Проблемы при контроле УФМС за миграционными потоками(на примере Свердловской обл.)

Содержание


Введение
1. Основные механизмы деятельности УФМС
1.1. Социально-экономическая и политическая деятельности УФМС
1.2. Правовые основы деятельности УФМС
1.3. Миграция или миграционные потоки как фактор деятельности УФМС
2. Совершенствования деятельности службы УФМС по Свердловской области
2.1. Анализ основных проблем функционирования и развития УФМС
2.2. Направления совершенствования деятельности УФМС
Заключение
Список использованной литературы

Проблемы при контроле УФМС за миграционными потоками(на примере Свердловской обл.)

1
информационно-правовая
УФМС согласно миграционному законодательству РФ ведет единый банк данных юридических и физических лиц по вопросам, отнесённым к компетенции УФМС
2
взаимодействия
взаимодействует в установленном порядке со средствами массовой информации при освещении проблем миграционной политики, а также других вопросов по направлениям деятельности УФМС
3
методическая
разрабатывает методические материалы и рекомендации, оказывает консультативную и иную помощь федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов РФ, органам местного самоуправления, территориальным органам, МВД, ГУВД, УВД субъектов РФ, представительствам ФМС по делам миграции за рубежом, учреждениям, непосредственно подчинённым ФМС, организациям и гражданам
4
технологическая
разрабатывает и внедряет совместно с подразделениями МВД, отвечающими за проведение единой технической политики в МВД РФ, единую информационную технологию и единую автоматизированную систему обработки информации, обеспечивающую мониторинг и передачу информации по вопросам, отнесённым к компетенции УФМС
Анализ практической информационной деятельности УФМС показывает, что использование автоматизированных информационных систем происходит в рамках процессов:
управления,
правовых консультаций,
паспортно-визового и др.
То есть следует отметить некую недостаточность разработки отдельных программ электронного уровня. Однако даже несмотря на это, многие сотрудники ФМС отмечают, что использование автоматизированных систем в их работе существенно сокращает время на обработку определенных документов, на выдачу документов и другие процессы, связанные с оформительно – разрешительной работой.
1.2. Правовые основы деятельности УФМС
Правовые основы деятельности УФМС по Свердловской области в первую очередь основываются на федеральном и региональном законодательстве и прежде всего Конституции РФ17, устанавливающей принципы федерализма в организации исполнительных органов.
Среди глобальных нормативных актов стоит назвать Стратегию национальной безопасности, а также Концепцию миграционной политики Свердловской области.
На современном этапе развития, в одном из важнейших документов о национальной безопасности – Стратегии национальной безопасности России до 2020 г. указано, что «угрозы информационной безопасности в ходе реализации настоящей Стратегии предотвращаются за счет совершенствования безопасности функционирования информационных и телекоммуникационных систем критически важных объектов инфраструктуры и объектов повышенной опасности в Российской Федерации, повышения уровня защищенности корпоративных и индивидуальных информационных систем, создания единой системы информационно-телекоммуникационной поддержки нужд системы обеспечения национальной безопасности»18.
Согласно Положению о Федеральной миграционной службе, Федеральная миграционная служба (ФМС) полномочна организовывать и осуществлять в соответствии с законодательством РФ «информационное и правовое обеспечение деятельности ФМС России, её территориальных органов, а также иных, входящих в систему ФМС России, организаций и подразделений по вопросам, относящимся к установленной сфере деятельности», «создаёт единую информационную систему…, формирует и ведёт федеральные базы данных, а также обеспечивает методологическое единообразие и согласованное функционирование информационных систем в установленной сфере деятельности».19
Большое значение в русле нормативно – правового регулирования имеет Федеральный закон от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»20 в русле которого, приняты Правительством РФ несколько важных Постановлений:
от 15 ноября 2006 г. N 681 "О порядке выдачи разрешительных документов для осуществления иностранными гражданами временной трудовой деятельности в Российской Федерации";
от 23 декабря 2006 г. N 798 "Об утверждении порядка подачи уведомления о привлечении и использовании для осуществления трудовой деятельности иностранных граждан, прибывших в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы";
от 15 января 2007 г. N 9 "О порядке осуществления миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации";
от 17 января 2007 г. N 21 "Об утверждении Правил подачи иностранным гражданином или лицом без гражданства уведомления о подтверждении своего проживания в Российской Федерации".
Важным моментом регулирования трудовой миграции стало также принятие Федерального закона РФ от 18 июля 2006 г. N 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации»21
Касаясь правовых основ, следует также отметить и иные нормативные акты. В частности, например 19 сентября 2006 г. был принят Указ Губернатора Свердловской области «О создании специального государственного учреждения Свердловской области «Центр содержания иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих депортации или административному выдворению за пределы Российской Федерации»22.
В соответствии с п. 2 и 3 ст. 26 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», п. 9 ст. 31, п. 5 ст. 34 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», со ст. 46 Устава Свердловской области, ст. 8, 54 Областного закона от 10 апреля 1995 г. № 9-ОЗ «Об управлении государственной собственностью Свердловской области»23 (с изменениями, внесенными Областным законом от 12 февраля 1998 г. № 5-ОЗ)24, законами Свердловской области от 22 июля 2002 г. № 32‑ОЗ, от 25 декабря 2003 г. № 53-ОЗ, от 7 июля 2004 г. № 21-ОЗ12, от 15 июля 2005 г. № 88‑ОЗ, от 30 июня 2006 г. № 39-ОЗ в целях организации содержания иностранных граждан и лиц без гражданства в специальном учреждении по решению суда до исполнения решения суда о депортации или административном выдворении за пределы Российской Федерации с учетом предложений Главного управления внутренних дел Свердловской области и Управления Федеральной миграционной службы России по Свердловской области создано специальное государственное учреждение Свердловской области «Центр содержания иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих депортации или административному выдворению за пределы Российской Федерации».
В рамках реализации положений Федерального закона от 25 июля 2002 г. «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» в целях повышения эффективности работы и своевременной координации деятельности государственных контролирующих органов и администраций, развития в интересах Свердловской области международных торгово-экономических и культурных связей постановлением Правительства Свердловской области от 4 февраля 2003 г. № 50-ПП создана Межведомственная комиссия Свердловской области по вопросам миграции.
1.3. Миграция или миграционные потоки как фактор деятельности УФМС
Факторы международной миграции в России являются достаточно впечатляющими. Так, по данным Росстата, в период с 1997 по 2008 г. из России выбыло – 1 419 091 человек, а прибыло 3 408 801 человек. То есть, прибыло в два раза больше чем убыло (Рис 1).
Рис 1. Количество прибывших и убывших из России в период с 1997 по 2008 гг.25
Миграционные потоки международного масштаба в России показывают, что самый большой пик в прибытии в Россию приходится на 1997, с 2005 по 2008 г. наблюдается положительная динамика, каждый год количество прибывающих в Россию увеличивается., так, прибыло в 2005 г. -177230 человек, в 2006 г. – 186380 чел., в 2007 г. – 286 956 чел. , в 2008 г. – 281 614 чел.
Характерно то, что основной прирост населения в России в рамках миграции составляют страны СНГ, так, в 2008 г. из 281614 человек, из стран СНГ прибыло 269976 человек26, то есть практически все из СНГ.
За последние три года по России отмечается некоторый спад прибывших. ( См. рис. 2)
Рис 2. Количество прибывших и убывших из России в период с 2008по 2010 гг.27
Таким образом, с 2008 по 2010 г. отмечается некоторый спад по числу прибывших в Россию, если в 2008 г. их количество составляло 691965 человек, то в 2010 609457 человек.
Что касается Свердловской области то, в регионе наоборот отмечается положительная динамика роста, несмотря на спад в 2009 г. по силу прибывших.
Рис 3. Количество прибывших и убывших из России в период с 2008по 2010 гг.28
Таким образом, число прибывших в Свердловскую область в 2009-2010 г. имеет положительную динамику, при этом, число прибывших превышает число выбывших граждан.
Если в 2008 г. прибыло – 67902 человека, то в 2009 г отмечается некоторый спад, возможно связанный с кризисом, число прибывших составило – 54927, однако в 2010 г. по сравнению с 2009 г. отмечается положительная динамика роста, так, количество прибывших составило – 57627 человек.
Учетная деятельность выступает важнейшей составляющей в работе УФМС по Свердловской области, именно от этой деятельности зависит и регулирование миграционных процессов, основанных на статистических данных.
В современных условиях, когда перемещения граждан из одной страны в другую, упрощаются, очень важно, в целях национальной безопасности вести учет каждого гражданина, въезжающего или выезжающего из нашей страны. Несмотря на наличие автоматизированных систем в работе УФМС по Свердловской области, все же учет нелегальных граждан, остается одной из важнейших проблем. Особенно остро стоит вопрос об учете нелегальной рабочее силы, находящейся на территории Свердловской области. Несмотря на наличие концепций в области информатизации, следует также признать, что штатная численность служб, обеспечивающих контроль за соблюдением данного законодательства, должна соответствовать масштабам использования труда нелегальных мигрантов. Все такие факты не могут быть выявлены. Но они должны выявляться на репрезентативном уровне, в количестве, заставляющем воспринимать их выявление как закономерность, а не случайность.
В современных условиях, в Свердловской области, необходимо перенимать и опыт развитых зарубежных стран, как по учетной политике мигрантов, так и по созданию систем, выявляющих нелегальных мигрантов. Безусловно, что наличие центрального банка данных по учету иностранных граждан в виде АС ЦБД УИГ создает положительный опыт в реализации принципов информационной безопасности России, важно, чтобы автоматизированные системы как определенная форма информатизации миграционной системы не была статичной структурой, а развивалась, согласно новой модели как миграционной политики, так и новой модели информатизации.
2. Совершенствования деятельности службы УФМС по Свердловской области
2.1. Анализ основных проблем функционирования и развития УФМС
Наличие пробелов в правовом регулировании миграционных процессов рассматривается в качестве основной причины масштабной незаконной миграции, экспертные оценки количественных параметров которой варьируются весьма широко. Практики называют также «прозрачность» российских границ с государствами СНГ, их техническую необустроенность. К примеру, по словам начальника управления по делам миграции ГУВД Свердловской области, на территории Среднего Урала в иностранными гражданами постоянно нарушается российское законодательство о въезде в страну. По данным паспортно-визового управления ГУВД области, 8,5 тыс. не имеют должным образом оформленной регистрации, то есть их пребывание на территории области является незаконным29.
По мнению специалистов миграционной службы Свердловской области, две трети от общего числа зарегистрированных иностранцев, то есть более 80 тыс. человек, приезжают работать. При этом официальное разрешение на право трудовой деятельности в Российской Федерации имеют только около 10 тыс. человек. Сферы деятельности, в которых заняты гастарбайтеры, не привлекательны для россиян. Вакансии в службах занятости имеются, но это, как правило, тяжелый физический труд с низким уровнем зарплаты30. Для граждан
России такое соотношение условий труда и уровня его оплаты неприемлемо, а приезжающих из стран СНГ оно устраивает.
Зачастую миграционное законодательство нарушают работодатели, являющиеся гражданами России. Именно они должны получать разрешение на привлечение иностранной рабочей силы и оформлять необходимые документы рабочим, обеспечивать людей безопасными условиями работы, жильем. Они же обязаны платить все установленные законом налоги. Стоит сказать, что после вступления в силу поправок в КоАП работодатели в массовом порядке занялись легализацией рабочих. Количество выдаваемых разрешений на право привлечения иностранной рабочей силы постоянно растет в Свердловской области.
Главными средствами борьбы с нарушителями миграционного законодательства в последние годы являются проведение массовых контрольных проверок в местах скопления иностранцев и административное выдворение нарушителей.
Управлением внутренних дел Свердловской области была организована и проводилась работа по выявлению иностранных граждан, нарушающих правила пребывания, посредством осуществления контрольных проверок в местах скопления иностранцев (рынки, гостиницы, общежития, жилой сектор, лечебные и оздоровительные учреждения, предприятия и другие места компактного пребывания и работы иностранных граждан), проведения проверочных мероприятий в местах розничной торговли алкогольными напитками, фармацевтическими товарами, в палатках на рынках и вне магазинов. При этом выявляется множество фактов правонарушений.
В России нет как нормативно – правового механизма статуса УФМС, так и финансовых основы борьбы с нелегалами, в том числе и в Свердловской области.
Другой проблемой в деятельности УФМС является информационная проблема.
Эффективность деятельности УФМС по Свердловской области в современных условиях интеграции и глобализации современного мира, требует наличия не просто информационных баз, а комплексных, хорошо структуированных источников информации о миграционных процессах, об отдельных гражданах и т.д.
В настоящее время, существует ряд проблем, которые существенно влияют на эффективность УФМС по Свердловской области:
неудовлетворительное решение заказчиками проблемы своевременного пересмотра потребных норм снабжения миграционных структур, особенно при их переходе на автоматизированный режим функционирования подсистем управления, права и отдельных видов обеспечения, несмотря на то, что зачастую сами же генерируют такой переход31;
низкая готовность руководящего состава и персонала, особенно преклонных возрастов, к внедрению в миграционный процесс новых информационных технологий, основанных на широком использовании персональных компьютеров, средств аудиовизуального отображения информации;
снижением объема информационного обеспечения миграструктур, особенно оперативной информацией по актуальным миграционным проблемам, зарубежной миграционной информацией и др32.
