Принципы российского федерализма.

СОДЕРЖАНИЕ:

Введение
1. Общие положения о принципах российского федерализма
1.1. Конституционные принципы развития федерализма в России
1.2. Характеристика принципов федерализма РФ
2. Реализация принципов федерализма
2.1. Реализация принципов федерализма при формировании исполнительной власти в РФ
2.2. Эволюция принципов федерализма и конституционное правосудие
Заключение
Библиография

Принципы российского федерализма.

Народы Российской Федерации пользуются равными правами на самоопределение, т.е. прежде всего на избрание формы своей государственности. В настоящее время в Российской Федерации имеется: 21 республика, одна автономная область и 10 автономных округов. Все они являются формой объединения многих народов. Это означает, что десятки народов обрели в Российской Федерации свою государственность, а следовательно, реализовали на практике свое право на самоопределение.9
Право народов на самоопределение может осуществляться в самых различных формах. Согласно Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 24 октября 1970 г., такими формами являются: создание суверенного независимого государства; свободное присоединение к независимому государству или объединение с ним; установление любого другого политического статуса. Однако выбор народом одной из этих форм самоопределения не может вести к нарушению государственного единства и ущемлению прав человека. Вместе с тем в Декларации подчеркивается недопустимость использования ссылок на самоопределение для подрыва государственного и национального единства. В ней указывается, что ничто в самоопределении народов "не должно толковаться как санкционирующее или поощряющее любые действия, которые вели бы к расчленению или к частичному или полному нарушению территориальной целостности или политического единства суверенных и независимых государств, действующих с соблюдением принципа равноправия и самоопределения народов, как этот принцип изложен выше; и, вследствие этого, имеющих правительства, представляющие весь народ, принадлежащий к данной территории без различий расы, вероисповедания или цвета кожи.
Каждое государство должно воздерживаться от любых действий, направленных на частичное или полное нарушение национального единства и территориальной целостности любого другого государства или страны".10
Таким образом, все народы Российской Федерации имеют право на самоопределение. Однако это право может быть реализовано либо только в рамках Российской Федерации, либо в любой другой форме, но только с согласия Российской Федерации.
Следует сказать, что новой формой самоопределения народов в Российской Федерации является национально-культурная автономия, представляющая собой общественное объединение граждан России, относящих себя к определенным этническим общностям, для самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры.
5. Равноправие субъектов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Это равноправие означает, что все субъекты Российской Федерации обладают одинаковыми правами в своих взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти, что в составе Федерации не может быть субъектов, имеющих в данных взаимоотношениях какие-либо преимущества по сравнению с другими составляющими ее субъектами. В этом смысле все субъекты, находящиеся в составе Российской Федерации, равноправны.
Однако это равноправие, разумеется, не означает, что все субъекты РФ вообще обладают одинаковыми правами. Республика в составе Российской Федерации является государством, и она, конечно, не может иметь одинаковые права, скажем, с автономным округом. Вместе с тем, бесспорно, равноправны все республики в составе Российской Федерации, равноправны все области и края, равноправны все города федерального значения, равноправны все автономные округа.11
Принципы государственного устройства Российской Федерации тесно взаимосвязаны. Их главная цель и практическое назначение состоят в том, чтобы способствовать успешному государственному строительству в РФ.
Следует отметить, что закрепление в Конституции РФ федеративного устройства России не означает, что основы и формы сложившейся федеративной организации неизменны. Неизменным должно оставаться деление Федерации на субъекты, хотя сами субъекты могут быть иными; неизменно и тесное сотрудничество между Федерацией и ее субъектами, однако не обязателен на все времена нынешний объем полномочий как Федерации, так и ее субъектов.
2. Реализация принципов федерализма
2.1. Реализация принципов федерализма при формировании исполнительной власти в РФ
Одним из важнейших принципов формирования и функционирования органов исполнительной власти является федерализм, основывающийся на равноправных взаимоотношениях субъектов между собой и с федеральными органами государственной власти.
По своему содержанию данный принцип - это средство урегулирования отношений и объединения людей в сообщество на различных уровнях территориальной организации власти,12 которое является предметом глубокого всестороннего изучения в отечественной и зарубежной учебной и научной литературе.13 В качестве целей федерализма некоторые ученые выделяют оптимизацию федеративных отношений и повышение эффективности государственного устройства России.14 Другие авторы рассматривают федерализм через призму человеческого измерения, изучая взаимосвязи правового статуса человека и гражданина и системы федеративных отношений.15
Правовую основу федерализма в России составляют Конституция Российской Федерации,16 федеративный договор,17 иные договоры, разграничившие предметы ведения и полномочия между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов.
На определенном этапе становления Российской Федерации (1993 - 2000 годы) статус ее субъектов регулировался договорной системой разграничения полномочий.
Конституция предусмотрела возможность взаимной передачи (на основе соглашений) органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации части своих полномочий в тех пределах, в каких это не противоречит Конституции и федеральным законам (ст. 78), то есть заложила основы так называемого исполнительного федерализма.18 Соглашения между федеральной исполнительной властью и исполнительной властью субъектов о сотрудничестве в разных сферах (экономической,19 военной,20 охраны окружающей среды и др.) оформлялись с 1992 года, и ряд из них, заключенных до вступления в силу Конституции, действует и сейчас в части, ей не противоречащей.
