Коррупция и лоббизм: институциональный анализ

Введение
1. Понятия коррупции и лоббизма
1.1. Сущность и формы лоббизма
1.2. Коррупция в современных условиях
2. Институциональный механизм лоббирования
2.1. Объект лоббирования
2.2. Субъект лоббирования
2.3. Предмет лоббирования
2.4. Права и обязанности лоббистов
2.5. Порядок создания и регистрации лоббистов
2.6. Формы контроля за деятельностью лоббистов
3. Взаимодействие лоббизма и коррупции на институциональном уровне
Заключение
Литература

Коррупция и лоббизм: институциональный анализ

Определение понятия коррупции ограничиваются общими признаками, и характеризуется отсутствием четких формулировок, которые|какие| бы|б| позволили выделить существенные признаки этой правовой категории. Это, например, определение коррупции как акта правонарушения государственных служащих или как системы соответствующих отношений между определенными должностными лицами и криминальной|уголовной| средой на основе противоправной деятельности этих должностных лиц во вред государственным и общественным интересам и т.п.
В вышеприведенных точках зрения отображено доктринальное понимание коррупции как правовой категории и оно лишь|только| с одной стороны характеризует это понятие. Чтобы выяснить другие подходы относительно|касательно| определения этого понятия, необходимо рассмотреть понимание коррупции, которое|какое| имеет место на законодательном уровне, в документах международно-правового характера, правоохранительной деятельности, а также в сознании|осмысленности| рядовых граждан.
Международное право включает следующие акты:
- Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию. — Совет Европы. Серия Европейских договоров. № 173. Страсбург: 27.01.1999 р.
- Конвенция о гражданско-правовой ответственности за коррупцию — Совет Европы, № 174.
- Конвенция Организации объединённых наций против коррупции. Нью-Йорк: ООН, 2004.
В целях борьбы с коррупцией в России в июле 2008 г. Президентом РФ был утверждён Национальный план противодействия коррупции. Также в России действует Федеральный закон Российской Федерации от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", который определяет коррупцию следующим образом:
а) злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами;
б) совершение деяний, указанных в подпункте "а", от имени или в интересах юридического лица.
Рассмотрим законодательные основания|подстава| отнесения|уноса| преступлений к|до| категории коррупционных. При этом следует отметить, что ключевым в проблеме, которая рассматривается, является не вопрос о применении терминологии, а выяснение того, какие именно деяния, признанные уголовным|уголовным| законом преступными, можно отнести к|до| категории коррупционных преступлений. Ответ на него нуждается в установлении круга|окружности| признаков коррупционного преступления и на основании этого определения юридической сущности коррупционного преступления и формулировки общей дефиниции этого понятия. Другими словами, определение круга|окружности| коррупционных преступлений зависит, в первую очередь, от определения подхода в понимании такого социального явления как коррупция.
Этому пониманию будет способствовать|содействовать| определение объективных и субъективных признаков коррупционных преступлений.
Объектом таких преступлений является установленный порядок деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, а также порядок реализации должностными лицами таких органов предоставленной им власти и должностных полномочий.
Соответствующие злоупотребления должностных лиц возможны и в частном|приватном| и других секторах, но это не является коррупцией, поскольку в таком случае отсутствует|отсутствующий| посягательство на отношения, возникающие в процессе реализации публичной власти.
Объективная сторона заключается в неправомерном использовании|употреблении| (злоупотреблении) должностными лицами предоставленной им власти или должностных полномочий.
Субъектом коррупционного преступления является не любое|какое-нибудь| должностное лицо, а лишь|только| должностное лицо органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Особенность субъективной стороны заключается в том, что путем злоупотребления должностное лицо преследует личный интерес или стремится удовлетворить интерес третьих лиц. При этом такой интерес не обязательно должен быть корыстным. Это может быть любой|какой-нибудь| личный интерес.
