Развитие договорных основ Россиийского федерализма: проблемы теории и практики реализации

Введение
1. РОССИЙСКИЙ ФЕДЕРАЛИЗМ
1.1. Особенности политико-территориального устройства федеративного государства
1.2. Основные модели федерации
2. ОСНОВНЫЕ ЭТАПЫ РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА
2.1. Диалектика развития Российского Федерализма
2.2. Развитие федерализма в РСФСР (1917-1920гг.)
2.3. Суверенизация РФ и ее субъектов (1990-1992гг.)
2.4. Развитие федеративных отношений на основании федеративного договора (1991-1993гг.)
2.5. Развитие федеративных отношений на основе компетенции РФ и договоров с субъектами РФ (1993г. – по настоящее время)
3. ФЕДЕРАТИВНАЯ РЕФОРМА В РОССИИ
3.1. Социально-политические предпосылки федеративной реформы
3.2. Обеспечение единого правового пространства РФ
3.3. Концепция рабочей группы Российского Совета по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными, региональными и муниципальными уровнями власти
3.4. Концепция комиссии при Президенте РФ по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления
4. ПЕРСПЕКТИВНАЯ МОДЕЛЬ РОССИЙСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА
4.1. Теоретические предпосылки перспективной модели российского федерализма
4.2. Основные принципы разделения государственной власти между РФ и её субъектами
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Список использованных источников и литературы

Развитие договорных основ Россиийского федерализма: проблемы теории и практики реализации

В этих параметрах федерализм вы­ступает у нас не просто как одна из возможных форм политико-терри­ториальной организации государства, а как оптимальная и возможно единственная в данных конкретных условиях демократичес­кая форма такой организации. Подлинный федерализм в таких услови­ях является действенным способом практической реализации демокра­тии в данном вопросе.
1.2. Основные модели федерации
Федерация - представляет собой добровольное объединение ранее самостоятельных государственных образований в одно союзное государство.
Федеративное государственное устройство неоднородно. В различных странах оно имеет свои уникальные особенности, которые определяются историческими условиями образования конкретной федерации и прежде всего национальным составом населения страны, своеобразием бытаи культуры народов, входящих в союзное государство.
Вместе с тем можно выделить наиболее общие черты, которые характерны для большинства федеративных государств:
1. Территория федерации состоит из территорий ее отдельных субъектов: штатов, кантов, земель, республик и т.д.
2. В союзном государстве верховная исполнительная, законодательная и судебная власть принадлежит федеральным государственным органам.
3. Субъекты федерации имеют право принятия собственной конституции, имеют свои высшие исполнительные, законодательные и судебные органы .
4. В большинстве федерации существуют союзное гражданство и гражданство федеральных единиц.
5. При федеральном государственном устройстве в парламенте имеется палата, представляющая интересы членов федерации.
6. Основную общегосударственную внешнеполитическую деятельность в федерациях осуществляют союзные федеральные органы. Они официально представляют федерацию в межгосударственных отношениях (США, Бразилия, Индия, ФРГ и др.).
Федерации строятся по территориальному и национальному признаку, который в значительной мере определяет характер, содержание, структуру государственного устройства.
Территориальная модель федерации характеризуется значительным ограничением государственного суверенитета субъектов федерации. Национальные модели федерации характеризуются более сложным государственным устройством. Основное различие между этими моделями состоит в различной степени суверенности их субъектов. Центральная власть в территориальных федерациях обладает верховенством по отношению к высшим государственным органам членов федерации. Национальное государство ограничивается суверенитетом национальных государственных образований.
2. ОСНОВНЫЕ ЭТАПЫ РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА
2.1. Диалектика развития Российского Федерализма
Как правило, федерация обычно образуется путем объединения двух или нескольких государств в единое целое союзное государство. Образование Российской Федерации шло совсем иным путем.
Сегодня нередки споры об исторических корнях российского федерализма. Иной раз их усматривают уже в процессе объединения княжеств, земель, царств и ханств в далеких столетиях, когда складывалось государство Российское. Этот процесс шел разными путями, охватывая добровольные союзы и спасительные присоединения, но не исключая и завоевательные походы. Со временем Россия превратилась в государство, спаянное воедино не только общностью исторического пути народов, но и общими интересами — экономическими, социальными, культурными, политическими. Однако Россия — и это хотелось бы подчеркнуть — создавалась и развивалась как централизованное унитарное государство. Чем более крепла царская власть, тем четче идеи единой и неделимой России принимали государственные формы.
