят только Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума) РФ, Правительство РФ, суды РФ. Означает ли это, что Конституционный Суд РФ раз и навсегда решил, что другие органы государственной власти не входят в единую систему федеральных органов государственной власти и систему разделения властей? Думается, что утвердительный ответ дать нельзя, поскольку Конституционный Суд РФ сформулировал правовую позицию только в отношении федеральных органов государственной власти, которые обозначены в ст. 11, подчеркивая тем самым, что наиболее формализовано применительно к конституционному принципу разделения властей выражены органы, поименованные именно в п. 1 ст. 11 Конституции РФ. Подтверждением этого суждения может служить и то, что Конституционный Суд РФ в своем решении посчитал, что "особенности же правового регулирования организации и деятельности федеральных органов, относящихся к той или иной ветви государственной власти, закрепляются другими положениями Конституции РФ (гл. 4 "Президент РФ", глава 5 "Федеральное Собрание", гл. 6 "Правительство РФ", гл. 7 "Судебная власть") и конкретизируются в ряде федеральных конституционных и федеральных законов".12 Поскольку в названных главах Конституции РФ и законах закрепляется наличие так называемых федеральных органов с особым статусом, это оставляет для Конституционного Суда РФ определенную свободу для возможных в будущем судебных интерпретаций в отношении места этих органов в системе разделения властей.
Статья 10 Конституции РФ снимает бесконечные споры о том, входят ли так называемые федеральные органы с особым статусом (ЦИК РФ, СП РФ, ЦБ РФ) в систему разделения властей в РФ.
Член-корреспондент РАН М.В. Баглай, справедливо выделяя категорию федеральных органов государственной власти с особым статусом, некорректно развивает свои суждения в отношении роли этих органов в системе разделения властей. Конституция РФ в ст. 10 прямо определяет, что "государственная власть в РФ осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную". Это распространяется именно на ВСЮ государственную власть в РФ. Если считать, что перечень ветвей государственной власти является закрытым, место таких органов может быть определено только в рамках этой триады. Однако в юридической науке, как уже отмечалось, превалирует понимание неправомерности включения этих органов в ту или иную ветвь власти. Например, в науке преобладает мнение, что прокуратура по своему функциональному назначению не должна входить в судебную власть, т.к. не осуществляет правосудия. Представляется, что оптимальным разрешением такого противоречия может стать использование конструкции "органа государственной власти с особым статусом такой-то ветви государственной власти". Например, можно определить принадлежность прокуратуры к судебной власти, используя именно такую конструкцию по примеру статуса органов судейского сообщества, которые "формируются и действуют в соответствии с федеральными конституционными законами и федеральными законами для выражения интересов судей как носителей судебной власти".13 Проводя аналогию и используя опыт зарубежных государств (например, Франции), можно считать прокуратуру органом с особым статусом в рамках судебной власти, вспомогательным органом судебной власти, который формируется и действует в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами для содействия справедливости в обществе, правосудия, которое осуществляется только судом.
В науке конституционного права уже выработаны новые подходы к разделению властей, которые существенно упрощают проблему включения тех или иных органов государственной власти в систему разделения властей: выделяются дополнительные ветви власти, такие как контрольная, избирательная, президентская. Поддерживая такие инициативы, представляется, что перечню ветвей власти следует быть открытым. Можно даже и не перечислять названия ветвей власти. Достаточно на конституционном уровне закрепить сам принцип разделения властей, который, как и всякий конституционный принцип, обладает высшей степенью нормативного обобщения. А его "расшифровку", толкование даст, в случае необходимости, орган конституционного контроля, как это делается во многих зарубежных государствах. Такие теоретические выводы могут уже сейчас учитываться конституционно-правовой практикой и заложить одну из основ для будущего конституционно-правового развития.
2.2. Законодательные органы государственной власти субъектов РФ в системе разделения властей
По доминирующему в юридической науке мнению, принцип разделения властей является одним из необходимых условий формирования правового государства и правовых законов, препятствующим возникновению какой-либо неограниченной власти, не связанной с естественным правом и конституционными принципами. При этом очень важно, чтобы три ветви власти (законодательная, исполнительная и судебная) не были бы полностью разобщены или, напротив, соединены под единым началом, в том числе и под эгидой президентской власти. Такое их состояние позволяет каждой из ветвей власти эффективно осуществлять свои полномочия для обеспечения сбалансированных интересов личности, общества и государства как основы национальной безопасности России.