Учитывая это, в качестве |издаетсяпризнаков,|какие| определяющих сущность коррупционных преступлений, на наш взгляд, являются: 1) особая сфера социальных отношений, в которой|какой| возможно совершение коррупционных преступлений - сфера государственного управления и местного самоуправления; 2) неправомерное использование|употребление| (злоупотребление) должностным лицом предоставленной ему власти или своего должностного положения; 3) удовлетворение|удовлетворение| путем такого злоупотребления личного интереса или интереса третьих лиц; 3) специальный субъект.
Некоторые авторы обосновывают необходимость сужения круга|окружности| субъектов коррупционных преступлений еще и определенной целесообразностью, а именно с точки зрения возможностей обеспечения действенного контроля за деятельностью субъектов коррупции, недопущения с их стороны коррупционных деяний, выявления|обнаружения| таких и их расследования1. Следует согласиться с|с| С.В. Максимовым, который|какой| утверждает, что «интересам борьбы с коррупцией способствовало|содействует| бы|б| сужение субъектов коррупции и отнесения|уноса| к|до| ним только государственных служащих, что позволит обеспечить необходимый уровень соответствующего контроля, в том числе финансового»1.
Таким образом, коррупционными можно признать преступления, которые|какие| заключаются в неправомерном использовании|употреблении| (злоупотреблении) должностными лицами органов государственной власти или органов местного самоуправления предоставленной им власти или своего должностного положения в личных интересах или интересах третьих лиц.
2. Институциональный механизм лоббирования
Механизм функционирования любого явления включает объект, субъект, предмет, формы (способы), правовой статус сторон (права и обязанности), порядок образования и формы контроля. Проведем в этом разрезе институциональный анализ лоббизма.
2.1. Объект лоббирования
Под объектами лоббирования мы понимаем совокупность уполномоченных органов, на которые|каких| влияют субъекты лоббирования с целью обеспечения интересов их клиентов. 
Практика разных|различных| стран|страна-участницы| складывается|состоит| с учетом их правовой традиции. Например, проекты Закона Республики Казахстана «О лоббировании законодательных актов» и проект Закона Украины «О правовом статусе групп объединенных общими интересами (лоббистских групп) в Верховном Совете Украины» (№ 3188-1) имеют узкую сферу регуляции, поскольку речь идет речь только|только| о деятельности, связанной|повязал| с влиянием на законодательную ветвь|ветку| власти.
Проект Закона Республики Казахстан «О лоббировании законодательных актов» регулирует отношения, связанные|повязал| с деятельностью лоббистов (лоббистской организации) с целью повлиять на разработку, обсуждение и принятие проектов законодательных актов, а также на внесение изменений|смены| и дополнений или признания утратившими силу действующих законодательных актов Республики Казахстан2.
Проектом Закона Украины № 3188-1 предлагалось определить правовой статус, правила создание и регистрации групп, объединенных общими интересами (лоббистских групп), которые|какие| действуют в Верховном Совете Украины. Запрещалось влиять на Председателя Верховного Совета Украины, его заместителей|заступника|, работников структурных подразделений Секретариата и управления делами Верховного Совета Украины1.
Более широкая сфера регуляции определена в проектах закона Республики Польша и Российской Федерации.
Если обратиться к|до| проекту закона Республики Польша «О лоббистской деятельности», то его действие распространяется|ширит| на любую|какую-нибудь| деятельность, осуществляемую в формах|форме|, предусмотренных данным Законом и влияние на публичные органы власти с целью учета в их решениях интересов определенных общественных или профессиональных групп или индивидуальных потребностей, которые касаются: установление права; формирование политики государства на государственном и местном уровнях; предоставление государственными органами разнообразных|многообразных| разрешений (концессий, лицензий, гарантий, дотаций, льгот и т.п.); принятие других административных решений; заключение соглашений, стороной в которых|каких| выступает орган публичной власти. Запрещено|запретный| осуществлять|свершать| лоббирование относительно|касательно| органов судебной власти2.  
Относительно|касательно| проекта Российской Федерации «О правовых основах|основании| лоббистской деятельности в Федеральных органах государственной власти», то он распространяется|ширит| на лоббистскую деятельность в федеральных органах законодательной и исполнительной власти. Запрещается осуществление лоббистской деятельности в федеральных органах судебной власти3.