При этом до принятия федеральных законов, регламентирующих порядок и условия разграничения и передачи полномочий, в ряде российских регионов существовала практика урегулирования данных вопросов законами субъектов, которые, как правило, противоречили и Конституции (так как в них делалась попытка отнесения к предметам ведения региональных органов власти полномочий, составляющих компетенцию самой Российской Федерации), и региональным конституциям и уставам.
"Парад суверенитетов" субъектов Российской Федерации нашел свое отражение в федеративном договоре, где закреплялись положения о государственном статусе и суверенитете республик в составе России. Между тем лишь принятие Конституции и последовавшие определения Конституционного Суда РФ21 позволили исключить возможность применения норм конституций отдельных республик, предусматривавших, исходя из федеративного договора, их суверенитет и позволявших тем самым обосновывать ограничения суверенитета Российской Федерации, ее конституционно-правового статуса и полномочий.
Следующим этапом развития федеративных отношений стало заключение договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (1994 - 1998 гг.).
Принятие вышеназванных региональных законов и заключение договоров о разграничении предметов ведения позволило в 90-х годах прошлого века закрыть "белые пятна" федерального законодательного регулирования, но по мере централизации исполнительной власти в стране вольная трактовка своих полномочий регионами стала серьезным тормозом в развитии государства и выполнении социально значимых проектов.
Осознание этого привело к тому, что в политике федерального центра возобладала линия, направленная на отказ от подобных договоров и централизацию власти.22 Часть договоров о разграничении предметов ведения и полномочий прекратили свое действие в результате специально заключенных договоров.23
Принципиальной чертой процессов передачи и разграничения полномочий органами исполнительной власти является то, что они основываются на нормах Конституции. Следует особо подчеркнуть, что федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации только в пределах ведения и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Федеральные органы исполнительной власти могут реализовывать свои полномочия в регионах двумя путями:
1) путем создания федеральными министерствами, службами и агентствами своих территориальных подразделений на местах;
2) путем делегирования федеральных полномочий региональным органам исполнительной власти.
Наиболее предпочтительной формой с позиций самостоятельности осуществления федеральной компетенции органами исполнительной власти на местах является создание территориальных подразделений. Так, Федеральная налоговая служба осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы.24
Между тем исключение возможности осуществления региональными органами исполнительной власти любых делегированных федеральных полномочий вряд ли целесообразно. Во-первых, это приведет к чрезвычайному разрастанию федерального исполнительного аппарата, что понизит его гибкость и управляемость; во-вторых, будет нарушен баланс полномочий между федеральным и региональным уровнями единой системы исполнительной власти; в-третьих, по целому ряду вопросов полномочия хотя и закреплены за федеральным центром, но реальный механизм и материальная база их осуществления находятся в ведении региональных органов власти и муниципальных образований.
В последнее время наметилась тенденция роста передачи полномочий из центра в регионы. Данный процесс был инициирован главой государства в своем Послании Федеральному Собранию от 10.05.2006,25 в котором он отметил необходимость передачи полномочий региональным органам власти: "пора прекратить из Москвы руководить строительством школ, бань и канализаций".
В развитие данной идеи был принят Федеральный закон от 29.12.2006 N 258-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий",26 в результате чего органам государственной власти субъектов Российской Федерации были переданы огромные полномочия в области образования, охраны здоровья граждан, охраны и использования животного мира и ряд других.
Представляется, что данный процесс передачи полномочий обусловлен несколькими причинами.
Во-первых, федеральная власть предпринимает попытку избавиться от осуществления некоторых дорогостоящих и социально болезненных полномочий, переложив бремя политической ответственности за возможное ухудшение социального достатка населения на плечи регионов.
Любое делегирование полномочий региональным органам исполнительной власти возможно лишь при условии передачи достаточных для их осуществления средств. Однако в условиях достаточно высоких реальных темпов инфляции денежные средства поступят из федерального бюджета со значительно меньшей покупательской способностью. Между тем более эффективно передачу полномочий следовало бы производить одновременно с закреплением за региональными бюджетами ряда источников доходов, например увеличивая процент поступления в эти бюджеты налогов с хорошей собираемостью.27
Во-вторых, передача полномочий в регионы является логичным продолжением проводимой реформы по централизации аппарата федеральной исполнительной власти (с сокращением числа федеральных министерств и формированием трехуровневой структуры федеральных органов исполнительной власти).
В-третьих, рост числа полномочий у региональных органов исполнительной власти призван подстегнуть их к более активной позиции по развитию экономик субъектов (прежде всего в дотационных регионах).
В-четвертых, делегирование полномочий дает возможность осуществления федеральными органами исполнительной власти контроля за целевым характером, эффективностью, законностью использования средств, выделенных из федерального бюджета, на уровне региона.
Современному российскому федерализму как принципу формирования и функционирования исполнительной власти присущ ряд проблем, решение которых требует принятия комплексных мер.
