Референдум в Российской Федерации: законодательное регулирование и политическая практика.

СОДЕРЖАНИЕ
Введение
Глава 1.Понятие, сущность и виды референдума
1.1. Принципы функционирования современной российской избирательной системы
1.2. Виды референдумов
1.3. Референдум в мировой практике
Глава 2.Эволюция института референдума
2.1. Референдум в российской истории
2.2. Формирование института референдума в Российской Федерации
2.3. Реформирование современного законодательства о референдуме в Российской Федерации
Глава 3. Проведение референдума в современной России
3.1. Законодательный порядок проведения референдума в РФ
3.2. Практика проведения референдума в субъектах РФ
3.3. Практика проведения местного референдума
Заключение
Список использованных источников

Референдум в Российской Федерации: законодательное регулирование и политическая практика.

Референдум недопустимо проводить по вопросам, касающихся отмене или ограничения общепризнанных прав и свобод человека и гражданина, его конституционных гарантий и их реализация.
Нестабильность развития демократии в Российской Федерации указывает на бедность и скудность отечественной истории демократическими традициями. Из-за отсутствия должного внимания к традициям (в том числе и избирательным) на протяжении более чем 70 лет происходила их постепенная утрата. С. Егоров говорил: «Поскольку мы выступали в роли созидателей неведомой миру и истории новой советской государственности и демократии, то считали для себя недостойным учиться у кого-либо и чему-либо»36. С зарядным упорством не замечалось то, что отдельные институты и принципы различного типа демократической государственности имеют общечеловеческий характер, и то, что «та» история есть предпосылка для существовавшего «коммунистического будущего».
Развитие и эволюция современной российской государственности – это противоречия и сложности, где происходят быстрые и глобальные перемены: отказ от старых устоев и поиск новых, оценка классических авторитетов и переосмысление исторического опыта. Отражением этих процессов стал новый подход к способам и порядку формирования государственных органов.
Основой демократизации государства в развитии конституционализма является институт непосредственного участия народа, заключающийся в управлении государством в форме выборов и референдумов. Конституция РФ 1993 года провозгласила референдум и выборы высшим выражением власти народа37, т.е. непосредственным ее проявлением.
В Российской Федерации на референдум в обязательном порядке выносится вопрос о принятии новой Конституции РФ, если Конституционное Собрание принимает решение о вынесении на всенародное голосование проекта новой Конституции РФ38. Решение, принятое на референдуме Российской Федерации, является общеобязательным и не нуждается в дополнительном утверждении. Оно действует на всей территории Российской Федерации и может быть одновременно или изменено не иначе как путем принятия решения на новом референдуме Российской Федерации39.
Чтобы точнее выразить волю народа, для этого перед проведением референдума должно пройти свободное и всестороннее обсуждение выносимого на голосование вопроса. Отечественная правовая наука считала, что процедура народного голосования «создаёт оптимальные условия для навязывания народу воли реакционных кругов»40. Только история может подтвердить или опровергнуть это предположение. Однако, в истории случалось, что определенная группировка захватывала власть силой, затем легализовала государственный переворот, после чего готовила подобие выборов или референдума. Граждане, находящиеся под давлением хаоса были не в состоянии оценить проработанность предлагаемого проекта на референдуме. Ко всему прочему подделка подписей, проблема явки и кворума, неразбериха в формулировках, проблема осведомлённости голо­сующих, проблема учёта голосов и защита мнения несогласного меньшинства, как традиционные проблемы непосредственной демократии никуда не делись, они только приобретают изощренные способы и набирают обороты. В современном мире добавились проблемы, продиктованные сегодняшним временем, как-то: обман при подсчётах голосов, оплата за подпись при сборе подписей; неподконтрольность финансовых расходов; вводящие в заблуждение рекламные компании, вмешательство видео и теле- пиар кампаний.
Способ принятия решения при помощи проведения референдума имеет как слабые, так и сильные стороны, поэтому оценка референдума как института прямой демократии является неоднозначной. В связи с этим стоит обратить внимание на проблему института референдума РФ и его роли в становлении демократических основ российской государственности, где назревает актуальности их решения.
2.3. Реформирование современного законодательства о референдуме в Российской Федерации
Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 14 ноября 2005 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 5 статьи 48 и статьи 58 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», пункта 7 статьи 63 и статьи 66 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» в связи с жалобой Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации»41 содержит указание признать содержащуюся во взаимосвязанных положениях пункта 5 статьи 48 и статьи 58 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»42, пункта 7 статьи 63 и статьи 66 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»43 норму, как предполагающую запрет на проведение предвыборной агитации, направленной против всех кандидатов, гражданами лично за счет собственных денежных средств, не соответствующей Конституции Российской Федерации, ее статьям 19, 29 (части 1 и 4) и 55 (часть 3).
Федеральный конституционный закон от 30 декабря 2006 г. № 7-ФКЗ «О внесении изменений в статьи 48 и 52 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации»44 урегулировал вопросы финансирования референдума. Некоммерческие организации не вправе вносить пожертвования в фонд референдума РФ, если в течение года, предшествующего дню внесения пожертвования, они получали денежные средства или иное имущество от иностранных государств (в том числе их органов власти), иностранных граждан и юридических лиц (включая благотворительные организации и религиозные объединения), международных организаций и международных общественных движений, российских юридических лиц с иностранным участием (более 30%), а также от организаций, учрежденных государственными органами или органами местного самоуправления РФ, и юридических лиц, в уставном капитале которых доля РФ, субъектов РФ или муниципальных образований превышает 30%. Установленные ограничения применяются только в случае, если полученные некоммерческими организациями денежные средства или иное имущество не были возвращены перечислившим их лицам (при невозможности возврата - переданы в доход РФ). Данная мера позволит исключить завуалированное финансирование референдумов иностранными лицами и организациями и обеспечить финансовую прозрачность процесса волеизъявления граждан.
Одновременно уточнен перечень органов, осуществляющих проверку сведений, указанных гражданами и юридическими лицами при внесении добровольных пожертвований в фонды референдума. Это органы регистрационного учета граждан РФ по месту пребывания и по месту жительства в пределах РФ, органы исполнительной власти, осуществляющие государственную регистрацию юридических лиц либо уполномоченные в сфере регистрации некоммерческих организаций.
Федеральный конституционный закон «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» от 24 апреля 2008 г. № 1-ФКЗ45 направлен на реализацию Постановления Конституционного Суда РФ от 21 марта 2007 года №3-П по делу о проверке конституционности отдельных положений статей 6 и 15 ФКЗ «О референдуме Российской Федерации»46. В этом Постановлении Конституционный Суд РФ подтвердил конституционность положения статьи 6 Закона, согласно которому на референдум не могут выноситься вопросы о принятии и об изменении федерального бюджета, поскольку это относится к исключительной компетенции Правительства РФ и Федерального Собрания РФ. В то же время Конституционный Суд России указал на необходимость надлежащей регламентации вопроса о конституционном контроле за разрешением споров, возникающих в связи с признанием Центральной избирательной комиссией РФ несоответствия вопросов референдума требованиям статьи 6 Закона. Вопрос, выносимый на референдум, должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, чтобы на него можно было дать только однозначный ответ и чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения, поскольку по своему конституционно-правовому смыслу названное законоположение предполагает, что формулировка вопроса, выносимого на референдум, должна позволять воспринять его как единое целое, с тем чтобы участвующий в референдуме гражданин не был вынужден голосовать одновременно за несколько не связанных между собой вопросов, соединенных в одном предложении; один и тот же вопрос не должен относиться к разным уровням законодательства, обусловленным его иерархией и федеративным устройством Российской Федерации; не должно иметь место сочетание составленного в общих выражениях предложения и вопроса принципиального характера; вопрос должен быть сформулирован таким образом, чтобы правовые последствия принятого на референдуме решения были определенными по своему содержанию и по возлагаемым на соответствующие федеральные органы государственной власти полномочиям.
Глава 3. Проведение референдума в современной России
3.1. Законодательный порядок проведения референдума в РФ
Процесс проведения референдума в Российской Федерации основывается на принципах, закрепленных Основным законом страны - Конституцией РФ, а также федеральным законодательством: ФКЗ «О референдуме Российской Федерации»47 и ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»48.
Ч. 1 ст. 32 и ч. 2 ст.3 Конституции РФ содержат права человека и гражданина на участие в управлении делами государства, которые регламентируют Закон «О референдуме Российской Федерации». Положения данных статей непосредственно вытекают из статьи 21 Всеобщей декларации прав человека, а так же из статьи 25 Международного пакта о гражданских и политических правах, которые предписывают, что каждый гражданин без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений имеет право и возможность участвовать в управлении государства49.
Согласно ФКЗ «О референдуме РФ» в России на референдум не могут быть вынесены следующие вопросы: изменение статуса субъектов федерации; досрочного прекращения или продления срока полномочий главы государства и депутатов Федерального Собрания; проведение досрочных выборов Президента и Государственной Думы, или досрочном формировании Совета Федерации, либо об отсрочке таких выборов (формирования); введения, изменения и отмены федеральных налогов и сборов, а также от освобождения их уплаты; принятия и изменения федерального бюджета; принятия чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения; амнистии и помилования; исполнения и изменения внутренних финансовых обязательств государства.
При этом ФКЗ устанавливает ограничение в отношении проведения референдума: не проводится референдум по такому же вопросу в течение года после дня официального опубликования (обнародования) резуль­татов, а также в условиях военного или чрезвычайного положения и в течение трех месяцев после отмены военного или чрезвычайного положения50.
Инициатива проведения референдума51 в Российской Федерации должна исходить от:
1) Конституционного Собрания — в случае, предусмотренном ч. 3 ст. 135 Конституции РФ;
2) не менее чем 2 млн. граждан РФ, обладающих активным избирательным правом; при условии, что на территории одного субъекта РФ или в совокупности за пределами территории Российской Федерации проживают не более 50 тыс. из них;
3) федеральных органов государственной власти — в случаях, предусмотренных международным договором или федеральным конституционным законом52.
Центральная избирательная комиссия РФ проверяет соответствие всех поступивших документов в соответствии с требованием Федерального конституционного закона53.
Проведение референдума Российской Федерации, в соответствии со ст. 23 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации», назначает Президент Российской Федерации54. В течение 10 дней со дня поступления к нему Президент направляет поступившие документы в Конституционный Суд РФ с соответствующим запросом. В течение месяца Конституционный Суд проверяет соблюдение требований, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, и направляет свое решение Президенту, которое подлежит незамедлительному опубликованию.
Президент обязан назначить референдум не позднее 15 дней со дня поступления решения от Конституционного Суда, в случае признания Конституционным Судом соблюдения требований, предусмотренных Конституцией РФ. Все процедуры по проведению референдума прекращаются в случае отрицательного решения Конституционного Суда, предусмотренные Федеральным конституционным законом.
Суды и органы прокуратуры обязаны, в соответствии с Законом, организовывать свою работу (в том числе и в выходные дни) таким образом, чтобы обеспечить своевременное рассмотрение жалоб (заявлений) по вопросам, связанным с проведением референдума55.
Участки референдума организуют для проведения голосования и подсчета голосов граждан, имеющих право на участие в референдуме, при этом предусмотрен особый порядок составления списков военнослужащих и других граждан, находящихся ко времени проведения референдума вне территории своего участка56.
В целях устранения «двойного учета» утвержден порядок составления списков участников референдума. Так, в соответствии с пунктом 4 статьи 17 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской федерации» основанием для включения гражданина РФ в эти списки на конкретном участке является факт его постоянного или преимущественного проживания на территории этого участка. Здесь необходимо обратить внимание на значение понятия «преимущественного проживания»: оно является дискуссионным, так как, не совсем ясна его сущность. Стоит отметить, что в законе обнаружен пробел в праве, на который следует обратить внимание законодателя. Кроме этого, необходимо устранить его, для чего необходимо дать определение понятия «преимущественного проживания» в федеральном конституционном законе.
Таким образом, законодательство о референдуме закрепляет процедуру защиты прав граждан на участие в референдуме Российской Федерации, при этом необходимо отметить, для того чтобы избежать использования института референдума в неблагоприятных для народа целях, законодатель вводит необходимые меры защиты, касающиеся агитационного периода.
Финансирование организации и проведения референдума, осуществляемого комиссиями референдума, производится за счет средств бюджета, что четко прописано в ФКЗ «О референдуме РФ».
В бюллетенях для голосования на референдуме точно указан вопрос, вынесенный на референдум. Также в нем предлагаются варианты волеизъявления голосующего словами «за» или «против. Под возможными вариантами ответа располагаются пустые квадраты. В бюллетене содержатся разъяснение – порядок его заполнения, это регламентировано Законом. К каждому бюллетеню для голосования, если Центральная комиссия решить вопрос о целесообразности приобретения текста, то будет прикреплен проект закона и текст действующего закона, который предлагается отменить или изменить. Текст и форма бюллетеня для голосования на референдуме Российской Федерации утверждаются Центральной комиссией референдума не позднее, чем за 10 дней до дня проведения референдума57. Председатели комиссий референдума несут ответственность за передачу и сохранность бюллетеней, которые также осуществляют передачу, получение и хранение бюллетеней. Само голосование осуществляется с 8 до 20 часов по местному времени.
Результаты голосования определяются не позднее чем через 10 дней со дня его проведения. Референдум считается состоявшимся, если в нем примет участие более 50% граждан, имеющих право на участие в референдуме. Если за решение, вынесенное на референдум, проголосует в целом по стране более половины граждан, то оно считается принятым. Если на референдум выносились альтернативные варианты вопросов и ни один из указанных вариантов не получил необходимого числа голосов, то все варианты считаются отклоненными.
Принятое на референдуме решение является обязательным и не нуждается в дополнительном утверждении и действует на всей территории Российской Федерации58, что регламентировано федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»59. Тем самым, данная статья закрепляет юридическую силу решения, принятого на референдуме.
В случае положительного решения на референдуме, которое подразумевает принятие нового правового акта федеральный орган государственной власти, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязан в течение 15 дней со дня вступления в силу решения, принятого на референдуме, определить срок подготовки данного правового акта. Таким образом, законодательство о референдуме закрепляет значимость принятого на референдуме решения.
Законом запрещена какая-либо деятельность, преграждающая свободному осуществлению гражданского долга – участие в референдуме, выражающаяся подкупом гражданина, применения к нему физического насилия или угрозы его применения. Кроме того, стоит отметить, что за это предусмотрена уголовная60 или административная61 ответственность. Также запрещено осуществлять незаконные действия в отношении избирательных комиссий или работе членов этой комиссии, а также деятельности инициативной группе. Сами участники референдума несут ответственность за подлог документов референдума, за заведомо неправильный подсчет голосов граждан62.
Из всего вышеописанного, необходимо отметить, что вся процедура референдума РФ закреплена законодательно. Законодатель четко определил перечень инициаторов проведения референдума, процесс назначения, порядок подготовки, а также процесс голосования и определения результатов. Между тем, законодатель не обошел стороной вопрос ответственности за нарушение законодательства о референдуме63.
Стоит также отметить, что законодательство института референдума, еще не достаточно совершенно.
3.2. Практика проведения референдума в субъектах РФ
Один из актуальных вопросов, которые волнуют население страны, прежде всего, связан изменением границ территории субъекта, муниципального образования64, либо отношение населения к строительству какого-либо объекта, например атомной станции или завода.
Осенью 2001 года в Тюменской области в 18 из 22 районов области успешно прошли референдумы по вопросу укрупнения муниципальных образований65. По результатам референдума произошли укрупнения муниципальных образований, при этом были достигнуты определенные цели: прежде всего это позволило отказаться от поселенческой модели местного самоуправления, кроме того заложена основа более эффективного расходования средства, также позволило осуществлять контроль за равномерным их распределением по территории муниципального образования. Также это повлекло за собой сокращение штата чиновников.
8 декабря 1996 года, в Костромской области прошел первый в стране региональный референдум – один из самых ярких примеров в стране. На нем решались вопросы о размещении и строительстве атомной станции Костромской области, т.е. подразумевалось выяснить отношение населения к этим строительствам. Однако, население не согласилось с предлагаемым строительством и решение на референдуме было отрицательным 87,43% граждан области, принявших участие в референдуме66.
По результатам референдума стало понятно, что агитацию проводившее Министерство атомной энергетики, а в частности концерн «Росэнергатом» провалило, они не смогли привести те плюсы, которые убедили бы население в обратном. В свою очередь экологическая общественность, которая инициировала референдум, праздновала успех. Данный референдум явился тем прецедентом, на котором основывали свои позиции инициаторы последующих экологических референдумов.
Спустя полгода после прошедшего референдума в Костромской области, в областной суд была подана жалоба от группы граждан, которые проживают в поселке Чистые Боры и городе Буй, где собственно и планировалось построить атомную электростанцию. В жалобе были указаны сведения о нарушении прав и свобод граждан в связи с проведением референдума по вопросу строительства атомной электростанции Костромской области.