В федеративном государстве система разделения властей имеет свои особенности, тем более в такой многосубъектной, многонациональной и многоконфессиональной, как Россия. С целью обеспечения реализации принципа разделения властей не только на уровне Федерации, но и в ее субъектах, в Основном Законе предусмотрено разграничение предметов ведения и полномочий между Россией и регионами. Данная проблема весьма сложная как с точки зрения нормативно-правового регулирования, так и практики реализации полномочий сторонами, требует самостоятельного изучения и выходит за рамки нашего исследования. Для нас же весьма важным представляется реализация конституционного принципа разделения властей на уровне субъектов РФ.
Правовую основу реализации данного принципа в регионах составляет, наряду с Конституцией России, Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ".14 За время его действия в данный нормативно-правовой акт внесено более 30 изменений и дополнений, в том числе в рассматриваемой нами области. Несмотря на это, в Законе принцип разделения властей и механизмы сдержек и противовесов выражены значительно слабее, чем в Основном Законе России.
Так, в соответствии со ст. 2 данного Закона систему органов государственной власти субъектов РФ составляют законодательный (представительный), высший исполнительный, а также иные органы государственной власти субъекта России, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта. В данном определении не хватает одного обязательного элемента для полной реализации принципа разделения властей - судебной власти. Прежде всего, такое определение не соответствует подпункту "д" п. 1 ст. 1 исследуемого Закона, устанавливающему в качестве принципа деятельности органов государственной власти субъекта России "разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную...". Кроме того, в Федеральном конституционном законе от 31 декабря 1996 г. "О судебной системе РФ" в п. 4 ст. 4 "Суды в РФ" записано: "К судам субъектов РФ относятся: конституционные (уставные) суды субъектов РФ, мировые судьи, являющиеся судами общей юрисдикции субъектов РФ". Думается, что такая нестыковка в законах является одной из причин того, что в большинстве субъектов РФ до сего времени нет конституционных (уставных) судов. Сложившаяся ситуация является основанием для вывода о том, что в данных регионах не завершено государственное строительство, отвечающее положениям федерального законодательства. В связи с изложенным представляется обоснованным вывод проф. И.Н. Барцица о том, что среди институциональных проблем в ходе реформирования системы осуществления государственной власти остается "незавершенность формирования системы государственных институтов, способных обеспечить эффективное развитие государства, общества, экономики".15
Изложенное позволяет сделать вывод о том, что целесообразно внести дополнение в ст. 2 ФЗ от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ", предусматривающее в качестве обязательного элемента системы органов государственной власти субъекта судебную власть, в том числе конституционный (уставной) суд субъекта.
В указанном выше Законе (N 184-ФЗ) в качестве основных обстоятельств, уравновешивающих полномочия законодательной и исполнительной органов государственной власти субъекта, просматривается следующее.
Для законодательного органа: а) наделение гражданина РФ полномочиями высшего должностного лица субъекта России (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ (ст. 18 ФЗ N 184-ФЗ)) по представлению Президента РФ; б) право выразить недоверие высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ); в) право обратиться к высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта), а также в органы исполнительной власти региона с предложением о внесении изменений и (или) дополнений в принятые ими правовые акты. При невыполнении таких предложений за законодательным органом государственной власти субъекта сохраняется право обращения в суд.
Кроме этого, конституциями (уставами) субъектов России могут быть определены дополнительные положения, ограничивающие полномочия исполнительного органа региона.
Для исполнительного органа субъекта России: а) высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) вправе принять решение о досрочном прекращении полномочий законодательного органа государственной власти субъекта в случае принятия данным органом конституции (устава) и закона, иного нормативно-правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным законам, принятым по предметам ведения России и предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, конституции (уставу) субъекта РФ, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а законодательный орган государственной власти субъекта не устранил их в течение 6 месяцев со дня вступления в силу судебного решения; б) законопроекты, внесенные высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), рассматриваются по его предложению в первоочередном порядке; в) высшее должностное лицо субъекта России (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) вправе обратиться в законодательный орган государственной власти субъекта с предложением о внесении изменений и (или) дополнений в постановления этого органа либо об их отмене, а также вправе обжаловать указанные акты в судебном порядке.
Общие полномочия конституционных (уставных) судов субъектов России как третьей ветви власти региона определены Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 г. "О судебной системе РФ" (ст. 27).
В положениях Федерального закона от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" вызывает сомнения обоснованность формулировки порядка назначения на должность высшего должностного лица субъекта Федерации. Здесь говорится о наделении гражданина России законодательным органом субъекта "полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ)" по представлению Президента РФ. В Конституции России термин "наделение полномочиями" не используется вообще. В ней говорится о назначении определенной категории должностных лиц.
В настоящее время реализация инициативы Президента России относительно того, что "предложения по кандидатурам будущих руководителей исполнительной власти субъектов РФ представлять Президенту только партиями, набравшими наибольшее число голосов на региональных выборах", внесет свои особенности как в реализацию концепции разделения властей, так и осуществление принципа сдержек и противовесов между ветвями власти субъекта.
Органы законодательной власти субъектов России занимают особое место, ибо они имеют "право и возможность принимать общеобязательные правила в виде нормативных правовых актов государственного значения, имеющих наиболее общий характер и высшую юридическую силу".
Законодательная функция представительных органов государства, несомненно, ставит их в особое положение в системе разделения властей. Органы исполнительной и судебной власти, будучи самостоятельными в осуществлении своей компетенции, могут функционировать лишь в пределах действующего права, их деятельность является подзаконной. Сказанное не означает, что законодатель сам свободен от соблюдения собственных законов.
Понятие "законодательная деятельность" отражает главную, но не единственную функцию законодательного органа. Причем процесс подготовки и принятия законов не отождествляется только с этим органом, поскольку в нем участвуют и исполнительная власть, и судебная. Законодательная власть - представительная. Именно на основе выборов народ передает власть своим представителям и уполномочивает представительные органы осуществлять государственную власть. В этом смысле можно говорить о первичности представительных органов в механизме государственной власти.
Принципиальное значение в обосновании высокого места законодательного органа в системе государственной власти имеет его особый характер. Уровень и объем компетенции законодательной ветви власти как по важности, так и по масштабам составляющих ее полномочий превосходит компетенцию второй и третьей ветвей власти.
Подводя итоги рассматриваемой проблемы, можно утверждать, что законодательная (представительная) ветвь власти в субъектах России обеспечивает баланс в системе разделения властей, формируя необходимую для деятельности других органов государственной власти законодательную основу, а с другой - обеспечивает гибкое проведение государственной политики посредством оценки представителями народа возможных действий власти и их социально-экономических последствий.
Указанное определяет необходимость и сущность взаимодействия трех ветвей власти, что выражается в согласовании различных вопросов, а также в определенной зависимости ветвей власти друг от друга. Как исполнительная, так и судебная власти действуют лишь на основе норм права, принимаемых законодателями. Но последние вырабатывают эти нормы не в отрыве, а в тесной связи и на базе проектов и предложений, исходящих преимущественно от органов исполнительной власти.
2.3. Судебная власть в системе разделения властей
В нашей стране принцип разделения властей был впервые предусмотрен в ст. 10 Конституции РФ 1993 года. Закрепление его в Основном Законе является не самоцелью, но призвано создать соответствующие условия организации государственной власти, обеспечивающие возможность наиболее эффективного его функционирования. Для этого важное значение имеет осуществление данного принципа таким образом, чтобы иметь необходимый баланс полномочий между различными ветвями государственной власти, систему "сдержек и противовесов", сформулированную в Постановлении Конституционного Суда РФ от 18.01.1996 как система правовых гарантий, которая исключает возможность концентрации власти у одной из ветвей власти, обеспечивает самостоятельное функционирование всех ветвей власти и одновременно их взаимодействие.
Решения суда, как известно, обязательны к исполнению, в ином случае должна наступать соответствующая ответственность. Однако до настоящего времени, как правильно отмечается в литературе, в законодательстве не предусмотрен механизм обеспечения исполнения постановлений Конституционного Суда РФ, касающихся именно вопросов разделения властей на уровне субъекта Федерации. Не этим ли во многом объясняется то, что он реализуется не в полной мере. Так, "нет сомнений, что органы судебной власти субъектов по своему правовому статусу находятся в одном ряду с органами законодательной и исполнительной власти",16 тем не менее, в отличие от них, судебные органы, к которым Федеральный конституционный закон от 31.12.1996 "О судебной системе РФ" относит конституционные (уставные) суды и мировых судей, представлены на местах в "усеченном" виде. Видимо, сказываются рудименты советского времени, когда явно наблюдалось принижение социальной роли судебной власти, поэтому она не признавалась как самостоятельная ветвь государственной власти. Так, И.Л. Петрухин утверждал, что суды в соответствии с Конституцией вообще не выполняют функции органов государственной власти. К тому же функцию правосудия он рассматривал как производную и в определенной степени подчиненную по отношению к функции государственной власти.17