Отрешение прзидента РФ от должности: теоретические и практические проблемы.

Содержание



Введение
Глава 1. Правовой статус Президента Российской Федерации
1.1.Понятие легислатуры главы государства
1.2. Конституционно-правовой статус Президента Российской Федерации
Глава 2. Основания и порядок отрешения от должности Президента Российской Федерации
2.1. Основания для отрешения от должности Президента Российской Федерации
2.2. Процедура отрешения от должности Президента Российской Федерации
Заключение
Список использованной литературы

Отрешение прзидента РФ от должности: теоретические и практические проблемы.

В частности, Президент РФ может быть подвергнут процедуре импичмента (отрешения от должности) за измену или совершение иного тяжкого преступления (ст. 93 Конституции РФ). Еще одним основанием привлечения к ответственности является признание Конституционным Судом РФ неконституционным и утратившим силу нормативного акта Президента РФ (ч. 2 и 6 ст. 125 Конституции РФ). Каких-либо иных оснований для привлечения Президента РФ к ответственности нет. Да и основание отрешения от должности, предложенное ныне действующей Конституцией РФ, вряд ли заслуживает одобрения. Налицо сужение ответственности Президента РФ по сравнению с прежней российской Конституцией, которая предусматривала отрешение Президента от должности в случае нарушения Конституции, законов РФ и данной им присяги (ст. 121.10 Конституции (Основного Закона) РСФСР)13. На сегодняшний день Президент РФ не подвергнут ответственности не только за неисполнение своих конституционных обязанностей, но и даже за прямое нарушение Конституции РФ, что является предметом самого пристального внимания большинства ученых: «На то обстоятельство, что в действиях федерального Президента РФ могут быть и имеются отступления от действующих законов, указывает практика решений Конституционного Суда РФ... Обращает на себя внимание и тот факт, что Президент РФ, являющийся по Конституции гарантом прав и свобод человека и гражданина (ст. 80), не несет конституционно-правовой ответственности не только за неисполнение им своих обязанностей в этой части, но и за то, что его указами данные права могут быть нарушены»14.
Как показывает мировая практика, даже не имея и трети полномочий, которыми наделен Президент РФ, главы зарубежных государств подлежат ответственности не только за государственную измену и совершение иных тяжких преступлений, но и за ряд иных противоправных действий.
Можно привести следующие основания конституционной ответственности президентов, за которые может последовать в качестве конституционно-правовой санкции лишение полномочий15:
1) нарушение конституции или закона (Греция, ФРГ, Польша, Италия);
2) неисполнение (ненадлежащее исполнение) конституционных обязанностей (Иран, Монголия);
3) совершение государственной измены или другого деяния (преступления), несовместимого с дальнейшим осуществлением президентских полномочий (США, Ирландия, Чешская Республика, Польша, Франция);
4) отклонение, принесение с оговоркой, нарушение присяги (Италия, Литва, Таджикистан, Монголия);
5) нарушение требований о несовместимости (Венгрия);
6) некомпетентное осуществление полномочий (Иран);
7) нарушение порядка выезда за пределы страны (Португалия, Ирландия);
8) инициирование референдума по роспуску парламента, если по итогам народного голосования роспуск не поддержан избирателями (Латвия).
Представляется необходимым увеличить перечень оснований, санкцией которых будет являться отрешение Президента РФ от должности. Нужно учитывать принцип: чем существеннее полномочия, тем больший должен быть контроль за их реализацией. Однако и ныне действующее положение об отрешении от должности Президента РФ заслуживает немало критических замечаний, и не только по причине невключения в качестве основания ответственности за нарушение Конституции РФ.
Необходимо отметить, что согласно ст. 93 Конституции РФ основанием отрешения Президента РФ от должности может быть выдвинутое Государственной Думой обвинение Президента в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления. Таким образом, Президент РФ вправе безнаказанно совершать умышленные преступления, предусматривающие наказание в виде лишения свободы на срок не свыше пяти лет, и неосторожные преступления, за совершение которых предусмотрено более строгое наказание, в том числе преступления, повлекшие гибель двух или более лиц, и оставаться Президентом. Согласно Федеральному закону «О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи»16 экс-президент РФ обладает неприкосновенностью и за преступления, совершенные им в период исполнения полномочий Президента РФ, может быть привлечен к уголовной ответственности лишь в случае, если эти преступления были тяжкими (ст. 3).
Это обвинение должно быть подтверждено заключением Верховного Суда о наличии в действиях Президента признаков преступления и заключением Конституционного Суда Российской Федерации о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения. Решение Государственной Думы о выдвижении обвинения и решение Совета Федерации об отрешении Президента от должности должны быть приняты двумя третями голосов от общего числа в каждой из палат. Однако возведенных редутов на пути отрешения Президента от должности показалось недостаточно. Согласно п. 3 ст. 93, если в трехмесячный срок после выдвижения Государственной Думой обвинения против Президента решение Советом Федерации не будет принято, обвинение против Президента считается отклоненным.
Ограничение в сроках рассмотрения вопроса об отрешении Президента от должности предусмотрено также в Бразилии. Федеральному верховному суду Бразилии для этого отпущено 180 дней. Причем никаких предварительных заключений каких-либо инстанций при этом не требуется (параграф 2 ст. 85 Конституции Бразилии). Согласно ст. 86 Конституции Бразилии «если принято решение об осуждении Президента Республики двумя третями Палаты депутатов, то Президент подвергается суду Федерального верховного суда за деяния, подпадающие под общеуголовные преступления, Федерального сената - за злоупотребление властью»17.
Уголовным кодексом РФ предусмотрены давностные сроки привлечения к уголовной ответственности: при совершении тяжкого преступления 10 лет, а при совершении особо тяжкого преступления - 15 лет (ст. 78). Это в отношении простых смертных. Президент же, если процедура отрешения его от должности «проволокитилась» в течение трех месяцев, не только не может быть привлечен к уголовной ответственности, но, более того, несмотря на заключение Верховного Суда РФ о наличии в действиях Президента признаков государственной измены или иного тяжкого преступления, продолжает оставаться главой Российской Федерации.
Кстати, об особо тяжких преступлениях. А.В. Малько и С.Ю. Суменков отмечают, что Президент РФ, прекративший исполнение своих полномочий, может быть лишен неприкосновенности только в случае возбуждения уголовного дела по факту совершения им тяжкого преступления. Таким образом, отмечают авторы, «он освобождается от ответственности не только за совершение преступлений небольшой и средней тяжести, но и за особо тяжкие преступления»18. А.В. Малько и С.Ю. Суменков считают, что здесь налицо явный пробел в законодательстве.
Однако законодательство, предусматривая основания лишения неприкосновенности Президента, прекратившего исполнение своих обязанностей, не может выйти за пределы оснований отрешения от должности действующего Президента РФ, который в соответствии со ст. 93 Конституции РФ может быть отрешен от должности только при совершении тяжкого преступления. Объясняется этот «пробел» тем, что в 1993 г. действовал УК РСФСР, не знавший понятия «особо тяжкое преступление» (понятие тяжкого преступления было предусмотрено в ст. 7.1 УК РСФСР). Категоризация преступлений, предусмотренная ст. 15 УК РФ, вступившего в действие с 1 января 1997 г., предусматривает как категорию тяжкого (умышленные преступления, наказуемые лишением свободы на срок свыше 5 и не свыше 10 лет), так и категорию особо тяжкого преступления (умышленные преступления, наказуемые лишением свободы на срок свыше 10 лет). Необходимо включить в содержание ч. 1 ст. 93 Конституции РФ и п. 2 ст. 3 Федерального закона «О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи» указание об особо тяжком преступлении, представляющем большую общественную опасность в сравнении с тяжким преступлением.
Совершенно очевидна недостаточность предусмотренных ст. 93 Конституции РФ оснований отрешения Президента РФ от должности. Так, С.А. Авакьян отмечает отсутствие ответственности Президента за нарушение Конституции, законов, присяги19. О.В. Брежнев предлагает предусмотреть в качестве основания отрешения Президента от должности «нарушение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, повлекшее тяжкие последствия»20. Н.С. Зыкова считает необходимым введение полноценного института конституционной ответственности Президента в форме отрешения от должности за действия и решения, противоречащие Конституции РФ21.
Таким образом, основания отрешения от должности Президента РФ, указанные в федеральном законодательстве РФ, должны быть расширены, учитывая принцип: чем существеннее полномочия, тем больший должен быть контроль за их реализацией.
2.2. Процедура отрешения от должности Президента Российской Федерации
Необходимость внесения в Конституцию РФ изменений, расширяющих основания отрешения Президента от должности, очевидна. Однако пока эти основания ограничены положениями, предусмотренными ст. 93 Конституции РФ, следует рассмотреть недостатки порядка реализации этих оснований.
Процедура отрешения имеет две стадии:
1) Государственная Дума двумя третями голосов от общего числа депутатов принимает решение о выдвижении обвинения. При этом инициатива должна быть проявлена не менее чем одной третью депутатов Государственной Думы и должно быть вынесено заключение специальной комиссии, образованной Государственной Думой. Обвинение против Президента должно быть подтверждено заключение Верховного Суда РФ.
2) Решение об отрешении Президента РФ от должности носит другая палата парламента – Совет Федерации – двумя третями голосов от общего числа членов не позднее чем в трехмесячный срок после выдвижения Государственной Думой обвинения против Президента. Вместе с тем Совет Федерации делает запрос в Конституционный суд РФ о соблюдении вопросов процедурного характера. Конституционный суд РФ дает заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента Российской Федерации в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления. Правом на обращение в Конституционный Суд с запросом о даче заключения о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления обладает только Совет Федерации. Вполне логично, поскольку именно Совет Федерации принимает окончательное решение об отрешении Президента от должности22.
Анализируя процедуру отрешения Президента РФ от должности, С.А. Авакьян обратил внимание на то, что Регламенты Государственной Думы 1994 и 1998 гг. по-разному решают вопрос о том, на какой стадии этой процедуры направляется в Верховный Суд РФ запрос о даче заключения о наличии в действиях Президента РФ признаков состава преступления23.
Согласно Регламенту Государственной Думы 1994 г. предложение о выдвижении обвинения против Президента направлялось одновременно и в Специальную комиссию, и в Верховный Суд РФ для дачи заключения о наличии в действиях Президента РФ признаков состава преступления (ст. 164). В соответствии же со ст. 177 Регламента Государственной Думы 1998 г. предложение о выдвижении обвинения против Президента РФ направляется Государственной Думой на заключение только Специальной комиссии. Получив заключение Специальной комиссии, Государственная Дума принимает постановление о выдвижении обвинения против Президента РФ, после чего Дума в пятидневный срок направляет указанное постановление в Совет Федерации, а также для дачи заключений - в Верховный Суд и Конституционный Суд РФ (ст. 180).
Таким образом, получается, что Государственной Думе для выдвижения обвинения против Президента РФ не требуется заключения Верховного Суда РФ о наличии в действиях Президента РФ признаков преступления. Верховный Суд РФ может прийти к выводу об отсутствии в действиях Президента состава преступления, и в этом случае выдвижение Думой обвинения против Президента окажется лишенным основания.
Согласно ст. 166 Регламента 1994 г. при рассмотрении предложения о выдвижении обвинения против Президента и заключения Специальной комиссии заслушивается заключение Верховного Суда РФ о наличии в действиях Президента РФ признаков преступления.
Таким образом, недостатком Регламента 1998 г. является то, что Государственная Дума принимает постановление о выдвижении обвинения против Президента, не имея заключения Верховного Суда РФ о наличии в действиях Президента РФ признаков преступления, а недостаток Регламента 1994 г. состоял в том, что Государственная Дума хотя и заслушивает заключение Верховного Суда РФ, но это заключение не основано на выводах Специальной комиссии о фактической обоснованности обвинения Президента РФ, поскольку предложение о выдвижении обвинения против Президента РФ, как уже отмечалось, направлялось в Верховный Суд РФ одновременно с направлением такого предложения в Специальную комиссию.
Очевидно, последовательность должна быть следующая: 1) предложение о выдвижении обвинения против Президента РФ направляется Государственной Думой на заключение Специальной комиссии (ст. 177 Регламента); 2) заключение Специальной комиссии направляется в Верховный Суд РФ на заключение о наличии в действиях Президента РФ признаков преступления; 3) заключение Верховного Суда РФ должно направляться в Государственную Думу РФ; 4) это заключение должно заслушиваться на заседании Государственной Думы РФ при рассмотрении предложения об обвинении Президента РФ после доклада депутата Государственной Думы, уполномоченного депутатами палаты, внесшими предложение о выдвижении обвинения; 5) постановление Государственной Думы о выдвижении обвинения против Президента РФ в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления вместе с заключением Специальной комиссии, заключением Верховного Суда РФ и стенограммой заседания Государственной Думы РФ, на котором рассматривался вопрос о выдвижении обвинения против Президента РФ (см. ст. 168 Регламента Совета Федерации ФС РФ), направляются в Совет Федерации РФ.
Представляется целесообразным внести соответствующие изменения в Регламент Государственной Думы 1998 г.
Получив из Государственной Думы указанные в ст. 168 Регламента документы, Совет Федерации в соответствии со ст. 169 Регламента направляет в Конституционный Суд Российской Федерации запрос о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения против Президента Российской Федерации.
Как указано в Федеральном конституционном законе от 21 июля 1994 г. «О Конституционном Суде Российской Федерации»24, к запросу должны быть приложены текст решения Государственной Думы о выдвижении обвинения, протокол или стенограмма обсуждения этого вопроса на заседании Государственной Думы и тексты всех связанных с этим обсуждением документов, а также текст заключения Верховного Суда Российской Федерации. Заключение Конституционным Судом Российской Федерации должно быть дано не позднее 10 дней после регистрации запроса.
По итогам рассмотрения дела Конституционный Суд РФ дает заключение либо 1) о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения, и в этом случае заключение направляется в Совет Федерации, либо 2) о несоблюдении установленного порядка выдвижения обвинения, и в этом случае рассмотрение обвинения прекращается.
Получив заключение Конституционного Суда Российской Федерации о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента Российской Федерации в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, Совет Федерации в соответствии со ст. 170 - 171 Регламента Совета Федерации рассматривает вопрос об отрешении Президента от должности.
В Регламенте Верховного Суда РФ целесообразно предусмотреть положение о том, что заключение Верховного Суда РФ относительно обвинения Президента в государственной измене или совершении иного тяжкого или особо тяжкого преступления направляется в Государственную Думу РФ. Соответствующие изменения необходимо будет внести в ч. 2 ст. 168 Регламента Совета Федерации, содержащую перечень документов, направляемых Государственной Думой в Совет Федерации, включив в этот перечень заключение Верховного Суда РФ. Вместе с постановлением Государственной Думы в Совет Федерации направляются заключение Специальной комиссии и стенограмма заседания Государственной Думы, на котором рассматривался вопрос о выдвижении обвинения против Президента РФ.
До сих пор законодательно не урегулирован порядок осуществления Верховным Судом РФ квалификации действий Президента как содержащих или не содержащих признаки уголовно наказуемого деяния.
Следует обратить внимание еще на одно отличие Регламента Государственной Думы 1998 г. от Регламента 1994 г. Статьей 164 Регламента от 25 марта 1994 г. состав Специальной комиссии формировался с учетом равного представительства фракций и депутатских групп. Однако п. 3 ст. 177 Регламента от 22 января 1998 г. предусмотрен иной порядок формирования Специальной комиссии: состав Комиссии формируется с учетом пропорционального представительства депутатских объединений.
Если в соответствии с п. 1 ст. 176 Регламента предложение о выдвижении обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности может быть внесено по инициативе не менее одной трети от общего количества депутатов Государственной Думы, то при оценке Комиссией соблюдения процедурных правил и фактической обоснованности обвинения (п. 1 ст. 177 Регламента Государственной Думы) "партия власти", имеющая большинство в Государственной Думе и благодаря пропорциональному представительству фракций при формировании Специальной комиссии получившая большинство в этой Комиссии, может на корню зарубить инициативу отрешения Президента от должности. Очевидно, целесообразно вернуться к формулировке ст. 164 Регламента от 25 марта 1994 г.
И еще о большинстве в Думе. Президент Д.А. Медведев в Послании Федеральному Собранию РФ предложил путем снижения до 5-процентного барьера дать возможность для вхождения в парламент для малых партий. Предложение демократично. Однако есть и другая сторона. Увеличение количества фракций в Думе ослабит и без того не сильную оппозицию и еще более усилит положение имеющей большинство в Думе «партии власти». Соответственно усилятся авторитаризм и безответственность Президента.
Представляет интерес опыт работы Специальной комиссии при подготовке вопроса об отрешении Президента Б.Н. Ельцина от должности в 1999 г. Статья 178 Регламента Государственной Думы определяет задачи и права Специальной комиссии. Согласно ч. 1 этой статьи Комиссия проверяет обоснованность выдвижения обвинения против Президента. При этом (ч. 2 ст. 178) Комиссия заслушивает на своих заседаниях лиц, которые могут сообщить о фактах, положенных в основу предложения о выдвижении обвинения, рассматривает соответствующие документы, заслушивает представителя Президента РФ. По результатам проверки Комиссия принимает заключение.
Председатель Комиссии 1999 г. В.Д. Филимонов в интервью спецкору журнала Ивану Марино отметил трудности, с которыми столкнулась Комиссия в своей работе. Отсутствие закона, который регулирует работу подобной Комиссии, и вообще процедуры отрешения Президента от должности привело к тому, что Комиссия, по существу, оказалась бесправной. Не имея прав следственных органов, она была вынуждена работать только на добровольных началах с теми, кого вовлекала в работу. Так, некоторые должностные лица, свидетельские показания которых Комиссии необходимо было заслушать, не являлись в Комиссию, воспользовавшись отсутствием механизма, который обязал бы их являться на заседание комиссии. Регламент Государственной Думы не регулирует работу Специальной комиссии, вследствие чего Комиссия вынуждена была выработать свой Регламент.