Развитие финансового потенциала бюджетов на основе эффективного управления государственной и муниципальной собственностью.

ВВЕДЕНИЕ
1. ПОНЯТИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ
2. МУНИЦИПАЛЬНАЯ СОБСТВЕННОСТЬ КАК ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ОСНОВА МЕСНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
3. УПРАВЛЕНИE ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ В БЮДЖЕТНОМ И НАЛОГОВОМ ПРАВЕ РОССИИ
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

Развитие финансового потенциала бюджетов на основе эффективного управления государственной и муниципальной собственностью.

Вместе с тем нельзя оставить без внимания тот факт, что по новому законодательству орган, наделенный правами продавца муниципального имущества, должен иметь полномочия собственника этого имущества. Исходя из текста ст.10 Закона, применимого и к продавцу муниципального имущества, последний осуществляет следующие функции: владеет объектами приватизации до их продажи, распоряжается этими объектами, причем не только их продает, но и создает хозяйственные общества, вносит имущественные вклады. Кроме того, при разработке положения, устава, иного документа, регламентирующего деятельность органа по продаже муниципального имущества, целесообразно последовательно и полно перечислить и изложить его функции по предметам ведения - какие решения этот орган может принимать самостоятельно, а какие - по согласованию.
Российское законодательство, определяя общие для всех участников имущественного оборота правила, относящиеся к праву собственности, вместе с тем устанавливает и особенности муниципальной собственности. Среди них следует назвать такие, как собственники своего имущества публично-правовые образования независимы друг от друга и выступают в гражданских правоотношениях в качестве вполне самостоятельных, равноправных и имущественно обособленных субъектов. Попытки федеральной власти устанавливать для других публичных собственников случаи распоряжения их имуществом (например, определять объекты приватизации) не могут быть признаны основанными на законе. Не случайно ст.217 ГК разрешает устанавливать специальным законодательством лишь «порядок» (способы, процедуру) приватизации, но не ее объекты.
Именно поэтому Российская Федерация, ее субъекты не отвечают по обязательствам муниципальных образований, а последние не отвечают своим имуществом по обязательствам Российской Федерации и ее субъектов, если только кто-либо из них не принял на себя специальную гарантию (поручительство) по обязательствам другого субъекта (ст.126 ГК).
3. УПРАВЛЕНИE ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ В БЮДЖЕТНОМ И НАЛОГОВОМ ПРАВЕ РОССИИ
Многие отрасли современного российского права нацелены на обеспечение процесса управления государственной собственностью - это конституционное, административное, гражданское, экологическое, земельное и другие отрасли российского права. Отдельное место в этом ряду занимают налоговое право и право бюджетное; их специфика проявляется, прежде всего, в том, что они обеспечивают управление особыми объектами государственной собственности - публичными (государственными и муниципальными) денежными средствами. Следовательно, общая черта этих отраслей проявляется в единстве объекта правового регулирования. И налоговые, и бюджетные отношения складываются по поводу публичных денежных средств.
Таким образом, объектом управления выступает имущество особого рода - денежные средства. Это имущество обладает своими признаками, что обусловливает, как говорят юристы, формирование особого правового режима при регулировании соответственно налоговых и бюджетных отношений1.
В рамках налогового права имеет место формирование публичной (государственной, муниципальной) собственности, так как налогообложение выступает как основной канал формирования публичной собственности. При этом ст. 57 Конституции РФ, как известно, предусматривает две возможные правовые формы принудительного отчуждения частной собственности в целях формирования активов государства и муниципальных образований - это налоги и сборы. Никаких иных обязательных, принудительных платежей, направленных на формирование публичной собственности, российская Конституция не предусматривает. Более того, абз. 3 п. 5 ст. 3 Налогового кодекса РФ подчеркивает, что ни на кого не может быть возложена обязанность уплачивать взносы и платежи, обладающие признаками налогов и сборов, не предусмотренные НК РФ либо установленные в ином порядке, чем это определено НК РФ. Данное положение говорит о том, что российское налоговое законодательство берется противодействовать появлению различных поборов неясной юридической природы.
Впрочем, несмотря на указанный концептуальный подход, остается множество конкретных нерешенных вопросов. В качестве примера можно упомянуть практику Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ относительно платежей за загрязнение окружающей природной среды, установленных Правительством РФ, а также практику, исходящую от этих судебных инстанций, относительно правовой природы патентных пошлин. Известны также правовые позиции Конституционного Суда РФ в части оценки юридической природы обязательных страховых взносов в Пенсионный фонд РФ, осуществляемых в соответствии с Федеральным законом «Об обязательном государственном пенсионном страховании». Все перечисленные платежи не вписываются в традиционно четкое подразделение публично-правовых источников формирования государственной собственности на две основные группы: на налоги и сборы.
С другой стороны, в рамках бюджетного права (в отличие от налогового права) имеют место не формирование, а распределение и использование соответствующих особых объектов публичной собственности - публичных денежных средств. При этом выделяются две основные группы бюджетных правоотношений, в рамках которых имеет место непосредственно непрерывное движение государственной собственности. Во-первых, это область межбюджетных отношений (регламентируется гл. 162 Бюджетного кодекса РФ (далее - БК РФ)); во-вторых, это область отношений по исполнению бюджета, возникающих на последней стадии бюджетного процесса, стадии исполнения бюджета (регламентируется разд. 8 БК РФ).
Системный анализ проблем управления государственной (публичной) собственностью в налоговом и бюджетном праве позволяет выделить несколько глубоких противоречий. Остановимся далее на конкретных примерах.
Необоснованное налогообложение экономической деятельности государства (т.е. налогообложение результатов непосредственного участия государства и его органов в гражданско-правовых отношениях)
В целом налогообложение экономической деятельности государства ведет к неэффективному и экономически неоправданному перераспределению в рамках государственной системы финансовых потоков, создает сложности в налоговом администрировании, порождает сложно устраняемые противоречия в сложившейся системе налогово-правовых норм. Правоприменительная практика заставляет акцентировать внимание на двух основных случаях налогообложения экономической деятельности государства, вызывавших наиболее существенные сложности.
Налогообложение налогом на добавленную стоимость (НДС) операций по аренде государственного (и муниципального) имущества. Наличие этой проблемы прекрасно иллюстрирует недавняя практика Конституционного Суда РФ. Предварительно следует вспомнить, что, начиная с 1996 г. через многие постановления и определения Конституционного Суда РФ красной нитью проходит тезис о правовой природе налога как формы ограничения конституционного права собственности. Основой для такого подхода к трактовке налога явилось своеобразное противопоставление в решениях Конституционного Суда РФ, с одной стороны, ст. 34 и 35 Конституции РФ, гарантирующих свободу предпринимательской деятельности и право частной собственности, и, с другой - ст. 57 Конституции РФ, установившей обязательность и императивность уплаты налога и сбора. В контексте такого подхода в складывающуюся практику с трудом вписывается Определение Конституционного Суда РФ от 02.10.2003 N 384, которое связано с проверкой конституционности п. 3 ст. 161 НК РФ. Известно, что данное положение НК РФ устанавливает необходимость уплаты арендаторами государственного или муниципального имущества (как налоговыми агентами) налога на добавленную стоимость (НДС) в тех случаях, когда арендодателем выступает государственный орган или орган местного самоуправления.
Из мотивировочной части указанного Определения Конституционного Суда РФ (как и из ст. 161 НК РФ) следует, что в данном случае налоговым агентом по НДС выступает арендатор имущества, но возникает вопрос: кто же налогоплательщик? По существу, в системе складывающихся отношений присутствует собственник в лице публично-территориального образования (Российская Федерация, субъект РФ, муниципальное образование). Именно подобного субъекта (т.е. потенциального получателя налоговых поступлений) мы вынуждены признать налогоплательщиком, если точно следовать логике п. 3 ст. 161 НК РФ и аргументации, изложенной в упоминавшемся Определении.
Возможна и другая логика: попытаться квалифицировать арендатора государственного (муниципального) имущества, обозначенного в п. 3 ст. 161 НК РФ налоговым агентом, в качестве налогоплательщика. Однако такое предположение опровергается самим определением объекта налогообложения по НДС (ст. 146 НК РФ). Более того, ни в ст. 161 НК РФ, ни в анализируемом Определении Конституционного Суда РФ такой подход не прослеживается. Напротив, суд фактически исходил из того, что федеральный законодатель был вправе признать налогоплательщиком соответствующий государственный (муниципальный) орган, уполномоченный на управление государственной (муниципальной) собственностью. Эта судебная аргументация порождает новые вопросы, которые связаны с тем, что указанный орган власти участвует в арендных отношениях лишь как технический представитель государства, он не владеет имуществом, предоставляемым в аренду, не имеет в отношении него каких-либо вещных прав (собственности, хозяйственного ведения, оперативного управления). В то же время в ст. 2 НК РФ налог рассматривается как законная форма ограничения права собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления.
Таким образом, если поддержать аргументацию Определения Конституционного Суда РФ N 384, приходим к выводу о том, что НДС выступал в данном конкретном случае как своеобразный механизм перераспределения доходов бюджета. По существу, арендная плата, предназначенная для соответствующего государственного (или муниципального) бюджета и являющаяся неналоговым доходом, дополнительно перераспределяется через налоговые механизмы; ее некоторая часть переходит в разряд налоговых доходов бюджета. В данном случае, на наш взгляд, нет какой-либо экономической основы для налога3.
Налогообложение НДС при передаче из государственной собственности в частную (приватизации) земельных участков. Судебно-арбитражная практика поставила вопрос о правомерности начисления НДС при приобретении организациями земельных участков, находящихся в государственной (федеральной) собственности, а также о правомерности применения налоговых вычетов по данному налогу при осуществлении указанных операций.
Как известно, в силу ст. 36 Земельного кодекса РФ граждане и юридические лица, имеющие в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении здания, строения, сооружения, расположенные на земельных участках, находящихся в государственной собственности, приобретают права на эти земельные участки в соответствии с Земельным Кодексом РФ. Для приобретения прав на земельный участок граждане или юридические лица, указанные в настоящей статье, совместно обращаются в исполнительный орган государственной власти, предусмотренный ст. 29 Земельного Кодекса РФ, с заявлением о приобретении прав на земельный участок с приложением его кадастровой карты (плана). Исполнительный орган государственной власти готовит проект договора купли-продажи земельного участка и направляет его заявителю с предложением о заключении соответствующего договора.
По вопросу о необходимости начисления НДС на стоимость выкупаемого земельного участка Министерством по налогам и сборам РФ в Письме от 19.02.2003 N ВГ-9-03/40 выражена следующая позиция: операции по передаче (продаже) земельных участков являются объектом налогообложения НДС. При этом согласно позиции налогового ведомства следует учитывать, что плательщиком налога на добавленную стоимость является лицо, выступающее в договоре купли-продажи земли продавцом.
В соответствии со ст. 5 ЗК РФ участниками земельных отношений являются граждане, юридические лица, Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования. Согласно ст. 9 Земельного Кодекса РФ именно Российская Федерация осуществляет управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности Российской Федерации (федеральной собственностью). Таким же образом в порядке ст. 10 Земельного Кодекса РФ субъекты Российской Федерации осуществляют управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности субъектов РФ. В принципиальном плане схема действий государственных органов при выкупе юридическим или физическим лицом земельного участка из государственной собственности обозначена, в частности, в Постановлении Правительства РФ от 07.08.2002 N 576. Согласно п. 7 Правил, утвержденных указанным Постановлением, решение о приватизации земельных участков, на которых расположены объекты недвижимого имущества, приобретенные в собственность гражданами и юридическими лицами, принимается Министерством имущественных отношений РФ (его территориальными органами) - в случае приобретения объектов недвижимого имущества, находящихся в федеральной собственности. В случае если решение о приватизации таких земельных участков принимается Министерством имущественных отношений РФ, договор купли-продажи заключается Российским фондом федерального имущества.
Правовое положение Российского фонда федерального имущества определено, в частности, Постановлением Правительства РФ от 25.12.2002 N 925. Данным правовым актом утвержден Устав этого органа. Как и большинство органов государственной власти, Российский фонд федерального имущества имеет двойственную природу. С одной стороны, этот государственный орган - властный субъект, наделенный определенным объемом государственных функций. С другой стороны, это юридическое лицо гражданского права - бюджетное учреждение, существующее на основании сметы. Устав Российского фонда федерального имущества как раз и отражает такой дуализм в его правовом положении. Раздел 1 Устава определяет положение Фонда как бюджетного учреждения, предусматривая наличие у него обособленного имущества, закрепленного за ним на праве оперативного управления (мебель, здания, оргтехника и пр.)4. В разд. 2 Устава перечисляются задачи и функции Фонда уже как государственного органа. С этой точки зрения Фонд, например, владеет от имени Российской Федерации федеральным имуществом, переданным ему федеральным органом исполнительной власти, наделенным Правительством РФ полномочиями на осуществление функций по приватизации федерального имущества, до его продажи, в том числе осуществляет от имени Российской Федерации в установленном порядке права акционера (участника) хозяйственных обществ; осуществляет продажу земельных участков в порядке и случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, а также выступает организатором торгов при продаже находящихся в федеральной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков; получает и перечисляет в установленном порядке средства, полученные Фондом от продажи федерального имущества.