Так, федеративным отношениям в единой системе исполнительной власти в Российской Федерации до сих пор свойственна плохая управляемость. Решения федеральных органов исполнительной власти на региональном уровне часто осуществляются неэффективно. По мнению некоторых авторов, это вызвано асимметричностью федеративных отношений в стране28 и отсутствием практического опыта федеративного устройства. Для решения данной проблемы необходимо продолжить политику объединения российских регионов. Представляется, что в качестве главного критерия данного объединения должно выступить итоговое уменьшение числа регионов до 25 - 30, которым следует придать статус краев и областей, отказавшись от национально-территориального критерия в определении статуса ряда субъектов.
Другой крупной проблемой федеративных отношений является сложившийся устойчивый диспаритет финансовых возможностей федерального центра и российских регионов. Исходя из Конституции, региональная власть устранена от формирования структуры и содержания института общих принципов налогообложения, то есть регионы не вправе ни вводить дополнительные налоги, ни дополнительно стимулировать налогоплательщиков, что делает региональную власть заложницей федеральных дотаций. В качестве решения данной проблемы можно предложить последовательную политику по увеличению доли отчисления собираемых налогов и сборов в региональные бюджеты.
Большой практической проблемой является достижение эффективного взаимодействия региональных и территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти. В связи с тем что ряд их полномочий носит дублирующий характер (особенно контрольные и надзорные полномочия), подобный дуализм ложится, с одной стороны, тяжким бременем на плечи налогоплательщиков, а с другой стороны, увеличивается число контрольных проверок хозяйствующих субъектов, что негативно отражается на показателях их коммерческой активности.
Представляется, что региональным администрациям следует предоставить полномочия по согласованию с федеральной властью кандидатур на должности руководителей всех их территориальных подразделений, что будет способствовать реальному объединению регионального и федерального уровней исполнительной власти в единую систему исполнительной власти в стране.
2.2. Эволюция принципов федерализма и конституционное правосудие
Связь и взаимовлияние права и политики наиболее очевидны в переломные моменты истории. "По привычке" закладывая в текст Конституции СССР 1977 года положение о праве союзной республики на свободный выход из Союза (ст. 72),29 законодатель не допускал возможности его практической реализации. Об этом говорит то, что за почти 70-летний период существования СССР вопрос о разработке юридической процедуры сецессии не поднимался. Однако, "парад суверенитетов" конца 80-х - начала 90-х годов доказал, что любая "декоративная", рассматриваемая как дань идеологии декларация может стать политической реальностью. Распад СССР, которому не помешали ни отсутствие легальной процедуры сецессии, ни даже ее наличие,30 стал возможен потому, что суверенитет субъектов федерации сохранялся, и сецессия допускалась в принципе.31
В нашей стране после распада СССР центробежные движения не остановились: на волне фактической суверенизации союзных республик о стремлении изменить свой статус, а также пересмотреть федеративную структуру РСФСР, заявили территориальные образования внутри России. Так, автономные республики путем принятия деклараций о собственном государственном суверенитете и новых конституций стремились "застолбить" за собой атрибуты самостоятельного государства: наличие суверенитета как "качественного состояния", собственное гражданство, международную правосубъектность, высшую силу собственных законов. Тенденции к децентрализации проявились и в других регионах РСФСР, что, однако, имело под собой иные основания, чем у республик. 31.03.1992 был подписан Федеративный договор между органами власти РФ и ее субъектов, представляющий собой продукт компромисса линий на "суверенизацию" регионов и на укрепление единства государства. Заведомая нечеткость и двусмысленность юридических формул говорит о том, что целью сторон была фиксация статус-кво "до лучших времен". При этом в дальнейшем предполагалось путем политического давления (угроза сецессии или федерального вторжения) добиться признания "своего" толкования норм Договора.
В результате заключения Федеративного договора, принятия некоторых федеральных законов,32 а также временно не оспариваемых Центром республиканских актов сложилась система новых принципов федерализма, которые ранее не были характерны для РСФСР. Эти принципы сводились к тому, что республики: являются "суверенными" (т.е. обладают суверенитетом) "государствами"; обладают собственным гражданством; являются субъектами международного права; являются собственниками ресурсов, находящихся на их территории, и вправе самостоятельно устанавливать порядок эксплуатации этих ресурсов; входят в состав РФ на основании договоров; участвуют в законотворчестве по предметам совместного ведения на равных с Федеральным центром началах. Очевидно, что модель взаимоотношений "СССР - союзные республики" была частично воспроизведена, и в последующем это могло создать правовую и идеологическую базу для рецидива дезинтеграции уже в масштабах России. Конституция РФ 1993 года, уточнив некоторые аспекты взаимоотношений центра и регионов,33 все же предпочла обойти основные острые углы федерализма стороной. Однако стратегически важным шагом федеральной власти стало включение в Раздел II Конституции положения о том, что в случае несоответствия норм Федеративного договора и Конституции применению подлежат нормы последней. По сути, были заложены основания для ревизии изложенных выше принципов федерализма, угрожающих целостности страны и единству власти.