Существование современных систем информатизации в правоприменительной практике миграционных служб России показывает неэффективность следующих информационных систем:
«Криминал-И»,
«Поток»,
«Розыск-Магистраль».
Анализ практической информационной деятельности ФМС показывает, что использование автоматизированных информационных систем происходит в рамках процессов:
управления,
правовых консультаций,
паспортно-визового и др.
То есть следует отметить некую недостаточность разработки отдельных программ электронного уровня. Однако даже несмотря на это, многие сотрудники ФМС отмечают, что использование автоматизированных систем в их работе существенно сокращает время на обработку определенных документов, на выдачу документов и другие процессы, связанные с оформительно – разрешительной работой.
Кроме того, следует отметить и проблемы межведомственного взаимодействия УФМС в Свердловской области:
- недостаточная организация межведомственного взаимодействия по вопросам обмена информации;
- несогласованность действий структурных подразделений государственных и правоохранительных органов, из-за чего они как единое целое не настроены на конечный результат;
- неудовлетворительная организация научно-исследовательской работы по вопросам взаимодействия и внедрения ее результатов в практику.
2.2. Направления совершенствования деятельности УФМС
Необходимо выделять меры совершенствования на федеральном уровне, которые повлияют и на работу УФМС по Свердловской области и непосредственно меры для УФМС по Свердловской области.
Успешная реализация поставленных перед органами внутренних дел (в частности, Федеральной миграционной службой) задач в первую очередь зависит от своевременного, полного и соответствующего Конституции РФ законотворчества как Федерального Собрания РФ, так и законодательных органов субъектов Российской Федерации в области обеспечения конституционного права граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства. Деятельность некоторых законодательных органов субъектов Российской Федерации в сфере внешней миграции, принимающих правовые акты, которые вступают в противоречие с действующей Конституцией РФ, осложняет нормотворческую деятельность в системе МВД, в результате чего паспортно-визовые службы данных субъектов вынуждены руководствоваться в своей работе антиконституционными нормативными актами.
Значимым условием обеспечения легитимной деятельности федеральной службы выступает подготовка и принятие специального федерального закона, закрепляющего принципы деятельности и систему органов ФМС России, определяющего права, обязанности, социальную защиту должностных лиц органов ФМС России наряду с другими элементами их административно-правового статуса. Указанный закон определит и правовые рамки принудительной деятельности должностных лиц органов ФМС.
За принятием данного закона следует ожидать дальнейшее логичное расширение правового статуса ФМС России. Компетенция ФМС, выполняющей ведущую и координирующую роль в сфере миграции, должна охватывать все контрольно-надзорные и правоприменительные полномочия по реализации миграционной политики Российской Федерации. Органам ФМС России должны быть переданы полномочия, осуществляемые органами внутренних дел, по применению административного задержания лиц, привлекаемых к административной ответственности за нарушение миграционного законодательства, и полномочия по исполнению административного выдворения иностранного гражданина за пределы Российской Федерации. Необходимо рассмотреть вопрос о включении в перечень видов контроля, осуществляемых в пунктах пропуска через государственную границу, иммиграционный контроль, и наделить полномочиями по учету иностранных граждан, въезжающих в Российской Федерации, ФМС России.
Предложенные изменения правого статуса ФМС, на наш взгляд, позволят оптимизировать деятельность службы, поскольку будут способствовать ее устойчивому, централизованному и оперативному функционированию.
Для определения эффективности функционирования подсистемы информатизации в паспортно-визовой сфере следует учитывать принципиальные подходы - системный, информациологический, процессуальный.
Эффективность исполнения информационного направления в деятельности УФМС в Свердловской области, в первую очередь должна обеспечиваться за счет комплекса предоставляемых информационных услуг, используя которые иностранные граждане заранее бы извещались об условиях переезда и проживания в других странах. В связи с этим повышается значимость редакционно-издательской деятельности, от которой требуется все возрастающая оперативность редактирования и издания различных печатных материалов. Однако состояние имеющейся в ФМС полиграфической базы не удовлетворяет этому требованию. Кроме того, остро стоит вопрос обеспечения типографий квалифицированным техническим персоналом.
Вопросы межведомственного взаимодействия в УФМС по Свердловской области должны войти, в первую очередь, в отчетные показатели деятельности каждого органа по решению конкретных вопросов регулирования миграционных потоков.