Таким образом, осуществляя передачу в частную собственность государственных земельных участков, Российский фонд федерального имущества выступает от имени Российской Федерации как уполномоченный специализированный государственный орган. В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 07.08.2002 N 576 Министерство имущественных отношений РФ осуществляет контроль за перечислением в федеральный бюджет средств от продажи земельных участков, находящихся в государственной собственности.
В ст. 217 ГК РФ, содержащей определение приватизации государственного имущества, поясняется, что имущество, находящееся в государственной собственности, может быть передано его собственником в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации государственного и муниципального имущества. В данном случае именно Земельный Кодекс РФ устанавливает особый порядок приватизации государственных земельных участков, т.е. порядок передачи их из собственности Российской Федерации в частную собственность.
Российский фонд федерального имущества представляет Российскую Федерацию в соответствующих отношениях, поскольку последняя, как это очевидно, «сама по себе», без представительства со стороны компетентных государственных органов, не способна быть участником никаких правоотношений. Так, ст. 125 ГК РФ непосредственно уточняет, что в отношениях, связанных с реализацией государством его гражданско-правовой правосубъектности (например, при продаже определенного государственного имущества), от имени Российской Федерации действуют определенные компетентные государственные органы.
Доходы, получаемые от продажи земельных участков, являются доходами не «юридического лица - Российского фонда федерального имущества», а доходами соответствующего бюджета, т.е. самой Российской Федерации. Статья 43 Бюджетного Кодекса РФ устанавливает, что средства, получаемые от продажи государственного и муниципального имущества, подлежат зачислению в соответствующие бюджеты в полном объеме. Порядок перечисления в бюджеты всех уровней бюджетной системы Российской Федерации средств, получаемых в процессе приватизации государственного и муниципального имущества, нормативы их распределения между бюджетами разных уровней, а также размеры затрат на организацию приватизации определяются законодательством Российской Федерации о приватизации.
В свете изложенного необходимо прийти к выводу об отсутствии оснований для начисления НДС при приобретении организациями земельных участков, находящихся в государственной (в частности, федеральной) собственности. Доходы федерального бюджета не подлежат налогообложению, а Российская Федерация или действующие от ее имени государственные органы не могут быть субъектами налоговой обязанности - налогоплательщиками.
В силу п. 1 ст. 8 НК РФ под налогом понимается обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на правах собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований. Российская Федерация как собственник и продавец государственного земельного участка не может быть признана организацией по смыслу ст. ст. 8, 11 Налогового Кодекса РФ. Российский фонд федерального имущества, осуществляя функции по продаже земельного участка, действует не как юридическое лицо частного права, реализующее принадлежащее ему имущество, а лишь выполняет государственные полномочия. В этом смысле Российский фонд федерального имущества также не может быть признан организацией и налогоплательщиком (ст. ст. 19, 143 НК РФ).
Статья 146 НК РФ под объектом налогообложения по НДС понимает, в частности, реализацию товаров (работ, услуг) на территории Российской Федерации. В силу ст. 38 НК РФ объектами налогообложения среди прочих могут являться операции по реализации товаров (работ, услуг) либо иные объекты, с наличием которых у налогоплательщика возникают обязанности по уплате налога. В ст. 39 (п. 1) Налогового Кодекса РФ реализация товаров, работ или услуг определяется именно как реализация, осуществляемая организацией или индивидуальным предпринимателем. Таким образом, экономическая операция может быть признана объектом налогообложения лишь в том случае, если она осуществляется лицом, признаваемым налогоплательщиком. Публично-территориальные образования и их властные органы к таковым не относятся.
Кроме того, следует отметить, что признание действий государства и его органов по продаже государственного имущества налогооблагаемыми ведет к противоречивым и неприемлемым последствиям.
Во-первых, если действия Российского фонда федерального имущества по продаже государственных земельных участков считать реализацией «юридическим лицом собственного товара, облагаемого НДС», как это предлагают некоторые участники споров, то в этом случае несложно будет признать вырученные от продажи средства доходом от реализации (ст. 249 НК РФ) и произвести их обложение налогом на прибыль в порядке гл. 25 НК РФ.