Если обратиться к|до| практике стран|страна-участницы| англосакской правовой семьи, то в США лоббирование охватывает|охватывающий| законодательную, исполнительную и судебную ветви|ветку| власти, в Канаде – исполнительную и законодательную ветви|ветку| власти, но с ориентацией на парламент (поскольку парламентская система построена на модели Вестминстера – члены правительства являются одновременно членами парламента или сенаторами)4.
В первую очередь сегодня нам следует определиться, какой Закон нам нужен. Это может быть закон, к|до| сфере регуляции которого|какого| принадлежит лоббистская деятельность, осуществляемая только|только| влиянием на законодательную ветвь|ветку| власти, или же закон, который|какой| охватывает|охватывающий| более широкий круг|окружность| объектов лоббирования (органы исполнительной власти, органы местного самоуправления и т.д.).
2.2. Субъект лоббирования
Следующим ключевым элементом является определение субъекта лоббирования. Следует отметить, что законодатели разных|различных| стран|страна-участницы| по-разному|различному| определяют это понятие. Чаще всего лоббистами могут быть физические или юридические лица, соответствующим образом зарегистрированные (проекты Законов Казахстана, Польши, России).
В частности|в том числе|, в проекте Закона Казахстана «О лоббировании законодательных актов» предусмотрено, что «лоббист (лоббистская организация) – это граждане или юридические лица, которые осуществляют|свершают| в предусмотренном законодательством порядке лоббирование от имени|от лица| клиента и в его интересах, а также от своего имени в своих собственных интересах в случае, если они отвечают требованиям|востребованию|, предусмотренным для лоббистов (лоббистских организаций)»1.
Однако, например, в проекте Закона Украины № 3188-1 идет речь только|только| о деятельности лоббистской группы2.
Достаточно важным элементом определения понятия лоббиста является их классификация. Авторы проекта Закона Польши предлагают разделять лоббистов на две группы:
- штатные| лоббисты, которые|какие| осуществляют|свершают| свою деятельность с целью защиты собственных интересов или интересов своих членов в рамках постоянных|устоявшихся| определенных обязанностей|долга| членами или работниками этого учреждения;
- профессиональными лоббистами определяются те, которые действуют с целью получения прибыли, на принципах определенных законодательством, регулирующим хозяйственную деятельность или на общих принципах обязательственных отношений3.
Подобный критерий использован авторами проекта Закона Украины «О лоббировании в Украине», которым|каким| также предлагалась классификация на две группы:
1) собственно лоббистов – физических и юридических лиц, официально зарегистрированных для осуществления лоббирования; которые действуют исключительно для удовлетворения|удовлетворения| и защиты своих законных социальных, экономических|экономичных|, творческих,|возрастных|, национально-культурных, спортивных и других интересов, в пределах|границе| и способами, что не запрещены|запретные| Конституцией и законами Украины;
2) профессиональные лоббисты – физические и юридические лица, которые|какие| легально осуществляют|свершают| лоббирование в пределах|границе| и способам, не запрещенными|запретные| Конституцией и законами Украины, за вознаграждение|награду| на заказ лиц|личности|, которые представляют национальные, региональные или отраслевые интересы, интересы определенных кругов|окружности|, слоев или групп населения2.
Однако в ряде|в ряду| законодательных предложений такое деление|разделение| отсутствует|отсутствующий|.
Интересным|любопытным| является также ограничение относительно|касательно| круга|окружности| субъектов, которые|какие| могут быть лоббистами. В соответствии с|соответственно| проектом Закона Казахстана, запрещено|запретный| заниматься лоббистской деятельностью:
- государственным служащим, которые причастные к|до| разработке или обсуждению и принятию законов в силу своей компетенции или служебных полномочий;
- иностранным гражданам и юридическим лицам, лицам|личности|, без гражданства, а также гражданам Республики Казахстан, которые|какие| представляют интересы таких лиц|личности|.