Известный российский правовед профессор Н. М. Коркунов писал уже в канун первой мировой войны: «Россия могла быть только единым государством. Она никогда не образовывала и не образует ни федерации, ни унии»6. Действительно, основные законы царской России провозглашали, что во всем ее пространстве власть принадлежала государю. В верховном управлении его власть действовала непосредственно, а «в делах же управления подчиненного», как говорилось в то время, определенная степень власти могла вверяться государем местам и лицам, действовавшим, однако, его именем и по его повелению7. Конституционный манифест 17 октября 1905 г., от которого либеральные круги России могли ожидать более серьезных реформ, внес в государственное устройство России мало нового.
Федерализм вначале не признавался и большевистской партией. Считалось, что он ослабляет необходимое единство экономических связей и вообще является негодным типом для одного государства. В принципе партия выдвигала лозунги самоопределения наций, входящих в состав государства, но не шла дальше требований широкого областного самоуправления, особенно для местностей, отличавшихся национальным составом населения. Предпочтение явно отдавалось крупному централизованному государству.
Ленин и его сторонники позднее пересмотрели свое отношение к федерализму. Решающую роль играло возрастание национального фактора в борьбе за политическую власть. Еще накануне первой мировой войны большевистская партия провозгласила, что право наций на самоопределение охватывает их право на отделение и образование самостоятельного государства. Вместе с тем сразу же была сделана оговорка о том, что решение вопроса об отделении непозволительно смешивать с вопросом о его целесообразности. Примечательно, что в первых актах победившей советской власти вопрос о государственном устройстве практически не затрагивался.
Обстановка, создавшаяся на территории царской России, однако, потребовала радикальных решений: центральная власть вынуждена была бороться за свое выживание, а усиление сепаратизма и национализма вело к тому, что от бывшей «единой и неделимой» отпадали все новые регионы. Окончательно вышли из состава России Польша и Финляндия, приобретали государственную самостоятельность Литва, Латвия и Эстония, реальной становилась возможность отделения Украины и Белоруссии, не говоря уже о Грузии, Армении и Азербайджане. В этих условиях лозунги федерализма стали спасительными для сохранения крупного государства.
2.2. Развитие федерализма в РСФСР (1917-1920гг.)
Этапное для советского периода отечественной истории значение в понимании роли, функций государства, которые обеспечили бы единство и территориальную целостность России, имели труды В. Ленина. Способами обеспечения единства власти В. Ленин признавал только диктатуру пролетариата, первоначально - унитаризм и строгую централизацию власти в России, позже - федерализм как способ решения национального вопроса и обеспечения территориального единства государства. Ленин тесно увязывал национальный состав населения с экономическими факторами, а национально-территориальный принцип организации государства долгое время не считал приемлемым для России. Только центральная власть государства, учитывая условия жизни и быта населения, «будет определять границы автономных областей и пределы ведения автономных сеймов», так как «Россия - государство с единым национальным центром, великорусским»8.
Взгляды В. Ленина на форму государственного устройства изменились после октября 1917 г., когда начался процесс дезинтеграции России. Признавая свою вину за недостаточное внимание к вопросам национально-государственного устройства, к созданию нового геополитического образования - Союза ССР, В. Ленин был убежден, что такое государство необходимо не только создать, но и укрепить организационно, а также хозяйственными, дипломатическими, военными мерами, системой управления с учетом его национальных особенностей сосредоточить в ведении центральной власти только военные и дипломатические вопросы, определить, кто является носителем воли нации к отделению в зависимости от конкретно-исторических условий их развития и пр.
Таким образом, в дореволюционные и первые послереволюционные годы взгляды теоретиков и практиков Великой Октябрьской социалистической революции трансформировались от признания жесткой централизации власти и унитаризма в будущем государственном устройстве России и Советского Союза до убеждения, что только федерализм, рассредоточение власти от центра к субъектам федерации, построенным по национальному признаку, сохранят единство государства и его территориальную целостность. Способом и методом обеспечения федерализма признавалась только диктатура одного класса - пролетариата, формой осуществления власти народом - только съезды рабочих и крестьян. Позже эта функция перешла к Верховному Совету как высшему законодательному органу и постоянно действующему в периоды между сессиями Верховного Совета его Президиуму, реально взявшему на себя функции законодательной власти в стране.
При этом принцип разделения властей как способ организации единой государственной власти не признавался ни теорией, ни практикой советского государственного права. Единство и целостность государства - Советского Союза - обеспечивали и цементировали при этом не органы государственной власти, а партийные комитеты от центрального до местного, без учета мнения которых не принималось ни одно решение исполнительной, законодательной, а часто и судебной власти. Уникальное явление в истории государств - государственная партия и партийность всего государственного механизма снизу доверху - обеспечивали и поддерживали всю структуру государства, его жизнедеятельность и целостность как системы. Идеологи большевизма были убеждены, что революционная диктатура рабочего класса и фактическое единовластие партии позволят использовать машину государственной власти для преобразования всех отношений в обществе, а переход к революционной законности, строгому выполнению декретов советской власти уничтожит остатки административного произвола и позволит перейти к новому этапу развития революции.
В области взаимоотношений советских республик на начальном этапе их образования признавалось равноправие, поскольку Советская федерация не была однородным национальным образованием. Функции государства в тот период определялись как хозяйственно-организаторская, охрана социалистической собственности, военная защита от нападений извне.
Исторически государственное строительство России шло «сверху», центральная власть «допускала» создание земель, губерний, волостей. От центральной власти зависело административно-территориальное устройство, разумный подход к обеспечению этнических прав и включение национальных верхов в процессы управления страной. Россия до 1922 г. не была государством, построенным по национально-территориальному принципу, но де-факто этот принцип существовал и благодаря его рациональному воплощению обеспечивал единство и территориальную целостность государства.
Итак, Россия, как федерация не является объединением нескольких государств. Она была образована в результате создания в ее составе ряда автономных государств и автономных национально-государственных образований народов, населяющих ее территорию. Эти государства, а также национально-государственные образования и были признаны субъектами Российской Федерации.
Именно поэтому Российская Федерация с самого начала ее создания являлась одновременно и национальных государством русского народа, составляющего подавляющее большинство ее населения и давшего имя республике, и основанной на автономии федерацией, объединившей в своем составе русский и многие другие народы.
2.3. Суверенизация РФ и ее субъектов (1990-1992гг.)
Суверенитет государства – это свойство государства самостоятельно и независимо от власти других государств осуществлять свои функции на своей территории и за ее пределами, в международном общении. Суверенитет государства проявляется в верховенстве государственной власти, в ее единстве и независимости.
Суверенизация РФ и ее субъектов происходила следующим образом.
В самом начале 90-х гг. ранее автономные республики РСФСР объявили себя суверенными государ­ствами, а в Конституции РСФСР в начале 1991 г. было исключено их наименование «автономная республика» и заменено наименованием «республика в составе РФ».
Федеративный договор 1992 г. прямо закрепил суверенитет республик — субъектов РФ. Многие конституции республик — субъектов РФ (Татар­стан, Башкортостан, Дагестан, Саха (Якутия), Северная Осетия (Алания), Тува, Ингушетия, и др.) совершенно ясно и, как правило, в своих первых статьях закрепляют свой суверенитет.
В соответствии с ч. 2 ст. 5 Конституции РФ республики называются государствами, статус республики определяется как Консти­туцией РФ, так и конституцией республики (ч. 1 ст. 66) и не может быть изменен без ее согласия (ч. 5 ст. 66). Вне пределов ведения РФ и полномочий по предметам совместного веде­ния РФ и ее субъектов субъекты РФ обладают «всей полнотой госу­дарственной власти» (ст. 73), в случае противоречия между феде­ральным законом и нормативным правовым актом субъекта РФ, издан­ным в рамках его исключительной компетенции, действует норматив­ный правовой акт субъекта РФ (ч. 6 ст. 76).
Процесс суверенизации породил и ряд проблем. Некоторые субъекты федерации не понимали, что суверенитет государ­ства, входящего в федерацию, неизбежно ограничивается в пределах, необходимых для сохранения и упрочения единства и целостности об­щего государства, обеспечения реальности и действенности его власти. Например, принятая в ноябре 1992 г. Конституция Татарстана не только про­возгласила, что «Республика Татарстан — суверенное демократическое государство» и что «государственный суверенитет есть неотъемлемое качественное состояние Республики Татарстан» (ст. 1), но и содержит немало таких положений, которые явно несовместимы с общепризнан­ными принципами построения и функционирования федеративного государства: (Республика Татарстан самостоятельно определяет свой государственно-правовой статус, решает вопросы политического, эко­номического, социально-культурного строительства (ст. 59); законы Республики Татарстан обладают верховенством на всей ее территории, если они не противоречат международным обязательствам республики (ст. 59) и п.д.).
С этим и рядом других положений категорически нельзя согласить­ся. И вовсе не потому, что признается суверенность Татарстана, а вслед­ствие того, как этот суверенитет понимается, толкуется и излагается. Приходится признать, что такому искаженному пониманию суверени­тета республики во многом способствовали провозглашенные в свое время высшим руководством страны непродуманные и нечеткие лозун­ги типа «берите суверенитета столько, сколько сможете», не содержав­шие даже указаний на то, что это можно делать лишь в пределах, не нарушающих суверенитет РФ. Читая Конституцию Татарстана, созда­ется впечатление, что речь идет не о государстве — субъекте Федера­ции, а о полностью самостоятельном, независимом государстве, не вхо­дящем в состав другого государства. Приведенные положения Конституции Татарстана вступают в явное противоречие с общепризнанными устоя­ми и принципами современного федерализма, его мировым опытом и с Конституцией РФ.
К сожалению, пример Татарстана не единственный. Так, Республика Тыва в своей Консти­туции 1992 г. (ст. 1) закрепляет право выхода из РФ, хотя такого права Конституция РФ не предусматривает и им не обладают другие респуб­лики — субъекты РФ. Конституция Республики Саха (Якутия) без достаточных на то правовых оснований безоговорочно заявляет о при­надлежности ее территории многонациональному народу республики и объявляет ее исконной землей традиционного расселения ее корен­ных народов.
При подписании Федеративного договора Башкортостан добился принятия дополни­тельного протокола, устанавливающего ряд особых полномочий этой республики по сравнению с другими республиками, хотя в этом дого­воре, в отличие от Конституции Татарстана и его договора с РФ, прямо говорится о Башкортостане как полноправном субъекте РФ.
Все ска­занное создавало и создает свои трудности и противоречия в развитии современного российского федерализма. Серьезный ущерб утвержде­нию демократического федерализма в России нанесла многолетняя неурегулированность отношений РФ с Чеченской республикой, где с начала 90-х гг. неуклонно усиливались сепаратистские тенденции вплоть до постановки вопроса о выходе из РФ и фактического нерас­пространения в течение нескольких лет власти РФ на ее территорию.
2.4. Развитие федеративных отношений на основании федеративного договора (1991-1993гг.)
Идея Федеративного договора для РСФСР была озвучена Б.Н. Ельциным еще на первом Съезде народных депутатов России9. 17 июля 1990 года Президиум Верховного Совета РСФСР принял постановление «О Федеративном договоре». Указанное постановление определяло этапы договорного процесса. В начале августа 1990г. был объявлен конкурс на лучший вариант проекта Федеративного договора, определены его условия и срок представления проектов - до 15 октября этого года10.
По данным депутата Государственной думы двух первых созывов, члена комитета по делам Федерации и региональной политике А. Н. Аринина, 6 декабря 1991 года Президент и Председатель Верховного Совета России подписали распоряжение, в соответствии с которым создавалась рабочая группа для возобновления работы над проблемой разграничения полномочий между российским центром и регионами. Спустя неделю рабочая группа предложила принять соответствующий закон, а 20 января 1992 года группа предложила республикам подписать соглашение по разграничению предметов ведения и полномочий. Предложенное соглашение подписали 4 республики из 21. Татарстан и Башкортостан вообще выступили за подписание по существу межгосударственного договора с Российской Федерацией11.
Подписанный 31 марта 1992 года, одобренный постановлением шестого Съезда народных депутатов России, включенный в действующую тогда Конституцию, Федеративный договор состоял из трех договоров по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации; краев, областей, Москвы и Санкт-Петербурга; автономной области и автономных округов. Некоторые представители субъектов добились составления дополнительных протоколов к Федеративному договору, в которых за ними закреплялись дополнительные права. Оценки этого документа разнятся до сих пор. Одним он видится своего рода ширмой, за которой планировался возврат к модели унитарного государства, другие считают его уступкой слабого центра сильным республикам, третьи подчеркивают, что с его подписанием был заложен первый кирпич в фундамент реальной федерации12.
По нашему мнению, наиболее верными являются две последние точки зрения. Конечно, Договор не превратил Россию в федерацию. Однако, это была попытка восстановить стабильность в отношениях между центром и территориями не «сверху», а на основе договоренностей с последними.
Следует отметить, что в каждом из трех документов четко оговаривалась компетенция федеральных органов и совместная их компетенция с органами власти субъектов федерации (этот термин тогда еще не употреблялся), и формулировки типа «все вопросы, которые пожелают решить», «любые вопросы союзного значения» и им подобные в них отсутствовали, то есть перечень полномочий федерального центра был закрытым, предметы совместного ведения закреплены. Кроме того, вне этих двух перечней субъектам была гарантирована самостоятельность. Области, края, округа получили статус административно-территориальных и национально-территориальных автономий. Их советы, как органы представительной власти, получили право на собственное, гарантированное Конституцией, правовое регулирование, на участие в законотворческой деятельности федерального центра по предметам совместного с ним ведения. За этими территориями закреплялось право внешнеэкономических и внешнеполитических связей (при отсутствии противоречий с Конституцией Российской Федерации), статус федеральных ресурсов на их территории предполагалось определять по взаимной договоренности федерального центра и подписантов. Конституцией закреплялась гарантия обязательного согласования действий центра с органами власти территории в случае изменения ее границ.