Авторы проекта Закона Польши не предусмотрели ограничений относительно|касательно| иностранцев и лиц|личности| без гражданства, поскольку они исходят|исходил| из того, что лоббирование является позитивным|положительным| явлением и демократическим путем отстаивания интересов определенных групп общества (в отличие от коррупции).
Проектом Закона Российской Федерации предусмотрено, что лоббистами не могут быть:
- лица|личность|, которые занимают должности в федеральных органах власти;
- эксперты, консультанты|консультативный|, советники,|какие| работающие|трудятся| по контрактам и договорам с федеральными органами государственной власти;
- лица|личность|, которые|какие| занимали должности в федеральных органах государственной власти - в течение 1 года со дня прекращения их полномочий;
- граждане иностранных государств;
- лица|личность| без гражданства или с двойным гражданством;
- лица|личность|, которые|какие| имеют судимость по уголовным|уголовные| преступлениям и/или находятся|перебывают| под следствием на момент регистрации;
- несовершеннолетние;
- лица бе|личность|з |какивысшего образования;
- недееспособные, со|какие|стоящие на учете в психоневрологических заведениях, а также признанные судом ограниченно дееспособными1.
Например, в США, предусмотрено, что отдельным организациям, которые|какие| освобождены правительством от налогов и получают федеральные субсидии, запрещается заниматься лоббированием; представителю торговой палаты запрещается заниматься лоббистской деятельностью от имени|от лица| иностранных фирм. За невыполнение|неисполнение| этих запрещений предусмотрен штраф в размере $ 50 0002.
Считаем, что ограничение относительно|касательно| иностранцев является необоснованным, поскольку регуляция лоббистской деятельности имеет целью сделать|совершить| ее прозрачной. Относительно|касательно| ограничений,|какие| касающихся государственных служащих, то в них нет потребности, поскольку законодательством РФ запрещено|запретный| совмещать|сочетать| государственную службу с любой|какой-нибудь| другой деятельностью, кроме научной, преподавательской, творческой и медицинской практики.
Относительно|касательно| определения клиентов лоббистов, то вполне понятно, что это субъект, в интересах которого|какого| работает|трудится| лоббист. Как правило, это любые|какие-нибудь| физические или же юридические лица. В соответствии с|соответственно| проектом закона Российской Федерации, клиентами лоббистов могут быть только|только| юридические лица и негосударственные|не-государственные| организации.
В то же время авторы проекта Закона Польши закрепили норму, |какая| позволяющую иностранным гражданам и юридическим лицам, а также лицам|личности|, без гражданства продвигать свои интересы через|из-за| зарегистрированных лоббистов. Подобная практика сложилась|состоит| и в США, где под термином|термином| «клиент» понимают лицо|личность| или учреждение, которое|какое| принимает на работу или оказывает услуги другому лицу|личности| за финансовую или иную компенсацию для осуществления лоббистской деятельности в интересах|в пользу| этого лица|личности| или учреждения.
2.3. Предмет лоббирования
Под предметом лоббирования следует понимать все то, на что направлено влияние лоббистов. Это могут быть проекты нормативно-правовых актов; решения соответствующих органов о предоставлении лицензий, разрешений, льгот, гарантий, концессий; соглашения, стороной в которых|каких| является орган власти и т.п.
Мировая практика свидетельствует, что предмет лоббирования можно определить как общую категорию (например, закрепить, что влияние лоббистов осуществляется на решения органов публичной власти), или же четко предусмотреть перечень|перечисление| нормативно-правовых актов, не подлежащих лоббированию1.
Например, проект закона Республики Казахстан закрепляет, что лоббированию подлежат проекты  законодательных актов, которые|какие| касаются:
1) правосубъектности физических и юридических лиц, гражданских прав и свобод, обязанностей|долга| и ответственности физических и юридических лиц;
2) режима собственности и других имущественных прав;
3) налогообложения, установления сборов|сбора| и других обязательных платежей;
4) приватизации предприятий и их имущества;
5) образования, здравоохранения|здравоохранительный| и социального обеспечения;
6) охраны|охранения| окружающей среды.
Запрещается лоббирование законодательных актов, которые|какие| регулируют отношения в сфере: